Umhverfisréttur

Improving the Major Questions Doctrine in US Constitutional Law*

/ ulfljotur

Lessons from Icelandic Law concerning West-Virginia v Environmental Protection Agency

By
Dr. Aðalheiður Jóhannsdóttir, Professor of Law, Faculty of Law, University of Iceland, and
Dr. Hafsteinn Dan Kristjánsson, Assistant Professor of Law, Faculty of Law, University of Iceland, and Stipendiary Lecturer at Balliol College, Oxford.

Sækja pdf-útgáfuDownload

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Contents

1 The Major Questions Doctrine and West-Virginia v EPA
2 Lessons from Icelandic Law
2.1 An Evaluative Standard but not a Categorical Rule
2.2 A Relative Standard but not a One-Size-Fits-All Approach
2.3 Fleshing Out the Test
2.4 Balancing Countervailing Considerations
2.5 The Legislature Decides the General Approach to Varying Degrees
2.6 Requirements of Clarity are Interwoven with Statutory Interpretation
3 Concluding Remarks
References
Judgements and Decisions

Abstract

The majority of the US Supreme Court in West-Virginia v Environmental Protection Agency explicitly introduced the so-called major questions doctrine, which requires a clear congressional authorization for administrative instruments that regulate major questions. The article argues that the doctrine is too simplistic and crude as it stands. Since legality principles are quite developed in Icelandic law, the article argues that several lessons can be drawn for developing the doctrine in US constitutional law. The article claims that the result would be a more sophisticated and nuanced doctrine.

Ágrip

Meirihluti Hæstaréttar Bandaríkjanna í West-Virginia gegn Environmental Protection Agency byggði beinlínis á viðmiði sem kennt er við svokallaða „major questions doctrine“ á ensku. Samkvæmt viðmiðinu þurfa stjórnvaldsfyrirmæli, sem fjalla um mikilvæg álitaefni, að byggjast á skýrri heimild þingsins. Í greininni er rökstutt að viðmiðið í bandarískum rétti sé of einfalt og vanþróað. Þar sem lagaáskilnaðarreglur í íslenskum rétti eru nokkuð þróaðar er því haldið fram að unnt sé að nema nokkrar lexíur af þeim fyrir bandarískan stjórnskipunarrétt. Væri það gert yrði afleiðingin að mati höfunda betra og vandaðra viðmið.

1 The Major Questions Doctrine and West-Virginia v EPA

In West-Virginia v Environmental Protection Agency (EPA)[1] (cited as EPA), the Supreme Court of the United States delivered a split decision in a high-profile environmental case.[2] In essence, the case concerned the question whether EPA had the authority to set up emissions limitation based on generation shifting, the so-called Clean Power Plan rule, but that depended on whether it was ‘the best system of emission reduction’ in the sense of Section 111 of the Clean Air Act. Prior to the Clean Power Plan rule, EPA had set emissions limits for stationary source pollution reduction, but never by looking to a system for limiting CO2 emissions from existing coal- and natural-gas-fired power plants with a transition from coal and natural gas to renewables.[3] The majority of the US Supreme Court held that EPA was not authorized by Section 111(d) of the Clean Air Act to introduce the Clean Power Plan rule. Among the issues in the case was how to interpret Section 111(a) of the Act, which defines ‘the best system of emission reduction’. While realising the importance of capping CO2 emissions, the majority doubted that Congress had given EPA the authority to force a nationwide energy source transition.[4] On this point, the minority took a different view; broad authority had been given to EPA to find the best system of emission reduction,[5] and generation shifting fitted the ordinary meaning of ‘system of emission reduction’.[6]

The divergent outcomes depended on different approaches taken by the majority and the minority. The majority explicitly introduced the ‘major questions doctrine’.[7] While the majority claimed that the doctrine had implicitly been relied on in previous cases,[8] the minority disagreed.[9] According to the doctrine, administrative agencies require a ‘clear congressional authorization’ for enacting regulations (or as the concurrent opinion also says: ‘to make decisions’) concerning issues which count as major questions.[10] A policy issue constitutes a major question if it is of ‘economic and political significance’.[11] Consequently, administrative instruments of economic and political significance require a clear statutory basis. The threshold is higher than in normal circumstances. While the majority does not explicitly lay down the rationale of the doctrine as such in this case, presumably it is that the democratically elected legislature should take a stance on certain significant policy issues. The minority, however, maintained that administrative regulations require a statutory basis and the statutory provisions in question should be interpreted by applying ‘normal statutory interpretation’.[12] In other words, there is no clear-statement rule even if a regulation is of economic and political significance.

In relation to the ‘major questions doctrine’ the majority’s method is, roughly speaking, in two parts. First, the majority considers the importance of the policy issue to decide whether it amounts to a ‘major question’.[13] In so doing, the majority addresses, among other things, whether the policy issue is of ‘economic and political significance’.[14] Second, after the majority has found it to be a major question, then it determines whether a ‘clear congressional authorization’ has been granted.[15] The majority found that Section 111 was not clear. In assessing the clarity of the statutory provision, the majority said that the word ‘system’ is ‘an empty vessel’ when shorn of all context, and it is unclear what kind of ‘system of emission reduction’ is referred to in Section 111.[16] Since the Section is not clear, it cannot be a satisfactory statutory basis for the regulation.[17] The minority, on the other hand, found the Section to be a sufficient legal basis.[18] Whether a clear-statement rule exists, and how it is assessed, is of the utmost constitutional importance and consequence.

In what follows, we will assume (for the sake of argument) that the major questions doctrine in US constitutional law is here to stay, at least for the foreseeable future. We will take the Court’s statement of the doctrine in EPA as our starting point. We will not venture into the literature in the US concerning the doctrine or even attempt to interpret it in the light of the precedents the majority cites in its opinion. Instead, we will argue that the doctrine should, at the very least, be developed into a more sophisticated and nuanced test than the one laid down in EPA. As the major questions doctrine now stands, it is too simplistic and crude. We will argue that much can be learned from the way how similar issues are approached in Icelandic law. Thus, we will focus on the Icelandic approach and claim that something in that spirit would be an improvement on the major questions doctrine in US constitutional law as laid down by the majority in EPA. We are not claiming that the Icelandic approach should be transplanted wholesale into the US legal system. However, we maintain that by adopting some general features of the Icelandic approach, some of the problems we identify with the major questions doctrine can be addressed. Due to space constraints, we cannot fully argue here why these features are superior, even in the US context, or why it is a plausible interpretation of the US Constitution in our view.

2 Lessons from Icelandic Law 

We will identify several problems with the major questions doctrine as it is described by the majority in EPA. We will make suggestions for how the problems could be addressed in light of the approach taken in Icelandic law for similar issues. The reasons why the Icelandic approach might be of interest for US constitutional law are, firstly, that there are requirements of clarity for delegation of law-making power and assessing the statutory basis of administrative instruments. Secondly, the Icelandic doctrine is highly developed and, in our view, more sophisticated and nuanced than the major questions doctrine in EPA.

2.1 An Evaluative Standard but not a Categorical Rule

The problem with the major questions doctrine is that either an issue counts as a major question or it does not. The doctrine is a categorical rule.

Issues like the one dealt with in EPA are regulated by the constitutional principle of legality in Iceland.[19] The legality principle stems from the separation of powers in the Constitution. Some issues need to be decided by the legislature and there are limits to delegating law-making power. According to the legality principle, some administrative acts, including regulations, require a statutory basis. Some acts, though, require a clearer statutory basis than others. We need to decide (a) whether a statutory basis is required, and (b) how clear does the statutory basis need to be for this type of act. The decisions are made according to the importance test. According to the test, important or significant administrative acts for the citizen, the public or the society need to have a statutory basis. The more important or significant an act is, the clearer the statutory basis needs to be.[20] The test is an evaluative standard or a scale.[21] Administrative acts are not treated as either important or not but more-or-less important. Therefore, it is not as simple or crude as the major questions doctrine.

The problem with the major questions doctrine as a categorical rule is that there is a great difference in legal effects depending on which side of the line an issue falls. This can be avoided if the major questions doctrine is developed as an evaluative standard. Had the majority in EPA treated the doctrine as an evaluative standard, it would not have sufficed to merely state that the policy issue concerned a major question. Instead, the Court would have needed to decide how major it is in the context of other (possible) policy issues. It would have needed to decide roughly where on the spectrum it lies. That is important because of the next lesson.

2.2 A Relative Standard but not a One-Size-Fits-All Approach

Sometimes rules are thought of as if X, then Y. The former is about the conditions of the rule, but the latter is about its consequences or legal effects. The previous section was about the conditions (major question). This section concerns the consequences (clear legal basis).

