Þýðing verðtryggingar í verksamningum: Ályktanir af dómi Hæstaréttar í máli nr. 7/2025*

Eftir Gunnar Atla Gunnarsson, lögmann og aðjúnkt við lagadeild Háskóla Íslands, og Víði Smára Petersen, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands.

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit

1 Inngangur
2 Um verðtryggingu í verksamningum
3 Grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 og fyrri dómar Hæstaréttar
4 Niðurstaða Hæstaréttar í máli nr. 7/2025 (tvöföldun Reykjanesbrautar)
5 Hvaða þýðingu hefur niðurstaða Hæstaréttar?
Heimildaskrá


Ágrip  

Hinn 2. júlí 2025 féll í Hæstarétti dómur í máli nr. 7/2025 þar sem Vegagerðin var sýknuð af kröfum Ístaks hf., en kröfurnar áttu rætur að rekja til verksamnings aðilanna frá 3. maí 2019 um breikkun á hluta Reykjanesbrautar. Málið varðaði einkum skýringu á grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 og hefur niðurstaðan ríkt fordæmisgildi um þýðingu verðtryggingar í verksamningum og þá áhættu sem getur verið fólgin í slíkri tryggingu. Í þessari grein er fjallað um niðurstöðu dómsins og þær þýðingarmiklu ályktanir sem má draga af henni.  

Abstract

In the Supreme Court‘s decision in case no. 7/2025, from 2 July 2025, the Icelandic Road and Coastal Administration was acquitted of the claims of Ístak hf., which were based on the parties’ construction contract from May 3, 2019 for the widening of a section of Reykjanesbraut. The case concerned in particular the interpretation of Article 5.1.13 of ÍST 30:2012, the Icelandic standard form contract. The judgment is an important precedent on the significance of indexation in construction contracts and the risks that may be inherent in such insurance. This paper discusses the decision and the important conclusions that can be drawn from it.


1 Inngangur

Í kjölfar útboðs gerðu aðilar málsins, Vegagerðin sem verkkaupi og Ístak sem verktaki, með sér verksamning 3. maí 2019 um tvöföldun Reykjanesbrautar á milli Kaldárselsvegar og Krýsuvíkurvegar. Í útboðslýsingu, sem var hluti verksamningsins, var kveðið á um að íslenski staðallinn ÍST 30:2012 gilti um útboðið og verkframkvæmdina. ÍST 30 er gefinn út af Staðlaráði Íslands og hefur að geyma almenna útboðs- og samningsskilmála um verkframkvæmdir. Staðallinn kom fyrst út árið 1969 og 6. útgáfan frá 2012 er sú nýjasta. Í útboðslýsingunni var einnig mælt fyrir um greiðslur og verðlagsákvæði. Þar kom fram að reikningar yrðu verðbættir miðað við byggingarvísitölu, reiknaðri af Hagstofu Íslands, en grunnviðmið vísitölunnar var febrúar 2019, þegar hún var 142,1 stig. Einingarverð í tilboði verktaka áttu að taka breytingum miðað við þróun vísitölunnar en þó þannig að verðbætur féllu niður ef vísitalan yrði lægri en 142,1 stig á viðkomandi tíma.

Hinn 30. mars 2020 samþykkti Alþingi lög nr. 25/2020 um breytingu á ýmsum lögum til að mæta efnahagslegum áhrifum heimsfaraldurs kórónuveiru. Með 7. gr. laganna voru gerðar tímabundnar breytingar á ákvæðum laga nr. 50/1998 um virðisaukaskatt, en samkvæmt ákvæðinu bar að endurgreiða byggjendum íbúðar- og frístundahúsnæðis 100% þess virðisaukaskatts sem þeir hefðu greitt af vinnu á byggingarstað eða vegna hönnunar eða eftirlits á tímabilinu 1. mars til og með 31. desember 2020.

Samkvæmt matsgerðum dómkvadds manns sem Ístak aflaði undir rekstri málsins lækkaði byggingarvísitalan um 2,8% en hefði hækkað um 0,3% hefði ekki komið til setningar laganna. Þessi niðurstaða matsmannsins var óumdeild í málinu. Leiddi þetta til þess að verðbætur til Ístaks og þar með heildarendurgjald samkvæmt verksamningnum varð lægra en ella, eða sem nam um 32 milljón krónum. Heildarfjárhæð samningsins (án verðbóta) var rúmir 2,1 milljarðar króna, þannig að verðbæturnar sem Ístak fór á mis við námu aðeins um 1% af verklaunum fyrirtækisins.