Another problem with the major questions doctrine is that it seems to require the same level of strictness for all major questions. The same level of clarity is required for all cases. The test seems to be one-size-fits-all. However, there are reasons to require a clearer legal basis when the question is more major and vice versa. Both the conditions and the consequences are a scale.

The importance test in Icelandic law is a relative standard. The requirements of clarity are different depending on how important the administrative act is. Very important acts require a very clear statutory basis and vice versa. Requirements of clarity are treated as a more-or-less kind of thing.[22] The requirements are adapted to the circumstances.

Had the major questions doctrine been developed as a relative standard concerning its legal effects, the majority in EPA could not have been as quick to assess ‘clear congressional authorization’ as if there were just one level of strictness. Rather, the Court would have needed to identify the appropriate level of strictness for this type of case.

2.3 Fleshing Out the Test

It is unclear when a question counts as major according to the doctrine as described by the majority. Consequently, the Court has a lot of discretion. The majority in EPA gives a rough idea about what constitutes a major question, and the concurrent opinion discusses triggers, but the test needs to be fleshed out. By doing that the test can be applied in a consistent and foreseeable manner. 

There is no space here to adequately describe the multiple considerations that have been mapped in Icelandic law. But a ‘taste’ is in order. Two considerations are significant when assessing whether an administrative act is important. Firstly, the controlling consideration is how and to what extent does the act affect the interests of the citizen, the public or society and what are the act’s consequences for those interests. Sub-considerations are relevant for assessing this:

  • How burdensome is the administrative act? Does it involve punishment, taxes, restrictions on freedoms or retroactive consequences? Or is it beneficial, for example, grants permits or benefits?
  • Does the act affect the (daily) life of the citizen or the public in a decisive or pervasive manner? A decision that a prisoner shall be put into isolation has a very pervasive effects on his daily life.
  • Does the act concern foundational issues concerning the existence and organization of an administrative agency?
  • Is it important to ensure equality in the field?
  • Does the act have great significance for society, for example, issues about the environment and natural resources?

Secondly, the need for clear rules in the field must be assessed. For example, in some areas of tax law there are numerous cases that need to be decided in a consistent and foreseeable manner. This consideration coupled with the burden of taxes leads to the outcome that acts imposing taxes are very important and require a very clear statutory basis.[23]

Once the considerations have been mapped, including how they are balanced, an evaluative test becomes clearer and easier to apply. Consequently, the Court’s discretion is limited. To be sure, it does not mean that competent lawyers cannot disagree. But it does mean that a vague standard becomes clearer.

While the majority in EPA identified some important implications of the policy (economic and social consequences), it did not discuss other plausible relevant considerations, such as the importance of environmental protection.  That would have been appropriate in our view.

2.4 Balancing Countervailing Considerations

As the majority lays down the major questions doctrine in EPA, the relevant considerations are one-sided. The Court does not assess relevant countervailing considerations.

The considerations identified above for the importance test in Iceland can lead to the outcome that an act is “more” or “less” important. However, they are incomplete. They need to be balanced against considerations that recommend more discretion to the executive branch and allow for less clear statutory basis. Chief among them is the effectiveness consideration, that is the need to uphold an effective government that can efficiently pursue various public goals. The requirement of clear statutory provision cannot be so great that it is impossible or impractical to pursue other worthwhile goals. Among other countervailing considerations, or considerations that are sub-considerations of effectiveness, discussed by legal scholars are: the need for detailed technical rules; rules that require expertise in the field; the need to be able to respond quickly to changes; rules are only meant to apply for a short time at once; the need to adapt to changing circumstances and local situations; the need to meet unforeseen circumstances; the need to regulate temporary or experimental projects, and the fact that some matters are hard to capture in a fixed rule and require and evaluative standard.24]

Let us say that an administrative act limits the citizen’s commercial freedom (it is burdensome). That suggests it is a (very) important act. However, there might be an effectiveness consideration that pulls in another direction. When these two considerations are balanced, the outcome is a lower level of strictness than it would be if the effectiveness consideration were not pulling in another direction.

While we can in general map the different types of acts, it should be emphasised that the importance test requires a case-by-case assessment, and the outcomes are a more-or-less need for clarity.

The majority in EPA only assessed considerations recommending clear authorization but did not identify and balance countervailing considerations. Had the doctrine been developed in light of the foregoing, the majority would have needed to do that. In this case the relevant considerations are the need for expertise in the field as well as technical rules. The result might have been a lower level of strictness for the requirement of clarity.

2.5 The Legislature Decides the General Approach to Varying Degrees

The majority in EPA stated that the word ‘system’ when shorn of all context is an ‘empty vessel’. The argument raises questions about the method used to assess the clarity of the statutory basis.

When dealing with the legal basis of an administrative instrument, two fundamental questions arise. Firstly, whether the law itself confers too much law-making power to the administrative agency. If the answer is yes, then the law is faulty, and it cannot be a legal basis for any administrative instrument. Secondly, if the law itself does not violate the constitution, then the question becomes whether a particular administrative instrument has a legal basis in the law. The first question is about whether the legislature has violated the constitution. The second question is about whether the administrative agency has acted on the basis of law. Even though these are distinct questions, answering the former can set the stage for answering the latter. The reason is that when answering the former question, we need to identify the legal limits of the delegation of law-making power. Those limits matter for whether a particular instrument falls within the scope of the delegation. Nonetheless, it is important not to confuse the two. Let us begin by considering the legal limits according to the first question and then address whether the majority in EPA conflates the two questions.

According to Icelandic law, the legislature must lay down the general approach and the executive branch cannot be (entirely) free to decide the rules. The executive branch must act within the boundary and on the basis of the general approach. But what does the legislature need to decide? According to the Icelandic approach, the following three matters need to be ascertainable from the statute: (a) the purpose of the measure; (b) the means to achieve the purpose; and (c) the extent or scope of the means.[25] In other words, the legislature lays down the content and scope, but the executive branch fills in the details. These limits are identified by interpreting the statute. Because the importance test is a relative standard, these indicators need to be present to a greater-or-lesser degree depending on the strictness of the requirement.

If the majority had considered the two issues identified above as distinct, then it would have been appropriate to consider what legal limits are present. In our view, Section 111 clearly did not grant EPA an ‘open-check’ but laid down limitations and guidelines identifiable by interpretation. For example, the ‘best system of emission reduction’ as has been ‘adequately demonstrated’ should be interpreted as a reference standard, that is a standard that refers to and needs to be filled in light of considerations outside of the law, such as moral, social or scientific considerations. An example of a reference standard in this sense is the ‘best interests of the child’, which can, for example, refer to considerations concerning our best scientific knowledge about child psychology and development.[26] Section 111 seems to us to refer to considerations concerning scientific knowledge in the field about emission reduction. After all, the system must be ‘adequately demonstrated’. What counts as the best system in the sense of the Section depends on scientific knowledge and expertise in the field. Systems that are not supported by adequate scientific knowledge are ruled out. If this interpretation is accepted, then it follows that it was not enough to merely consider semantics (what can the words ‘best’ and ‘system’ possibly mean linguistically). It was not any possible system linguistically but the system that was based on scientific knowledge and expertise. Accordingly, the word system, in the context it appeared, was not, in our view an ‘empty vessel’. Nonetheless, the question remains to be answered whether the reference standard was clear enough in light of the appropriate level of strictness for this case.

Did the majority’s argument conflate the two questions? If the word ‘system’ is an ‘empty vessel’, then presumably the Section is unclear for all cases. The delegation is an open-check. That concerns the first question above rather than the second question. However, if the Section sets sufficient legal limits in general, then the question becomes whether the particular instrument is within them. That concerns the second question and requires a different argument than the linguistic one (semantics) offered by the majority.

2.6 Requirements of Clarity are Interwoven with Statutory Interpretation

The majority in EPA seems to first identify the meaning or the limits of Section 111 and then assess whether they amount to ‘clear congressional authorization’. In other words, statutory interpretation and the clear-statement rule are applied in a distinct fashion. The requirement of clarity does not affect the interpretive process. Rather the interpretation – the outcome – is evaluated in light of the standard. The minority claimed, on the other hand, that only normal statutory interpretation is needed and no evaluation in light of a clear-statement rule is required. In our view, the combination of requirements of clarity and statutory interpretation discussed in Icelandic scholarship might be a compromise between the two approaches.