Ístak höfðaði mál gegn Vegagerðinni og hélt því fram að Vegagerðinni bæri að bæta sér þennan mun, þannig að miða ætti verklaun við vísitölu byggingarkostnaðar án áhrifa þessara lagabreytinga á vísitöluna. Krafa Ístaks var einkum reist á grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 en einnig var byggt á reglum samningaréttar um brostnar forsendur, 36. gr. laga nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga svo og reglum um óréttmæta auðgun.

Orða mætti sakarefni málsins á eftirfarandi hátt: Á það að hafa áhrif á verklaun og/eða verðbætur til handa verktaka ef lagabreytingar leiða til breytinga á byggingarvísitölu? Í þessari grein verður sjónum aðeins beint að niðurstöðu Hæstaréttar um beitingu á grein 5.1.13 í ÍST 30:2012, þar sem forsendur réttarins um það atriði hafa ríkt fordæmisgildi á sviði verktakaréttar, á meðan niðurstaðan um aðrar málsástæður var atviksbundnari.

Greinin verður byggð upp með þeim hætti að fyrst verður fjallað almennt um verðtryggingu í verksamningum í kafla 2. Síðan verður í kafla 3 vikið að grein 5.1.13 í núgildandi ÍST 30 og fyrri fordæmum Hæstaréttar um beitingu sambærilegs ákvæðis í eldri útgáfum staðalsins. Í kafla 4 verða forsendur Hæstaréttar í H 7/2025 (tvöföldun Reykjanesbrautar) raktar með ítarlegum hætti. Loks verður í kafla 5 fjallað um þær ályktanir sem má draga af niðurstöðu réttarins og bent á atriði sem þarfnast athugunar við yfirstandandi vinnu við endurskoðun á ÍST 30. 

2 Um verðtryggingu í verksamningum

ÍST 30 gerir ekki sérstaklega ráð fyrir því að verklaun séu verðbætt með tiltekinni vísitölu.[1] Almenna reglan er því sú að verklaunin fylgja ekki verðlagsþróun, nema samið sé sérstaklega um það.[2] Þær sérstöku aðstæður geta þó komið upp að ósanngjarnt sé fyrir verkkaupa að bera fyrir sig að samningur verðbætist ekki ef verulegar hækkanir verða á aðföngum og launum sem ómögulegt var að sjá fyrir, sbr. einkum H 542/2010 (Álftaneslaug).[3] 

Afar algengt er að verksamningar, einkum í tilviki meiriháttar mannvirkjaframkvæmda sem taka talsverðan tíma, séu verðbættir.[4] Tilgangurinn með vísitölubindingu er að draga úr áhættu, einkum verktaka, af verð- og launabreytingum. Það getur verið afar íþyngjandi fyrir hann að taka á sig alla áhættuna af verðhækkunum, sérstaklega í lengri verkum. Það er því oft sanngjörn skipting á áhættunni að verðbæta verklaunin.

Algengast er í því skyni að byggingarvísitala sé notuð, sem reiknuð er af Hagstofu Íslands, en einnig þekkist að nota vísitölu neysluverðs.[5] Það er aftur á móti ekki almenn framkvæmd hér á landi að styðjast við sérhæfðari vísitölur, t.d. að einingarverð stáls sé bætt með sérstakri stálvísitölu, steypa með steypuvísitölu o.s.frv.

Aðilar verksamnings, einkum verktakar, taka á sig mikla áhættu með því að styðjast við almenna vísitölu eins og byggingarvísitölu. Byggingarvísitalan er reiknuð miðað við sérstakt „vísitöluhús“ sem er „18 íbúða svalagangshús á höfuðborgarsvæðinu.“[6] Vísitalan er síðan uppfærð miðað við hækkun eða lækkun kostnaðar af því að reisa umrætt vísitöluhús. Hún kann því að vera ágætis meðalmælikvarði þegar byggð eru íbúðahús eða annað þvíumlíkt, en á illa við sérhæfðari verkefni, eins og t.d. brúarsmíði, þar sem stál er ráðandi efni. Hækkun eða lækkun byggingarvísitölunnar getur í slíkum tilvikum verið fjarri þeim raunverulegu verðlagsbreytingum sem verða á verktímanum.