According to the approach taken in Icelandic law, requirements of clarity are interwoven with statutory interpretation.[27] The requirement of clarity affects the weight of individual interpretive considerations. For example, the stricter the requirement, the more weight is given to the inferences drawn from textual interpretation. Furthermore, the requirement of clarity can affect the assessment of an inference, for instance, whether a text supports a particular interpretation in a clear way. Moreover, a requirement of clarity affects how doubt, as to whether an administrative instrument falls within a provision’s scope, is dealt with and how much doubt is acceptable. If there is still doubt after all the interpretive considerations have been identified and assessed, a requirement of clarity leads to the conclusion that the statutory provision is not caught. After all, in doubt, it is not clear. A high level of strictness means that little or no doubt is acceptable and vice versa.

Why does it matter that the approaches are different? It matters, firstly, because the assessment of whether an administrative instrument has a clear legal basis is different. According to the majority’s approach, the outcome of interpretation is assessed to determine whether it is clear enough. However, what counts as ‘clear’ is unclear. On the Icelandic approach, an administrative instrument has a clear legal basis if it falls within the ambit of the statutory provision after it has been interpretated. A clear legal basis is the outcome of interpretation. What counts as ‘clear’ is clear. Secondly, since a requirement of clarity affects the interpretive process, it can, therefore, affect the outcome of the interpretation. An administrative instrument has a clear legal basis in a statutory provision after it has been interpreted in light of a requirement of clarity set at the level appropriate for this kind of act. Consequently, the outcomes could be different depending on which approach is taken.

Had the requirement of clarity been interwoven with the interpretation in EPA, then the majority would have needed to address the weight of individual interpretive considerations, whether they clearly support a particular outcome, whether there was still doubt after all the interpretive considerations had been assessed as well as how much doubt was acceptable in light of the appropriate level of strictness. That might have, but need not have, lead to a different outcome.

3 Concluding Remarks

Assuming the major questions doctrine is here to stay, we suggest it should be improved in light of the approach taken to similar issues in Icelandic law. The improvements are faithful to the underling rationale of the major questions doctrine: the more important an issue is, the clearer stance or authorization the democratic legislature must make. But the improvements make the test, in our view, more sophisticated, balanced and cause less worry about the dramatic implications for the administrative state in a democracy.

References

Ármann Snævarr, Almenn lögfræði. Codex 1989.
Björg Thorarensen, Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi, 2nd ed. Codex, 2019.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Brottfall stjórnsýsluviðurlaga”, Stjórnsýslulögin 25 ára, ed. Hafsteinn Dan Kristjánsson, Forsætisráðuneytið, 2019.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði. Inngangur að hinni lagalegu aðferð, Codex, 2015.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, ““Eignarétturinn er friðhelgur.” Eru upphafsorð 72. gr. stjórnarskrárinnar aðeins stefnuyfirlýsing?” Úlfljótur tímarit laganema, issue 1, 2013.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Stjórnskipuleg lögmætisregla”, Úlfljótur tímarit laganema, issue 4, 2009.
Páll Hreinsson, “Lagaheimild reglugerða”, Tímarit lögfræðinga, issue 2, 2015.
Páll Hreinsson, “Þegar reglugerð brýtur í bága við lög”, Afmælisrit Tryggvi Gunnarsson sextugur, eds. Hans Gammeltoft-Hansen et al., Codex, 2015.
Páll Hreinsson, “Lagaáskilnaðarregla atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar”, Líndæla, Sigurður Líndal sjötugur 2. júlí 2001, ed. Garðar Gíslason et al., Hið íslenska bókmenntafélag, 2001.
Pierre Schlag, “Rules and Standards” UCLA Law Review 1985, 379.  
Róbert R. Spanó, Túlkun lagaákvæða, 2nd ed., Codex, 2019.
Róbert R. Spanó, Stjórnarskráin, Mannréttindasáttmáli Evrópu og meginreglur refsiréttar, Codex, 2012.
Róbert R. Spanó og Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Stjórnsýsluréttur”, Um lög og rétt. Helstu greinar íslenskrar lögfræði, ed. Björg Thorarensen, 3rd ed. Codex, 2017. 
Róbert R. Spanó og Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Refsiréttur”, Um lög og rétt. Helstu greinar íslenskrar lögfræði, ed. Björg Thorarensen, 3rd ed. Codex, 2017. 
Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði: grundvöllur laga – réttarheimildir, Hið íslenzka bókmenntafélag, 2003.
Starfssskilyrði stjórnvalda: skýrsla nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslunni. Forsætisráðuneytið 1999.
https://verfassungsblog.de/a-reckless-decision/?fbclid=IwAR0ApbGJsj988lI_Pt6RRqHj7wfn4PX2Ys1sFg2-KjYYrBGroZj8SyAvXgA (28 July 2022).
https://carbontracker.org/the-impact-of-west-virginia-v-epa/ (28 July 2022).
https://law.stanford.edu/2022/07/06/west-virginia-v-epa-and-the-future-of-the-administrative-state/?fbclid=IwAR2YH1VatAg4d0m4F5igqop7gHcg5Mu7mq3MkfYFMOdn4n6b9mxdBjRMpL0 (29 July 2022) 

Judgements and Decisions

Supreme Court of the United States
West Virginia et al. v. Environmental Protection Agency et al, June 30, 2022.

Supreme Court of Iceland
H 1999, 4552
H 8 March 2007 (345/2006)

Opinion of the Parliamentary Ombudsman (UA)
UA 22 April 2015 (8181/2014)
UA 31 December 2007 (4735/2006)

Eftirmálsgreinar

[1] Supreme Court of the United States, West Virginia et al. v. Environmental Protection Agency et al, June 30, 2022. We are aware of the political dimensions associated with the US Supreme Court in general, and this case in particular. However, the analysis in the article here is legal but not political.

[2] The case has gained much attention and criticism, see, e.g., comments made 7 July 2022 by Rachael Lyle, “A Reckless Decision. How a Politicized American Supreme Court Derails Federal Agency Action on Climate Change”, available on https://verfassungsblog.de/a-reckless-decision/?fbclid=IwAR0ApbGJsj988lI_Pt6RRqHj7wfn4PX2Ys1sFg2-KjYYrBGroZj8SyAvXgA (28 July 2022); for the Carbon Tracker 12 July 2022 comments by Daniel Cronin, “The Impact of West Virginia v. EPA” available on https://carbontracker.org/the-impact-of-west-virginia-v-epa/ (28 July 2022), and coverage by Grist (June 30, 2022), “The Supreme Court’s EPA decision could have been much, much worse. The decision will limit – but not prevent – the EPA’s regulation of greenhouse gas emissions”, available on https://grist.org/regulation/supreme-court-epa-west-virginia-emissions/ (28 July 2022).

[3] EPA, syllabus, 1–2.

[4] Ibid, 31.

[5] Ibid, dissent, 7.

[6] Ibid, 8.

[7] Ibid, majority, 16–31. 

[8] Ibid, 16–20. For reliance on the doctrine in previous cases, its relationship with the Chevron deference rule and possibly the more robust non-delegation doctrine, see further David Freeman Engstrom and John E. Priddy, “West Virginia v. EPA and the Future of the Administrative State” (July 6, 2022) available on https://law.stanford.edu/2022/07/06/west-virginia-v-epa-and-the-future-of-the-administrative-state/?fbclid=IwAR2YH1VatAg4d0m4F5igqop7gHcg5Mu7mq3MkfYFMOdn4n6b9mxdBjRMpL0 (28 July 2022).

[9] EPA, dissent, 13–28.

[10] Ibid, majority 19–20 et passim.

[11] Ibid, 17 et passim.

[12] Ibid, dissent, 13.

[13] Ibid, majority, 16–20.

[14] Ibid, 20–31.

[15] Ibid.

[16] Ibid, 28.

[17] Ibid.

[18] Ibid, dissent, 19–33.

[19]  For the legality principle and the importance test, see Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 421–494, og Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Brottfall stjórnsýsluviðurlaga” (2019), 460–461. For the legality principle in general, see e.g. Páll Hreinsson: “Lagaáskilnaðarregla atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar” (2001), 399–421, Páll Hreinsson: “Lagaheimild reglugerða” (2015), 193–294, Páll Hreinsson: “Þegar reglugerð brýtur í bága við lög” (2015), 577–619, Róbert R. Spanó og Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnsýsluréttur” (2017), 96–100. See also chapter 2.1 in Starfsskilyði stjórnvalda (2002). As an example of special legality principles in the field of criminal law, that is Article 69 of the Constitution and Article 7 of the European Convention on Human Rights, see e.g. Róbert R. Spanó: Stjórnarskráin, Mannréttindasáttmáli Evrópu og meginreglur refsiréttar (2012), 151, Róbert R. Spanó og Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Refsiréttur” (2017), 331–338, and Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi (2019), 199–215 et passim.