Á þetta hefur Hæstiréttur bent t.d. í H 392/2011 (Hellisheiðarvirkjun), sem varðaði flókið verk og voru verklaun tengd byggingarvísitölu Hagstofu Íslands. Hélt verktakinn því fram að hann ætti að fá viðbótargreiðslu vegna lækkunar vísitölunnar á verktímanum. Hæstiréttur hafnaði kröfunni og vísaði m.a. til þess að byggingarvísitalan tæki „ekkert mið af kostnaði af framkvæmd verks af þeim toga, sem [verktaki] tók að sér fyrir [verkkaupa], heldur af smíð íbúðarhúsnæðis, þar sem kostnaðarþættir geta verið af allt öðrum meiði.“ Með því að nota byggingarvísitöluna, þrátt fyrir þetta, væri ljóst að „báðir aðilarnir [tóku] augljósa áhættu af því að atriði, sem á engan hátt tengdust framkvæmd þessa verks, gætu haft áhrif á endurgjald fyrir það.“[7]

3 Grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 og fyrri dómar Hæstaréttar

Ákvæði sambærilegt grein 5.1.13 í ÍST 30 hefur verið í staðlinum frá árinu 1988, sbr. grein 32.12 í 3. útgáfu hans það ár. Greinin hélst óbreytt þar til í 5. útgáfu hans árið 2003, en var færð í grein 31.12. Hún tók síðan nokkrum breytingum í núgildandi útgáfu í ÍST 30:2012. Greinin í eldri útgáfum staðalsins hljóðaði svo:

„Báðir aðilar geta krafist breytinga á samningsfjárhæð ef fram koma á samningstímabilinu breytingar á lögum og/eða almennum stjórnvaldsyfirmælum er hafa áhrif á kostnað sem reglur um verðbreytingar í samningi endurspegla ekki.“

Greinin er svohljóðandi í núgildandi staðli (áherslur höfunda):

„Báðir aðilar geta krafist breytinga á samningsfjárhæð ef fram koma á samningstímabilinu breytingar á lögum, almennum stjórnvaldsfyrirmælum eða aðrar breytingar er hafa áhrif á kostnað verktaka eða verkkaupa, til hækkunar eða lækkunar sem reglur um verðbreytingar í samningi endurspegla ekki.“

Eins og Hæstiréttur rekur í H 7/2025 (tvöföldun Reykjanesbrautar), sbr. lið 30, er nánar tiltekið tvenns konar munur á orðalagi ákvæðisins á milli útgáfa og hafa þær verið feitletraðar hér áður. Annars vegar eru ekki aðeins tilgreind lög og almenn stjórnvaldsfyrirmæli heldur einnig „aðrar breytingar er hafa áhrif á kostnað.“ Þetta atriði hafði í sjálfu sér ekki þýðingu fyrir úrlausn málsins, þar sem deilt var um hvort lagabreyting ætti að hafa áhrif á verklaun, en slíkar breytingar gátu fallið undir bæði eldri og yngri útgáfu ákvæðisins. Hins vegar var sá munur á ákvæðunum að samkvæmt orðalagi greinar 5.1.13 í ÍST 30:2012 getur breyting á kostnaði beggja aðila, þ.m.t. verkkaupa, hvort heldur er til hækkun eða lækkunar, einnig lagt grunn að kröfu um breytingu á samningsfjárhæð.

Í H 7/2025 (tvöföldun Reykjanesbrautar) reyndi í fyrsta skipti á grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 eftir áðurgreindar breytingar frá fyrri útgáfu. Hins vegar hafði ágreiningur um inntak greinar 31.12 í ÍST 30:2003 nokkrum sinnum komið til kasta réttarins. Helstu fordæmin í því tilliti eru þrír dómar sem allir voru kveðnir upp sama dag, 7. júní 2012, nánar tiltekið H 417/2011 (Óshlíðargöng), H 392/2011 (Hellisheiðarvirkjun) og H 393/2011 (fráveitukerfi). Í öllum þremur málunum laut ágreiningur aðila að kröfu verktaka um viðbótargreiðslu úr hendi verkkaupa á grundvelli greinar 31.12 í ÍST 30:2003 vegna lækkunar byggingarvísitölu Hagstofu Íslands í kjölfar breytinga á lagaákvæðum um endurgreiðslu virðisaukaskatts vegna byggingar íbúðarhúsnæðis. Breytingin hafði áhrif á verðbætur verktakanna og leiddi af þeim ástæðum til lækkunar heildarverklauna þótt kostnaður þeirra af verki hefði ekki lækkað. Svo sem rakið er í niðurstöðu Hæstaréttar í H 7/2025 (tvöföldun Reykjanesbrautar) segir eftirfarandi í forsendum dóms í máli nr. 392/2011, en sams konar ummæli er jafnframt að finna í hinum tveimur dómunum, um áðurnefnda grein 31.12:

„Framangreint ákvæði í grein 31.12 í ÍST 30 hefur að geyma sérreglu um heimild verktaka eða verkkaupa til að krefjast breytinga á fjárhæð verklauna ef breytingar verða á verktímanum á lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum, sem hafa áhrif á kostnað án þess að þeirra gæti í þeim verðlagsmæli, sem kann að hafa verið samið um að láta verklaunin fylgja. Eftir efni ákvæðisins getur það eingöngu tekið til þeirra aðstæðna að breyting á lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum hafi áhrif á „kostnað“, sem hlýtur eðli máls samkvæmt að vera kostnaður verktaka af því að leysa verk af hendi. Fyrirmæli 2. gr. laga nr. 10/2009 höfðu engin áhrif á kostnað stefnda af framkvæmd verksins fyrir áfrýjanda, svo sem kom fram í áðurgreindri bókun stefnda á verkfundi 9. júní 2009, heldur eingöngu á vísitölu byggingarkostnaðar, sem réði aftur fjárhæð verklauna. Þegar af þessum sökum getur þetta ákvæði ekki átt hér við.“

Niðurstaða Hæstaréttar var því í öllum þremur málunum að sýkna verkkaupa af kröfu verktaka.

Í H 10/2019 (Vaðlaheiðargöng) voru atvik með þeim hætti að Ó sf. sem verktaki og V hf. sem verkkaupi gerðu verksamning um gerð Vaðlaheiðarganga o.fl. Að kröfu V hf. lækkaði Ó sf. reikninga sína um 1,2% á tilteknu tímabili vegna lækkunar á virðisaukaskattshlutfalli úr 25,5% í 24%. Deila aðila snerist um hvort og þá að hve miklu leyti lækkun virðisaukaskatts ætti að leiða til lækkunar á umsömdum einingarverðum verksamnings þeirra sem hefðu verið ákvörðuð að meðtöldum virðisaukaskatti og verðbætt með vísitölu byggingarkostnaðar. Í dómi Hæstaréttar kom fram að grein 31.12 í ÍST 30:2003 kvæði skýrt á um að báðir samningsaðilar gætu krafist breytinga á samningsfjárhæð í kjölfar breytinga á lögum og/eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Því yrði ekki önnur ályktun dregin af ákvæðinu en að það tæki jafnt til hækkunar og lækkunar á kostnaði verktaka við verk. Samkvæmt því gat lækkun virðisaukaskatts úr 25,5% í 24% haft áhrif á „kostnað“ við verkið samkvæmt grein staðalsins þó þannig að einungis skyldi líta til þess hvaða áhrif lækkunin hefði á kostnað „sem reglur um verðbreytingar í samningi endurspegla ekki“, eins og segir í lokaorðum greinarinnar. Bar V hf. sem verktaka að færa sönnur á kostnaðarbreytingar við verkið að gættum áhrifum skattbreytingarinnar á verðbótaákvæði samnings aðila. Þá segir í dómi réttarins:

„Eins áður segir voru reikningar aðaláfrýjanda lækkaðir um 1,2% vegna beinna áhrifa lækkunar virðisaukaskatts úr 25,5% í 24% eða um 52.533.838 krónur. Að öllu framanrituðu virtu kemur það atriði eitt til skoðunar við mat á breytingum á kostnaði að gættum lokaorðum greinar 31.12 í ÍST 30, en ekki breytingar sem urðu á öðrum sköttum og gjöldum 1. janúar 2015.“

Niðurstaða Hæstaréttar var því að heildaráhrif skattbreytinganna til hags fyrir Ó sf. hefði numið 13.989.939 krónum og var sú fjárhæð dregin frá dómkröfu félagsins.[8]

4 Niðurstaða Hæstaréttar í máli nr. 7/2025 (tvöföldun Reykjanesbrautar)

Af dómi Hæstaréttar má ráða að við túlkun réttarins var sjónarhornið á grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 þrengt á tvo vegu. Annars vegar hvort breyting á byggingarvísitölunni, og þar með verðbótum, sé lækkun á kostnaði verkkaupa sem beri að bæta verktaka. Í því fólst að ekki kom til úrlausnar fyrir réttinum hvort þessi breyting væri „kostnaður verktaka“ í ljósi þess að það var óumdeilt að hún hafði engin áhrif á raunverulegan kostnað Ístaks sem verktaka vegna verksins, sbr. lið 28 í dóminum. Hins vegar kom ekki til úrlausnar hvort þessi breyting á byggingarvísitölunni gæti fallið undir „aðrar breytingar“ sem höfðu áhrif á kostnað í skilningi greinar 5.1.13 í ÍST 30:2012 í ljósi þess að um lagabreytingu hefði verið að ræða, sbr. lið 30 í dóminum.

Með vísan til dóma Hæstaréttar í fyrrnefndum málum nr. 392/2011, 393/2011 og 417/2011 sló rétturinn því föstu að grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 feli í sér sérreglu sem geti einungis tekið til þeirra aðstæðna að breyting á lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum hafi áhrif á „kostnað“, hvort heldur verktaka eða verkkaupa. Ljóst væri að þessi „kostnaður verktaka“ væri kostnaður hans af því að leysa verk af hendi, svo sem með nauðsynlegum efniskaupum og greiðslu launa. Breyting á þeirri vísitölu sem vísað er til í verðbótaákvæði verksamnings gæti því ekki fallið undir þann kostnað í skilningi greinarinnar. Hins vegar kæmi til úrlausnar sú málsástæða Ístaks að undir kostnað verkkaupa falli einnig umsamdar verðbætur á verklaun.

Þá kom fram að við nánari túlkun greinar 5.1.13 í ÍST 30:2012 væri ekki til að dreifa gögnum um hvað geti fallið undir „kostnað verkkaupa“ samkvæmt orðum hennar. Samkvæmt meginreglum samningaréttar yrði því að túlka ákvæðið í samræmi við orðalag þess að teknu tilliti til efnis og markmiða verksamningsins. Þá segir í lið 34 í dómi réttarins:

„Í því tilliti er fyrst til þess að líta að með samningi sínum 3. maí 2019 sömdu aðilar um ákveðna fjárhæð fyrir það verk sem áfrýjandi tók að sér að vinna fyrir stefnda. Í annan stað sömdu þeir um að sú fjárhæð skyldi taka breytingum til samræmis við byggingarvísitölu, þó þannig að aldrei yrði miðað við lægri vísitölu en reiknuð var fyrir febrúar 2019 þegar verkið var boðið út. Í þriðja lagi gat fyrrnefnd grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 samkvæmt lokaorðum sínum aðeins komið til álita ef þessi regla samningsins um verðbreytingar, það er verðbætur á útgefna reikninga samkvæmt byggingarvísitölu, endurspeglaði ekki þau áhrif sem lagabreyting hefði á kostnað verkkaupa.“

Enn fremur kom fram að samkvæmt þessu gerði grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 ráð fyrir því að tekin væri afstaða til þess hverju sinni hvort áhrif tiltekinnar lagabreytingar á kostnað verkkaupa endurspeglaðist í þeim verðmæli sem aðilar hefðu komið sér saman um að láta verklaun fylgja og þá eftir atvikum að hvaða marki. Niðurstaða réttarins var því eftirfarandi í liðum 36 og 37:

„Ljóst er að fyrirmæli laga nr. 25/2020 höfðu engin áhrif á þá samningsfjárhæð sem aðilar sömdu um heldur eingöngu vísitölu byggingarkostnaðar sem aftur réð verðbótum og þar með endanlegum verklaunum. Þær verðbætur sem stefndi þurfti að greiða á umsamin verklaun til áfrýjanda urðu vissulega lægri en þær hefðu ella orðið vegna áhrifa laganna á útreikning byggingarvísitölu. Breytingar á heildarendurgjaldi fyrir verkið og þar með kostnaði stefnda endurspegluðust hins vegar eðli málsins samkvæmt í þeim verðmæli sem aðilar höfðu komið sér saman um og áður er gerð grein fyrir. Getur það ekki samrýmst þessu efnislega inntaki greinar 5.1.13 í ÍST 30:2012 að breytingar á forsendum slíks verðmælis feli sjálfkrafa í sér breytingu á kostnaði verkkaupa í skilningi greinarinnar.

Samkvæmt þessu samræmist málatilbúnaður áfrýjanda ekki orðalagi og efnislegu inntaki greinar 5.1.13 í ÍST 30:2012. Verður því ekki fallist á kröfu hans á þeim grunni að hún veiti heimild til hækkunar verklauna í því tilviki sem hér um ræðir.”

5 Hvaða þýðingu hefur niðurstaða Hæstaréttar?

Af orðalagi greinar 5.1.13 í ÍST 30:2012 og dómi Hæstaréttar í H 7/2025 (tvöföldun Reykjanesbrautar) má ráða að túlka verði ákvæðið þannig að þrjú skilyrði séu fyrir beitingu þess. Í fyrsta lagi verður sá sem vill knýja fram hækkun eða lækkun á verklaunum að sýna fram á að lög, stjórnvaldsfyrirmæli eða „aðrar breytingar“ hafi haft áhrif á hagsmuni viðkomandi. Í öðru lagi verða þessi áhrif að snerta „kostnað“ annaðhvort verktaka eða verkkaupa (hvort sem er til lækkunar eða hækkunar). Að því er varðar kostnað verktaka er ljóst að undir það fellur kostnaður hans af því að leysa verk af hendi, svo sem með nauðsynlegum efniskaupum og greiðslu launa. Í þriðja lagi verða áhrifin að vera umfram það sem verðtrygging nær utan um, þ.e. „reglur um verðbreytingar í samningi“ endurspegla ekki kostnaðarbreytingarnar, eins og það er orðað.