[20] See e.g. UA 22 April 2015 (8181/2014), Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 421–494, and Róbert R. Spanó and Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnsýsluréttur” (2017), 98–99. 

[21] The arguments in this article depend on the pros and cons of rules and standards. See in this regard, e.g., Pierre Schlag, “Rules and Standards” (1985), 379–417.    3

[22] See e.g. UA 22 April 2015 (8181/2014), Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 421–494, and Róbert R. Spanó and Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnsýsluréttur” (2017), 98–99. 

[23] See, e.g. Hafstein Dan Kristjánsson: “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 446-462. For an example about administrative agencies, see H 1998, 4552, for equality, see UA 31 December 2007 (4735/2006), and for efficiency, see H 8 March 2007 (345/2006).

[24] Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði: grundvöllur laga – réttarheimildir (2003), 120–123.

[25] Páll Hreinsson, “Lagaáskilnaðarregla atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar” (2001), 417–420.

[26] See e.g. Ármann Snævarr, Almenn lögfræði, bls. 354–356, Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði (2015), bls. 178, and Hafsteinn Dan Kristjánsson, ““Eignarétturinn er friðhelgur.” Eru upphafsorð 72. gr. stjórnarskrárinnar aðeins stefnuyfirlýsing?” (2013), bls. 44–45.

[27] Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 421–494, Hafsteinn Dan Kristjánsson: Að iðka lögfræði. Inngangur að hinni lagalegu aðferð (2015), 140 et passim, and Róbert R. Spanó, Túlkun lagaákvæða (2019), 153–155 et passim.

Loftslagsváin og dómstólar*

/ ulfljotur

Eftir dr. Kára Hólmar Ragnarsson, lektor við Lagadeild Háskóla Íslands.

Sækja pdf-útgáfuDownload

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit
1 Inngangur
2 Urgenda-málið (Hæstiréttur Hollands 2019)
3 KSG-málið (Stjórnlagadómstóll Þýskalands 2021)
4 Möguleikar fyrir íslenskum dómstólum
5 Lokaorð
Heimildaskrá
Dómaskrá

Ágrip

Dómsmálum er lúta að því að framfylgja athafnaskyldu ríkisins til þess að bregðast við loftslagsbreytingum fer hratt fjölgandi á heimsvísu. Í greininni er tveimur lykildómum á þessu sviði lýst: Urgenda-málinu frá Hollandi (2019) og KSG-málinu frá Þýskalandi (2021). Í báðum tilvikum töldu dómstólar að loftslagsaðgerðir viðkomandi ríkja fullnægðu ekki þeim kröfum sem leiða af mannréttindaákvæðum. Í kjölfarið er vikið að íslenskum aðstæðum og m.a. bent á að réttarfarsreglur gætu reynst erfiður þröskuldur fyrir þá sem vildu höfða slík mál. Greininni er ætlað að hefja umræður um hvert væri æskilegt hlutverk dómstóla á þessu sviði.

Abstract

Litigation to enforce state obligations to take action to combat climate change is on the rise around the globe. The article describes two key judgments in this field: the Urgenda Case from the Netherlands (2019) and the KSG Case from Germany (2021). In both cases courts held that the state’s climate change policies were insufficient in light of fundamental rights. The article then turns to Iceland and points out, among other things, that procedural rules may prove to be a significant hurdle for those interested in commencing litigation of this type. The article is intended to start a dialog on what the desired role for courts is in this field.

1 Inngangur

Nær óumdeilt er að athafnir mannsins séu meginþátturinn í neikvæðri þróun loftslagsmála.[1] Ákall um aðgerðir er stöðugt en fólk greinir á um hvort ríki heimsins séu á réttri leið eða leggi einungis til málanna, með orðum Gretu Thunberg: „Bla bla bla“.[2]

Meðal þeirra tóla sem stuðningsfólk aðgerða í loftslagsmálum lítur nú til í þeim tilgangi að knýja ríki til frekari aðgerða er dómstólaleiðin.[3] Nýleg áberandi dæmi um málarekstur af þessu tagi eru frá Hollandi og Þýskalandi, sem verða meginefni greinar þessarar, en einnig t.d. Írlandi[4] og Frakklandi[5] þar sem dómstólar hafa komist að þeirri niðurstöðu að löggjafinn hafi ekki gripið til fullnægjandi aðgerða.[6]

Meginþættir flestra þeirra dómsmála sem hér er átt við eru að stefnendur styðjast við: a) alþjóðleg markmið sem viðmið (einkum þau er sett hafa verið í Parísarsamkomulaginu eða hjá milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (IPCC)); og b) lagareglur og stofnanaumgjörð mannréttinda til þess að leggja ábyrgð á einstök ríki á því að ná þessum viðmiðunum. Málin snúast um að brúa bilið milli alþjóðlegra viðmiða og aðgerða innan landanna sjálfra.[7]

Rétt er að setja þann almenna fyrirvara að öllum sem að þessum málum koma er ljóst að dómsmál eru engin töfralausn. Spurningin fyrir þau sem eru hlynnt aðgerðum í loftslagsmálum er hvort dómsmál geti nýst í einhverjum tilvikum (og þá hvaða tilvikum) til þess að þvinga fram aðgerðir hraðar en ella. Hugsanlegt er að áhersla á dómsmál hafi galla, t.d. fórnarkostnað þar sem tími og fjármunir gætu nýst betur í annað, eða lögmætisáhrif (e. legitimating effect), t.d. að dómstólar leggi beint eða óbeint blessun sína yfir aðgerðir ríkisins á þeim grundvelli að þær teljist ekki brot gegn stjórnarskrá og aðgerðirnar öðlist þannig yfirbragð lögmætis, þótt þær séu, eftir atvikum, alls ófullnægjandi í reynd til þess að taka á vandamálinu. Umfjöllun um þessa galla bíður hins vegar betri tíma.

Í greininni verður fjallað um tvo stefnumarkandi dóma frá evrópskum landsdómstólum: Urgenda-málið frá Hæstarétti Hollands sem lauk árið 2019[8] og KSG-málið frá Stjórnlagadómstóli Þýskalands frá því í mars 2021.[9] Fyrir utan að vera lykildómar í allri  umfjöllun á þessu sviði eru dómarnir áhugaverðir út frá íslenskum rétti. Í fyrrnefnda málinu reyndi einkum á ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu sem lögfestur hefur verið hér á landi með lögum nr. 62/1994 og í síðarnefnda málinu reyndi bæði á einstaklingsbundin réttindi svipuð þeim sem vernduð eru í stjórnarskrá Íslands og á stjórnarskrárákvæði um náttúruvernd, en margir telja að slíkt ákvæði eigi heima í stjórnarskrá okkar.[10]  Meginefni dómanna verður rakið með áherslu á þær efnisreglur mannréttinda sem mest reyndi á svo og sjálf dómsorðin. Hafa ber í huga að viðkomandi dómar eru langir og ítarlega rökstuddir og því er einungis stiklað á stóru hér.[11] Markmiðið er að kynna þessa þróun í dómaframkvæmd og hefja umræðu um hvert sé ákjósanlegt hlutverk dómstóla gagnvart aðgerðum í loftslagsmálum. Í kjölfarið verður velt upp sjónarmiðum um hvort dómsmál af þessum toga gætu ratað til íslenskra dómstóla og er áherslan á það hvort svipaðar efnisreglur og beitt var í hinum erlendu dómum finnist í íslenskum rétti og enn fremur hvort íslenskt réttarfar heimili slík dómsmál.