Ljóst var að fyrsta skilyrðið var uppfyllt í málinu, þ.e. sýnt var fram á að lög nr. 25/2020 höfðu áhrif á þróun byggingarvísitölunnar sem leiddi til þess að verklaun til Ístaks urðu lægri en ella. Ekki er þó fyllilega ljóst hvort málið féll á endanum á öðru eða þriðja skilyrðinu. Ístak hélt því fram í málinu að verkkaupi hefði ekki annan kostnað af verkinu en verklaunin og ef breytingin milli útgáfa staðalsins ætti að hafa einhverja þýðingu yrði að túlka ákvæðið þannig að áðurnefnd lög nr. 25/2020 hefðu haft áhrif á verklaun og þar af leiðandi á „kostnað“ verkkaupa. Hæstiréttur virðist að einhverju leyti taka undir þetta sjónarmið í lið 36, sbr. orðalagið um að breytingar hefðu orðið á „heildarendurgjaldi fyrir verkið og þar með kostnaði [Vegagerðar­innar]“. Í lok sömu málsgreinar virðist rétturinn aftur á móti hafna því að skilyrðið um breytingu á kostnaði verkkaupa sé uppfyllt, sbr. eftirfarandi orðalag (áhersla höfunda): „Getur það ekki samrýmst þessu efnislega inntaki greinar 5.1.13 í ÍST 30:2012 að breytingar á forsendum slíks verðmælis feli sjálfkrafa í sér breytingu á kostnaði verkkaupa í skilningi greinarinnar.“ Þessi niðurstaða er fyrst og fremst reist á því að breytingar á heildarendurgjaldi og kostnaði hafi eðli máls samkvæmt endurspeglast í þeim „verðmæli sem aðilar höfðu komið sér saman um“, þ.e. byggingarvísitölunni. Niðurstaðan virðist því aðallega vera reist á því að þriðja skilyrði greinarinnar hafi ekki verið uppfyllt, þ.e. að „reglur um verðbreytingar í samningi“ hafi í reynd endurspeglað kostnaðarbreytingarnar. Í öllu falli virðist annað skilyrðið hafa verið túlkað með hliðsjón af því þriðja. 

Hvað sem þessu líður eru forsendur Hæstaréttar rökréttar og virðast byggja öðrum þræði á ákveðnu sanngirnismati. Ekkert lá fyrir um að lög nr. 25/2020 hefðu haft áhrif á kostnaðarliði hjá Ístaki, heldur vildi verktakafyrirtækið í raun fá hlutdeild í því að verklaun urðu (hlutfallslega lítillega) lægri vegna lagabreytinganna. Ef fallist hefði verið á þennan málatilbúnað er óljóst hver útmörk þeirra áhrifa hefðu orðið, enda má rekja margar kostnaðar- og verðlagsbreytingar, a.m.k. óbeint, til breytinga á lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Þá verður að horfa til þess að grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 tekur ekki aðeins til breytinga á lögum og stjórnvaldsfyrirmælum heldur einnig annarra breytinga er hafa áhrif á kostnað. Ef ákvæðið hefði verið túlkað fortakslaust mætti halda því fram að verðtrygging væri því sem næst tilgangslaus, því aðilar gætu fengið breytingu á verklaunum í gegnum áðurnefnda grein 5.1.13 í fjölmörgum tilvikum. Þegar aðilar semja um að nota almenna vísitölu, eins og byggingarvísitölu, fylgir því ávallt áhætta hjá báðum aðilum, líkt og áður greinir og Hæstiréttur áréttar einnig í lið 43 í dóminum. Ekki er hægt að túlka grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 þannig að hún komi að öllu leyti í veg fyrir þá áhættu – orðalag ákvæðisins hefði a.m.k. þurft að vera mun afdráttarlausara ef tilgangurinn var að víkja verulega frá grundvallarvenjum verktakaréttar um það efni. Þannig hlýtur að vera ljóst að heimild til beitingar greinar 5.1.13 í ÍST 30:2012 þrengist þegar aðilar semja um verðtryggingu, því ákvæðið gerir beinlínis ráð fyrir að ávallt verði að sanna að reglur um verðbreytingar í samningi endurspegli ekki umræddar kostnaðarbreytingar.

Niðurstaða Hæstaréttar svarar þó ekki í eitt skipti fyrir öll þeim álitamálum sem geta risið varðandi beitingu greinar 5.1.13 í ÍST 30:2012. Í fyrsta lagi er enn óljóst hvaða skilning ber að leggja í orðalag greinarinnar um „aðrar breytingar er áhrif hafa á kostnað“. Er átt við breytingar sem eru sambærilegar lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum, eins og t.d. breytingar á framkvæmd stjórnvalds eða dómstóla, eða nær ákvæðið t.d. til hvers kyns verðlagsbreytinga? Ólíklegt er að orðalagið verði túlkað rúmt, enda gæti það gert verðtryggingu og verðlagsáhættu nánast að engu, sbr. umfjöllun að framan.

Í öðru lagi er ekki afdráttarlaust kveðið upp úr um að breyting á vísitölu geti aldrei fallið undir grein 5.1.13 í ÍST 30:2012. Hæstiréttur segir eingöngu að breyting á vísitölu geti ekki „sjálfkrafa“ falið í sér breytingu á kostnaði verkkaupa í skilningi greinarinnar. Þýðir þetta t.d. að umfangsmeiri breyting vísitölunnar hefði getað virkjað ákvæðið?

Í þriðja lagi, og þessu tengt, er Hæstiréttur ekki afdráttarlaus um hvað geti talist vera kostnaður verkkaupa í skilningi ákvæðisins. Þegar verktaki útvegar efni fyrir verkið er erfitt að sjá fyrir sér hver kostnaður verkkaupa er annar en greiðslur til verktaka. Á ákvæðið þá fyrst og fremst við um breytingar sem hafa með beinum hætti áhrif á samningsfjárhæðina sem aðilar sömdu um (en ekki verðbætur)?[9] Slíkar breytingar hljóta að vera afar óraunhæfar. Þá mætti velta fyrir sér hvort óbeinni áhrif gætu komið til skoðunar, t.d. ef verulegar hækkanir verða á endurgjaldi verkkaupa til ráðgjafa sinna, eins og t.d. eftirlitsmanns eða arkitekta. Þótt slíkur kostnaður sé í nánum tengslum við verkframkvæmdina er erfitt að sjá fyrir sér að sanngjarnt sé að lækka verklaun til verktaka vegna breytinga á samningum við þriðju aðila.

Í fjórða lagi hefur ekki verið leyst úr því hvort grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 þýði að áhættan af kostnaðarbreytingum færist alfarið yfir á annan aðilann, eða hvort til greina komi að skipta áhættunni. Með öðrum orðum, ef fallist hefði verið á málatilbúnað Ístaks, hefði fyrirtækið átt að fá kröfu sína, sem nam um 32 milljónum króna, greidda að fullu, eða hefði komið til greina að skipta sparnaði verkkaupa á milli aðila, t.d. þannig að hvor um sig fengi 50%?[10] Í grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 er aðeins veitt heimild til breytinga á verklaunum, án þess að tekið sé fram hvort það þýði fortakslaust að breytingin verði að öllu leyti öðrum aðilanum í vil. Má hér nefna að 36. gr. laga nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga hefur verið túlkuð þannig að hún veiti svigrúm til sanngjarnrar áhættuskiptingar milli aðila, sbr. m.a. H 155/2010 (fiskiskip) og H 542/2010 (Álftaneslaug). Þótt fyrrnefndur H 10/2019 (Vaðlaheiðargöng) hafi fallið verktaka í vil þannig að áhættan af lagabreytingum var alfarið lögð á verkkaupann er ekki þar með sagt að það sé náttúrulögmál ef skilyrði eru til beitingar ákvæðisins að öðru leyti. Virðist í málinu ekki hafa reynt sérstaklega á hvort til greina kæmi að skipta áhættunni af lagabreytingum. 

Undirrituðum er kunnugt um að nú stendur yfir vinna við endurskoðun ÍST 30. Eðlilegt er í ljósi framangreindrar niðurstöðu Hæstaréttar að grein 5.1.13 í ÍST 30:2012 verði skýrð betur. Stóra spurningin sem aðilar byggingarmarkaðarins hljóta að standa frammi fyrir er hver eigi að bera áhættuna af breytingu á lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum, sem er atriði sem er augljóslega utan stjórnunar aðilanna. Líklega er ósanngjarnt að leggja áhættuna alfarið á annan hvorn aðilann og mætti í því sambandi líta til greinar 35.1 í dönsku samningsskilmálunum AB 18, sem mælir fyrir um breytingar á verklaunum ef inngrip hins opinbera (d. statsligt indgreb)[11] hefur í för með sér verulega lækkun eða hækkun kostnaðar, sem endurspeglast ekki í öðrum samningsákvæðum, en með því er einkum átt við verðtryggingarákvæði.[12]

Þá þyrfti að taka af skarið um hvað átt er við með „aðrar breytingar er hafa áhrif á kostnað“, sbr. það sem áður segir. Er átt við breytingar sem eru sambærilegar breytingar á lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum, eða á ákvæðið að ná til hvers kyns breytinga, hverju nafni sem þær nefnast? Einnig væri æskilegt að skýrlega kæmi fram hvað átt væri við með kostnaði verkkaupa.