2 Urgenda-málið (Hæstiréttur Hollands 2019)

Eftir því sem næst verður komist var Urgenda-málið fyrsta dómsmálið þar sem því var slegið föstu að skortur á aðgerðum ríkisvaldsins gagnvart loftslagsvánni væri brot á alþjóðlegum mannréttindareglum og þar sem dómstólar mæltu fyrir um aðgerðarskyldu til þess að ná viðmiðum um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Málið var höfðað af umhverfisverndarsamtökum árið 2015 og í árslok 2019 staðfesti Hæstiréttur niðurstöður lægri dómstiga frá 2015 og 2018. Í meginatriðum byggðu stefnendur málsins á því að árið 2007 hefði IPCC talið að 25-40% samdráttur á losun fyrir 2020 miðað við 1990 væri nauðsynlegur til þess að bregðast við loftslagsbreytingum, Holland hefði fallist á þetta og mótað stefnu um 30% samdrátt. Árið 2011 lækkuðu markmið Hollands hins vegar í 14-17% samdrátt sem stefnendur töldu andstætt skyldum ríkisins. Dómkrafan var sú að ríkinu yrði gert að draga úr losun þannig að við árslok 2020 verði samdráttur a.m.k. 25% miðað við árið 1990.[12]

Hæstiréttur Hollands komst að þeirri niðurstöðu að á ríkinu hvíldu jákvæðar skyldur á grundvelli 2. gr. (réttur til lífs) og 8. gr. (friðhelgi einkalífs) mannréttindasáttmála Evrópu (MSE) til þess að bregðast við loftslagsbreytingum.[13] Vísaði dómstóllinn til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) þar sem komið hefur fram að ríkjum beri að grípa til aðgerða þegar þau eru upplýst um raunverulegar og aðsteðjandi ógnir gagnvart lífi fólks.[14]  Taldi dómstóllinn þær hættur sem loftslagsbreytingar fela í sér gagnvart lífi og einkalífi nægilega fyrirsjáanlegar og sérgreindar til að jákvæðar skyldur kæmu til og að ekki skipti máli þótt hætturnar raungerist ekki fyrr en síðar.[15] Þá hafnaði dómstóllinn sjónarmiðum ríkisins um að ábyrgð Hollands væri hverfandi í hinu stóra samhengi á meðan önnur ríki héldu losun áfram. Dómstóllinn byggði á því að öll lönd þyrftu að leggja sitt af mörkum og leggja ætti samsvarandi ábyrgð á hvert ríki fyrir sig og því gæti Holland ekki skýlt sér á bak við aðgerðarleysi annarra. Hugmyndir um skipta ábyrgð, þ.e. að í reynd mætti rekja tiltekna losun til aðgerða Hollands, koma einnig fram í dóminum.[16]

Dómstóllinn fjallaði um að frestun aðgerða nú þýddi að alvarlegri aðgerðir yrðu nauðsynlegar síðar, sem jafnframt væru áhættusamari og benti sérstaklega á að ríkisvaldið hefði ekki rökstutt hvernig losunarstefna gæti talist í samræmi við hin alþjóðlegu markmið sem Holland hefði stutt. Löggjafinn hefði almennt séð pólitískt svigrúm sem dómstóllinn stigi ekki inn í á sviðum sem þessum en m.a. í ljósi þess að um sérstæðar aðstæður væri að ræða og augljóst væri að aðgerða væri þörf þá gæti löggjafinn ekki borið fyrir sig þetta svigrúm. Dómstólum væri heimilt þrátt fyrir þrískiptingu ríkisvalds að mæla fyrir um skyldu til lagasetningar í ákveðnum tilgangi, en dómstólar myndu ekki mæla fyrir um nákvæmt inntak slíkra laga.[17]

Dómurinn vakti gríðarlega athygli, varð fyrirmynd fjölda annarra mála víða um heim en sætti einnig gagnrýni úr ýmsum áttum.[18]

3 KSG-málið (Stjórnlagadómstóll Þýskalands 2021)

Stjórnlagadómstóll Þýskalands, sem er líklega áhrifamesti landsdómstóll Evrópu, fjallaði um aðgerðir Þýskalands í loftslagsmálum í dómi sínum frá því í mars 2021. Í dóminum fjallaði stjórnlagadómstóllinn um stjórnskipulegt gildi nýrrar loftslagslöggjafar Þýskalands frá 12. desember 2019 (Bundes-Klimaschutzgesetz – KSG). Markmið laganna voru að takmarka hlýnun við 2 gráður og helst 1,5 gráður miðað við stöðuna fyrir iðnbyltingu og að ná hlutleysi í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir árið 2050. Lögin mæltu fyrir um 55% samdrátt á losun miðað við árið 1990 fyrir árið 2030 með margþættum aðgerðum. Eftir þann tíma gerðu lögin ráð fyrir að stjórnvöld settu ný takmörk um samdrátt í losun en tiltóku ekki frekar hvernig því yrði fyrir komið. Stefnendur málsins voru bæði einstaklingar og umhverfisverndarsamtök, en réttarfarsskilyrði komu á endanum í veg fyrir aðild hinna síðarnefndu. Töldu stefnendur að loftslagslöggjöfin væri í andstöðu við ákvæði þýsku stjórnarskrárinnar, einkum ákvæði um rétt til lífs í 2. gr., jákvæðar skyldur til verndar eignarréttinda samkvæmt 14. gr., og ákvæði 20. gr. a sem mælir fyrir um skyldu ríkisins til þess að vernda náttúrulegan grundvöll lífs, með hliðsjón af ábyrgð sinni gagnvart komandi kynslóðum.[19]

Óhætt er að segja að málið hafi verið innblásið af Urgenda-málinu; stjórnlagadómstóllinn vísaði tíu sinnum til hollenska málsins í dómi sínum. Ýmsum röksemdum stefnenda var þó hafnað og taldi dómstóllinn m.a. ekki hægt að líta svo á að löggjafinn hefði brotið gegn jákvæðum skyldum sínum til þess að vernda líf, limi og eignir, enda hefði löggjafinn sannarlega gripið til aðgerða og stefnt að því markmiði sem Parísarsamkomulagið gerði ráð fyrir. Játa þyrfti löggjafanum svigrúm til útfærslu.[20]

Stjórnlagadómstóllinn taldi hins vegar að lögin gengju í berhögg við stjórnarskrá hvað varðar tímabilið eftir árið 2030.[21] Dómstóllinn taldi að miðað við markmið löggjafans sjálfs væri of miklum byrðum velt yfir á tímabilið eftir 2030 og þar með á næstu kynslóð. Dómstóllinn gekk út frá ákveðnum heildarkvóta losunar, sem væri hámark losunar til þess að markmiðin næðust, og taldi að þessi kvóti yrði næstum allur uppurinn 2030 þannig að stefnendur, sem margir voru ungt fólk, og næstu kynslóðir myndu verða fyrir verulegum skerðingum á réttindum sínum. Við túlkun réttindaákvæða þyrfti að líta til framtíðarinnar og á ríkinu hvíldi í vissum tilvikum stjórnskipuleg skylda til þess að vernda frelsi yfir lengri tíma með því að vega til jafns tækifæri núverandi og komandi kynslóða. Var þessi niðurstaða einkum byggð á 20. gr. a stjórnarskrárinnar um ábyrgð gagnvart komandi kynslóðum og vernd náttúru.

Dómsorðið hljóðaði á um skyldu löggjafans til að endurskoða löggjöfina innan ákveðins frests, þ.e. árslok 2022, miðað við sjónarmiðin sem fram komu í dóminum. Löggjafinn brást síðan við og samþykkti breytt lög sem tóku gildi 31. ágúst 2021. Í þeim var m.a. mælt fyrir um 65% samdrátt í losun fyrir 2030 (í stað 55%), 88% samdrátt fyrir 2040 (ekkert skilgreint markmið í upphaflegum lögum) og kolefnishlutleysi fyrir 2045 (í stað 2050).[22]

4 Möguleikar fyrir íslenskum dómstólum

Álitaefni á sviði loftslagsréttar í víðtækum skilningi geta komið til skoðunar fyrir íslenskum dómstólum með ýmsum hætti. Hér er einblínt á það hvort dómsmál í svipuðum búningi og Urgenda-málið og KSG-málið komi til greina. Sérstaða þessara mála, t.d. gagnvart fyrirliggjandi dómaframkvæmd á sviði umhverfismála,[23] felst einkum í því að fjallað er með beinum hætti um aðgerðarskyldu löggjafans á grundvelli stjórnarskrár. Álitaefninu er hér skipt í tvennt: efnisreglur og formreglur/réttarfarsreglur.

Urgenda-málið byggði einkum á rétti til lífs og friðhelgi einkalífs skv. 2. og 8. gr. MSE. Stefnendur í KSG-málinu byggðu einnig á rétti til lífs, skv. þýsku stjórnarskránni, sem og vernd eignarréttar. Að íslenskum rétti koma til skoðunar 71. gr. stjskr. um friðhelgi einkalífs, 72. gr. um friðhelgi eignarréttar og ákvæði MSE sbr. lög nr. 62/1994. Ekkert ákvæði er í stjórnarskránni um rétt til lífs en í lögskýringargögnum vegna breytinga á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar 1995 virðist gert ráð fyrir því að réttur til lífs sé í hópi réttinda sem ekki þótti nauðsynlegt að færa í orð en væru „óskráð réttindi sem óumdeilanlega hafa verið og yrðu áfram talin sjálfsagðar undirstöðureglur í íslenskri stjórnskipan“.[24] Þá sér rétti til lífs stað í 2. mgr. 69. gr. stjskr. um bann við dauðarefsingu. Dómstólar væru því með nokkuð fast land undir fótum við beitingu réttar til lífs sem óskráðrar stjórnskipunarreglu, sbr. efnislega 2. gr. MSE. Efnisreglunum sem réðu úrslitum í Urgenda-málinu má því væntanlega finna stað í íslenskum rétti.

Í KSG-málinu lék 20. gr. a þýsku stjórnarskrárinnar um náttúruvernd mikilvægt hlutverk. Ekkert ákvæði um náttúruvernd er að finna í stjórnarskrá Íslands, þrátt fyrir tilraunir undanfarinna ára við að koma slíkum breytingum á dagskrá.[25]

Víkur þá sögunni örstutt að réttarfarsreglum eins og þær hafa verið túlkaðar af íslenskum dómstólum:[26] (i) reglur um lögvarða hagsmuni[27] svo og reglur um aðild, sbr. III. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, leiða m.a. til þess að stefnandi þarf að sýna fram á hagsmuni af úrlausn málsins umfram hvern sem er. Abstrakt endurskoðun á stjórnskipulegu gildi laga telst „lögspurning“ sem kemur ekki til álita, sbr. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 91/1991 (eml.).[28] Erfitt gæti reynst að uppfylla þessi skilyrði ef kröfugerð á að lúta að heildaraðgerðum ríkisins í loftslagsmálum líkt og gert var í Urgenda- og KSG-málunum, enda loftslagsbreytingar og  aðgerðarleysi gagnvart þeim þess eðlis að hafa áhrif á stóran hóp fólks með tiltölulega almennum hætti. Til samanburðar tók Stjórnlagadómstóll Þýskalands fram í KSG-málinu að krafa um sérstaka hagsmuni stefnenda umfram aðra gildi ekki við endurskoðun laga gagnvart stjórnarskrá en þó þurfi stefnendur að verða fyrir einstaklingsbundnum áhrifum.[29] (ii) Umhverfisverndarsamtök hafa ekki rýmkaða aðild hér á landi nema sérreglur hafi verið settar með lögum.[30] Má hér geta þess að aðild í Urgenda-málinu byggði á hópmálsóknarákvæði í hollenskum lögum sem innleiddi 3. mgr. 9. gr. Árósarsamningsins en það ákvæði hefur ekki verið innleitt hér á landi.[31] (iii) Erfitt er að fá viðurkenningardóm um aðgerðarskyldu ríkisins[32] og engin dæmi eru um að dómsorð hljóði á um skyldu til lagasetningar. Dómstólar hafa vísað til lögsögureglu 24. gr. eml. og valdgreiningarreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar um valdmörk dómstóla og annarra handhafa ríkisvalds.[33] Að þessu leyti eru erlendu dómarnir tveir frábrugðnir íslenskri framkvæmd þar sem þeir mæla fyrir um skyldu löggjafans til þess að setja lög um tiltekið efni. (iv) Dómkrafa, sér í lagi viðurkenningarkrafa, skal vera „ákveðin“ í þeim skilningi að afmarkað sé nægjanlega hvaða réttindi stefnandi telur sig njóta á grundvelli stjórnarskrárákvæðis, sbr. orðalag í H 16/2016 og H 223/2016 þar sem vísað er til d. liðar 1. mgr. 80. gr. eml. í þessu sambandi. Í þeim dómum er einnig gerð krafa um að sé viðurkenningarkrafa „tekin til greina [feli] sú niðurstaða í sér að ráðið [verði] til lykta ágreiningi um þau réttindi sem [stefnandi] telur sig njóta,“ sbr. H 223/2016.[34] Því er t.d. erfiðleikum háð að móta kröfugerð svipaða dómsorði í KSG-málinu, þar sem löggjafanum þýska var gert að endurskoða loftslagslögin með hliðsjón af sjónarmiðunum, sem fram komu í dóminum, en ekki skilgreint hvernig lögin skyldu útfærð. Þýski dómstóllinn leitaðist markvisst við að ráða ágreiningnum ekki endanlega til lykta heldur vísa málinu aftur til löggjafans. Sannarlega getur slík atburðarás átt sér stað þegar íslenskir dómstólar telja lagaákvæði andstætt stjórnarskrá en ekki finnast dæmi um að kröfugerð og dómsorð geri beinlínis ráð fyrir því.

Af þessari ótæmandi umfjöllun má ráða að ýmsar réttarfarshindranir kæmu til skoðunar. Samandregið má benda á að Urgenda- og KSG-málin voru rekin af umhverfisverndarsamtökum eða fólki sem ekki hafði sérstaka hagsmuni umfram aðra. Íslenskar réttarfarsreglur gera ekki sérstaklega ráð fyrir aðild umhverfisverndarsamtaka og krefjast þess almennt að stefnendur hafi einstaklingsbundna og sérstaka lögvarða hagsmuni. Í erlendu dómunum hljóðaði kröfugerð og dómsorð á um skyldu til lagasetningar um tiltekið efni en nokkuð óákveðið var, sérstaklega í KSG-málinu, hvernig útfærslan gæti verið. Engin dæmi eru um íslenska dóma þar sem kröfugerð og dómsorð lúta berum orðum að skyldu til lagasetningar; þvert á móti hafa íslenskir dómstólar hafnað slíkri kröfugerð og enn fremur vísað frá kröfum þar sem réttindi eru ekki skýrt afmörkuð þannig að dómsmálið leiði ágreining til lykta.

Þó ber að taka fram, í fyrsta lagi, að vel kann að vera að lögmönnum takist að setja málin í þann búning að svipuð efnisatriði og fjallað var um í Urgenda- og KSG-málunum komi til skoðunar þótt form málanna og/eða dómsorð sé ólíkt. Er til dæmis alls ekki útilokað að láta reyna á skyldur ríkisins gagnvart stjórnarskrá í málum um gildi stjórnvaldsákvarðana sbr. 60. gr. stjskr., s.s. leyfisveitingar vegna mengandi starfsemi. Í öðru lagi eru þau réttarfarsatriði sem nefnd eru hér að framan að langmestu leyti mótuð af dómstólum sjálfum. Sá nýi Hæstiréttur, sem nú starfar sem æðsti fordæmisgefandi og stefnumarkandi dómstóll landsins og getur að verulegu leyti valið hvaða mál rétturinn tekur til umfjöllunar, á eftir að móta hlutverk sitt nánar. Hluti af þeirri endurmótun gæti falist í því að endurskoða hvernig formkröfum er beitt á afmörkuðum sviðum, sér í lagi á sviðum sem ekki hefur reynt á áður, þannig að álitaefni um stjórnarskrárvarin réttindi fái efnislega úrlausn, sbr. t.d. 70. gr. stjskr. og 6. gr. MSE.[35]

5 Lokaorð

Hlutverk dómstóla við að framfylgja (ætluðum) skyldum ríkisins til þess að bregðast við loftslagsvánni er í frummótun. Gætu dómstólar gert hagsmunum framtíðarinnar hærra undir höfði en á vettvangi stjórnmálanna, þar sem hvatar stjórnmálafólks tengjast óhjákvæmilega, a.m.k. að hluta til, skammtímahugsun þess sem þarf að leita til kjósenda á nokkurra ára fresti? Eða er óráð að dómstólar, án lýðræðislegs umboðs eða sérfræðiþekkingar, stígi lengra inn á þetta flókna svið og verði því að láta löggjafanum eftir nær ótakmarkað svigrúm til mats? Höfundi þessarar greinar virðast nokkuð sterk rök styðja að dómstólar veiti löggjafanum aðhald í þessum efnum: Hætta er á því að mikilvægir hagsmunir komandi kynslóða fái ekki nægan hljómgrunn innan hinna pólitísku stofnana.[36] Og  þótt loftslagsvísindi geti verið flókin og stefnumótun í loftslagsmálum sömuleiðis geta dómstólar veitt aðhald t.d. með því að hafa eftirlit með því að lög séu útfærð með málefnalegum hætti í samræmi við markmið sín og alþjóðlega viðurkennd viðmið. Þá verður að minnast þess að dómstólar munu fjalla um ýmsar hliðar loftslagsmála í öðru samhengi. Nærtækast er að nefna að handhafar eignar- og atvinnuréttinda geta leitað til dómstóla og beitt fyrir sig stjórnarskránni í von um að draga tennurnar úr aðgerðum löggjafans í loftslagsmálum, þótt bent hafi verið á að slík dómsmál séu ólíklegri til árangurs en ýmsir virðast halda.[37] Í því ljósi er álitaefnið um hlutverk dómstóla við að framfylgja jákvæðum skyldum ríkisins spurning um hvort einungis þeir sem berjast gegn aðgerðum í loftslagsmálum eigi að geta leitað til dómstóla, eða hvort dómstólar geti einnig komið að hinni hliðinni.

Hollenska Urgenda-málið og þýska KSG-málið gætu markað vatnaskil. Framtíð slíkra dómsmála er þó óljós og mun líklega vera ólík milli landa. Hér á landi hafa slík mál ekki verið höfðuð. Rakið hefur verið að íslenskir dómstólar gætu fundið svipaðar efnisreglur og beitt var í tilvitnuðum málum, en þó ekki stjórnarskrárákvæði um náttúruvernd eins og í Þýskalandi. Hindranir fælust hins vegar í réttarfarsskilyrðum, m.a. hvað varðar aðild og kröfugerð. Þær reglur eru að mestu dómstólamótaðar og því á færi dómstóla sjálfra að útfæra beitingu þeirra á þessu sviði en einnig kæmi vel til greina að löggjafinn setti reglur sem gerðu höfðun slíkra mála einfaldari. Því er mikilvægt að efla umræðu um æskilegt hlutverk dómstóla á þessu sviði.

___________________________________________________

Heimildaskrá

Aðalheiður Jóhannsdóttir, Kári Hólmar Ragnarsson og Víðir Smári Petersen: „Ekki girt fyrir aðgerðir í loftslagsmálum í stjórnarskránni.“ Fréttablaðið, 17. ágúst 2021.

Aðalheiður Jóhannsdóttir: „Eftirlitshlutverk almennings á sviði loftslagsmála“. Ágrip erindis sem flutt var á Þjóðarspeglinum 2021 þann 29. október 2021 aðgengilegt á https://thjodarspegillinn.hi.is/event/loftslagsvain-naudsyn-lagasetningar-og-hlutverk-almennings-og-domstola-vid-stefnumorkun-og-eftirfylgni/ (síðast skoðað 13. janúar 2022).

Björg Thorarensen: „Staða Hæstaréttar í þrígreindu ríkisvaldi og eftirlit með valdmörkum skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar.“ Í ritinu Hæstiréttur í hundrað ár – ritgerðir, ritstj. Þorgeir Örlygsson o.fl., Reykjavík 2020, bls. 65-94.

Brynhildur G. Flóvenz og Sigurlaug Soffía Friðþjófsdóttir: „Réttarvernd fatlaðs fólks. Stefnubreyting í túlkun dómstóla?“ Úlfljótur 2019, 1. tbl. 69. árg., bls. 25-88.

César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“. Drög uppfærð 25. júní 2021, https://ssrn.com/abstract=3860420 (síðast skoðað 13. janúar 2022). Útgáfa áætluð í César Rodríguez-Garavito (ritstj.): Litigating the Climate Emergency: How Human Rights, Courts, and Legal Mobilization can Bolster Climate Action. Cambridge 2022.

Chris Backes og Gerrit van der Veen: „Urgenda: the Final Judgment of the Dutch Supreme Court“. Journal for European Environmental & Planning Law 2020, 3. tbl. 17.árg., bls. 307-321.

Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands: Framtíð lýðræðis á Íslandi. Endurskoðun stjórnarskrár  (september 2019) aðgengileg á https://felagsvisindastofnun-verkefni.hi.is/wp-content/uploads/2020/12/endurskodun_stjornarskrar_is.html (síðast skoðað 13. janúar 2022).

Gunnar Páll Baldvinsson: „Verður Hæstiréttur „hæstiréttur“? Um starfsaðstæður Hæstaréttar Íslands í fortíð og framtíð.“ Tímarit lögfræðinga, 2018, 68. árg., 2. tbl. bls. 203-246.

Gunnar Páll Baldvinsson: „Málsforræðisregla einkamálaréttarfarsá æðsta dómstigi.“ Í ritinu Hæstiréttur og Háskóli Íslands, ritstj. Kristín Benediktsdóttir o.fl., Reykjavík 2020, bls. 351-380.

Greta Thunberg (@GretaThunberg): Twitter, 13. nóvember 2021, https://twitter.com/gretathunberg/status/1459612735294029834

Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Um nauðsyn lögvarinna hagsmuna af úrlausn sakarefnis.“ Úlfljótur 2015, 4. tbl.  68. árg., bls. 517-630.

Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Viðurkenningarkröfur um (ó)lögmæti einhvers.“ Úlfljótur 2018, 1. bls. 71. árg., bls. 39-82.

Hrafnhildur Bragadóttir og Aðalheiður Jóhannsdóttir: Loftslagsréttur. Reykjavík 2021.

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC): Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Summary for Policymakers (2021) https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg1/downloads/report/IPCC_AR6_WGI_SPM_final.pdf.

Jacqueline Peel og Hari M. Osofsky: Climate Change Litigation. Cambridge 2015.

Joana Setzer og Lisa C. Vanhala: „Climate Change Litigation: A Review of Research on Courts and Litigants in Climate Governance’. WIREs Climate Change 2019, 10. árg., https://doi.org/10.1002/wcc.580

John Hart Ely: Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review. Cambridge MA 1980.

Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins? Nýleg dómaframkvæmd um félagsleg réttindi.“ Úlfljótur 2019, 1. tbl. 70 árg, bls. 41-86.

Library of Congress: „Germany: Amendment of Climate Change Act Codifies Climate Neutrality Goal by 2045“ (2021),  https://www.loc.gov/item/global-legal-monitor/2021-09-28/germany-amendment-of-climate-change-act-codifies-climate-neutrality-goal-by-2045/ (síðast skoðað 29. nóvember 2021).

Markús Sigurbjörnsson og Kristín Benediktsdóttir: Einkamálaréttarfar, 4. útg. Reykjavík 2019.

Sigurður Tómas Magnússon: „Áfrýjunardómstóll verður fordæmisgefandi dómstóll.“ Í ritinu Hæstiréttur í hundrað ár – ritgerðir, ritstj. Þorgeir Örlygsson o.fl., Reykjavík 2020, bls. 423-450.

Sine Rosvig Sørensen og Kateřina Mitkidis: „The (limits of) transferability of climate change litigation to Denmark“. Nordisk Miljörättslig Tidskrift 1. tbl. 2021, bls 7-30.

Stjórnlagaráð: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum. Reykjavík 2011.

Dómaskrá

Dómar Hæstaréttar Íslands

H 464/2017
H 432/2017
H 677/2013
H 223/2016
H 16/2016
H 511/2015
H 394/2015
H 568/2002
H 20/2005

Dómur Landsréttar

L 418/2018

Dómar Mannréttindadómstóls Evrópu

Dómur MDE 30. nóvember 2004 í máli nr. 48939/99 (Öneryildiz gegn Tyrklandi).
Dómur MDE 13. júlí 2017 í máli nr. 38342/05 (Jugheli o.fl. gegn Georgíu).
Dómur MDE 20. mars 2008 í máli nr. 15339/02 (Budayeva o.fl. gegn Rússlandi).
Dómur MDE 10. nóvember 2004 í máli nr. 46117/99 (Taşkin o.fl. gegn Tyrklandi).
Dómur MDE 10. janúar 2012 í máli nr. 30765/08 (Di Sarno o.fl. gegn Ítalíu).

Erlendir dómar

Hæstiréttur Hollands, Urgenda gegn Hollandi, 20. desember 2019, 41 NJ 2020, ensk þýðing aðgengileg á https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2019:2007 (síðast skoðað 24. nóvember 2021).
Stjórnlagadómstóll Þýskalands, dómur fyrstu deildar 24. mars 2021 1 BvR 2656/18, ensk þýðing aðgengileg á https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2021/03/rs20210324_1bvr265618en/.html (síðast skoðað 24. nóvember 2021).
Hæstiréttur Noregs, dómur 22. desember 2020, HR-2020-2472-P.  
Hæstiréttur Írlands, dómur 31. júlí 2020, Friends of the Irish Environment v. Ireland [2020] IESC 49.
Conseil D‘Etat, dómur 1. júlí 2021, Commune De Grande-Synthe gegn franska ríkinu, nr. 427301.

___________________________________________________

Eftirmálsgreinar

[1] Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Summary for Policymakers (2021). Almennt um loftslagsrétt einkum í tengslum við Ísland sjá Hrafnhildur Bragadóttir og Aðalheiður Jóhannsdóttir: Loftslagsréttur (2021).

[2] Greta Thunberg (@GretaThunberg): Twitter, 13. nóvember 2021.

[3] César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“ (2021), bls. 2.

[4] Hæstiréttur Írlands, dómur 31. júlí 2020, Friends of the Irish Environment v. Ireland [2020] IESC 49.

[5] Conseil D‘Etat, dómur 1. júlí 2021, Commune De Grande-Synthe gegn franska ríkinu, nr. 427301.

[6] Almennt um þessi og fjölmörg svipuð mál sjá César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“ (2021). Sjá einnig Jacqueline Peel og Hari M. Osofsky, Climate Change Litigation (2015) og gagnagrunn Columbia Law School um dómsmál á sviði loftslagsmála: http://climatecasechart.com/climate-change-litigation/  (síðast skoðað 29. nóvember 2021). Benda má á að Hæstiréttur Noregs hafnaði málatilbúnaði umhverfisverndarsamtaka og fleiri um að olíuvinnsluleyfi færu í bága við umhverfisverndarákvæði norsku stjórnarskrárinnar í dómi 22. desember 2020, HR-2020-2472-P. Sá dómur er hins vegar ólíkur þeim sem fjallað er um í greininni þar sem ekki reyndi á aðgerðarskyldu ríkisins.

[7] César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“ (2021), bls. 5-6. Einnig eru fjölmörg mál rekin gegn einkaaðilum, t.d. stórfyrirtækjum, en hér verður áherslan á mál gegn ríkjum.

[8] Hæstiréttur Hollands, Urgenda gegn Hollandi, 20. desember 2019, 41 NJ 2020 (hér eftir Urgenda-málið).

[9] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, dómur fyrstu deildar 24. mars 2021, 1 BvR 2656/18 (hér eftir KSG-málið). Dómurinn er stundum kenndur við einn stefnandann, Neubauer.

[10] T.d. kom fram í skoðanakönnun árið 2019 að 84% svarenda töldu frekar eða mjög mikilvægt að stjórnarskrá fjalli um umhverfismál. Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands: Framtíð lýðræðis á Íslandi.

[11] Bent hefur verið á vankanta við þessa aðferð, þ.e. að velja örfáa dóma þar sem stefnendur hafa haft betur enda gefa þessir dómar ekki endilega rétta mynd af sviðinu, sjá t.d. Joana Setzer og Lisa C. Vanhala: „Climate Change Litigation: A Review of Research on Courts and Litigants in Climate Governance“ (2019).

[12] Hæstiréttur Hollands, Urgenda-málið, kafli 2.1.

[13] Sama heimild, kaflar 5.2.1-5.3.4.

[14] Vísað er m.a. til dóms MDE 30. nóvember 2004 í máli nr. 48939/99 (Öneryildiz gegn Tyrklandi); dóms MDE 13. júlí 2017 í máli nr. 38342/05 (Jugheli o.fl. gegn Georgíu); dóms MDE 20. mars 2008 í máli nr. 15339/02 (Budayeva o.fl. gegn Rússlandi); dóms MDE 10. nóvember 2004 í máli nr. 46117/99 (Taşkin o.fl. gegn Tyrklandi); dóms MDE 10. janúar 2012 í máli nr. 30765/08 (Di Sarno o.fl. gegn Ítalíu) og margra annarra dóma, auk almennra tilvísana til samantekta MDE um dómaframkvæmd á grundvelli 2. gr. og 8. gr. MSE.

[15] Hæstiréttur Hollands, Urgenda-málið, kaflar 5.6.1-5.6.4.

[16] Sama heimild, kaflar 5.7.1-5.8.

[17] Sama heimild, kafli 8. 

[18] Um gagnrýni sjá t.d. Chris Backes og Gerrit van der Veen: „Urgenda: the Final Judgment of the Dutch Supreme Court“ (2020) og þær heimildir sem þar er vísað til.

[19] Í enskri þýðingu: 20. gr. a í þýsku stjórnarskránni: „Mindful also of its responsibility towards future generations, the state shall protect the natural foundations of life and animals by legislation and, in accordance with law and justice, by executive and judicial action, all within the framework of the constitutional order.“ Ensk þýðing aðgengileg á https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf (síðast skoðað 29. nóvember 2021).

[20] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, KSG-málið, kafli C.I.

[21] Sama heimild, kafli C.III.

[22] „Germany: Amendment of Climate Change Act Codifies Climate Neutrality Goal by 2045“ (2021).

[23] T.d. H 568/2002, H 20/2005, H 511/2015, H 677/2013 og H 432/2017.

[24] Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 390 – 297. mál, 118. löggjafarþing 1994, kafli V.

[25] Sjá einkum Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 787 – 466. mál, 151. löggjafarþing 2020–2021 (frumvarp Katrínar Jakobsdóttur) og Stjórnlagaráð: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum.

[26] Þær réttarfarshindranir sem hér er fjallað um virðast svipaðar í Danmörku. Talið hefur verið miklum erfiðleikum háð að endurskapa Urgenda-málið þar í landi, einnig vegna þess að danskir dómstólar séu afar ólíklegir til þess að túlka ákvæði MSE með þeim framsækna hætti sem hollenski dómstóllinn hafi gert, Sine Rosvig Sørensen and Kateřina Mitkidis: „The (limits of) transferability of climate change litigation to Denmark“ (2021).

[27] Sjá almennt Markús Sigurbjörnsson og Kristín Benediktsdóttir: Einkamálaréttarfar (4. útg. 2019), bls. 119-123.

[28] Sjá almennt Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Um nauðsyn lögvarinna hagsmuna af úrlausn sakarefnis“ (2015) og varðandi viðurkenningarkröfur sérstaklega Hafsteinn Dan Kristjánsson: „ Viðurkenningarkröfur um (ó)lögmæti einhvers“ (2018), bls. 73-75.

[29] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, KSG-málið, mgr. 110.

[30] T.d. H 677/2013 (lögbannskröfu umhverfisverndarsamtaka synjað) og H 432/2017 og L 418/2018 (ógildingarkröfum umhverfisverndarsamtaka á útgáfu framkvæmdaleyfa vísað frá þótt samtökin hafi átt aðild á stjórnsýslustigi, en niðurstaða þessara dóma kann að vera gagnrýniverð).

[31] Um þetta vísast til erindis Aðalheiðar Jóhannsdóttur á Þjóðarspeglinum 2021 þann 29. október 2021: „Eftirlitshlutverk almennings á sviði loftslagsmála“.

[32] Brynhildur G. Flóvenz og Sigurlaug Soffía Friðþjófsdóttir: „Réttarvernd fatlaðs fólks. Stefnubreyting í túlkun dómstóla?“ (2019) (þótt sú rannsókn sé að vísu takmörkuð við réttarstöðu fatlaðs fólks).

[33] T.d. H 223/2016  (vísað til 2. gr. stjskr. svo og 41. og. 42. gr., um að ekki sé á valdi dómstóla heldur löggjafans að mæla fyrir um fjárveitingar og kröfum vísað frá með vísan til 1. mgr. 24. gr. eml.), H 464/2017 (sama atriði varðandi 2. gr stjskr. en sýkna í stað frávísunar) og H 394/2015 (vísað til 2. gr. stjskr. og 24. gr. eml. um að ekki heyri undir dómstóla að ákveða að nánar tiltekin námsgögn verði þýdd á íslenskt táknmál og kröfu vísað frá). Um 2. gr. stjskr. almennt sjá Björg Thorarensen: „Staða Hæstaréttar í þrígreindu ríkisvaldi og eftirlit með valdmörkum skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar“ (2020).

[34] Sjá einnig almenna umfjöllun í Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins? Nýleg dómaframkvæmd um félagsleg réttindi“ (2019), bls. 48-49.

[35] Um hlutverk Hæstaréttar eftir breytingar á dómstólaskipan 2016 má vísa til Gunnar Páll Baldvinsson: „Verður Hæstiréttur „hæstiréttur“? Um starfsaðstæður Hæstaréttar Íslands í fortíð og framtíð“ (2018) og Gunnar Páll Baldvinsson: „Málsforræðisregla einkamálaréttarfarsá æðsta dómstigi“ (2020). Þar virðist þó lýst efasemdum um að hlutverk Hæstaréttar muni breytast, að óbreyttum réttarfarslögum að öðru leyti. Sjá einnig Sigurður Tómas Magnússon: „Áfrýjunardómstóll verður fordæmisgefandi dómstóll“ (2020).

[36] Hér er höfð viss hliðsjón af hugmyndum úr John Hart Ely: Democracy and Distrust (1980) sem taldi bestu réttlætingu á endurskoðunarvaldi dómstóla á stjórnskipulegu gildi laga felast í því að dómstólar gætu leiðrétt galla í hinu pólitíska ferli, t.d. þannig að hópar sem ekki hafa raunverulegan aðgang að pólitískum stofnunum geti fengið stöðu sína leiðrétta í gegnum dómstóla.

[37] Aðalheiður Jóhannsdóttir, Kári Hólmar Ragnarsson og Víðir Smári Petersen: „Ekki girt fyrir aðgerðir í loftslagsmálum í stjórnarskránni“ (2021).