Niðurstaða Hæstaréttar bendir einnig til þess að mikilvægt sé fyrir Staðlaráð Íslands að semja greinargerð með nýrri útgáfu ÍST 30, þar sem er að finna skýringar við einstaka ákvæði, þá einkum þau sem fela í sér breytingar frá fyrri útgáfu. Þótt staðallinn hafi ekki stöðu sem sett lög eða stjórnvaldsfyrirmæli hefur hann mjög mikil áhrif og þykir almennt hafa að geyma venjur og meginreglur á byggingarmarkaði.[13] Mikilvægt er því að breytingar á staðlinum séu unnar með sambærilegum hætti og í tilviki lagabreytinga, en ljóst er að gríðarlegir fjárhagslegir og samfélagslegir hagsmunir eru í húfi á byggingarmarkaði og því sérstaklega þýðingarmikið að leikreglur séu skýrar.

Að lokum er einn almennari lærdómur sem má draga af niðurstöðu Hæstaréttar og raunar einnig eldri dómum réttarins. Veruleg áhætta er fólgin í því að nota byggingarvísitölu Hagstofu Íslands sem grundvöll verðbóta, því hún mælir illa verðbreytingar í öðrum verkum en vinnu við íbúðarhúsnæði. Byggingarvísitalan er því oft slæm áhættutrygging, sérstaklega fyrir verktaka í stærri verkum. Eðlilegt er að byggingar­iðnaðurinn ræði möguleikann á sérhæfðari vísitölum, ef vilji er til þess að láta vísitölur endurspegla raunverulegar verðbreytingar. Er t.d. kleift að nota stálvísitölu fyrir stál, steypuvísitölu fyrir steypu o.s.frv., eins og þekkist víða erlendis?

Heimildaskrá


AB 18 (danskir samningsskilmálar)

Almennir útboðs- og samningsskilmálar um verkframkvæmdir (ÍST 30), 3. útgáfa 1988.

Almennir útboðs- og samningsskilmálar um verkframkvæmdir (ÍST 30), 5. útgáfa 2003.

Almennir útboðs- og samningsskilmálar um verkframkvæmdir (ÍST 30), 6. útgáfa 2012.

Erik Hørlyck: Entreprise – AB 18. Djøf Forlag 8. útgáfa 2019.

Jóhannes Karl Sveinsson: Viðbótarkröfur verktaka í verksamningum. Lagastofnun Háskóla Íslands 2005.

Karl Marthinussen, Heikki Giverholt og Hans-Jørgen Arvesen: NS 8405 med kommentarer. Gyldendal juridisk 4. útgáfa 2016.

NS 8405 (norskir samningsskilmálar)

Páll Sigurðsson: Verksamningar. Bókaútgáfa Orators 1991.

Víðir Smári Petersen: Verktafir, ábyrgð á þeim og afleiðingar. Lagastofnun Háskóla Íslands 2021.


Eftirmálsgreinar

[1] Til samanburðar má nefna að í norsku samningsskilmálunum NS 8405 er þessu öfugt farið, þar sem samningar eru ávallt verðtryggðir og samkvæmt sérstakri vísitölu sem tiltekin er í skilmálunum, nema sérstaklega sé samið um annað, sbr. grein 27.1 í NS 8405.

[2] Sjá til hliðsjónar t.d. grein 6.2.2 í ÍST 30:2012 þar sem mælt er fyrir um uppgjör í kjölfar riftunar, en samkvæmt ákvæðinu á fyrir fullfrágengna verkhluta að greiða samkvæmt einingarverði og heildarverði samnings ásamt verðbótum „ef um þær hefur verið samið.“

[3] Umrætt mál verður á hinn bóginn að líta á sem algera undantekningu og má til samanburðar benda á H 109/2014 (Eðalbyggingar), þar sem því var hafnað að verðbæta samning þó að efnahagshrunið hafi haft áhrif á kostnað verksins.

[4] Páll Sigurðsson: Verksamningar (1991), bls. 115-116.

[5] Þá hefur sést í framkvæmd að þessum tveimur vísitölum sé blandað saman, þannig að tiltekið hlutfall samningsins sé verðbætt með annarri vísitölunni og eftirstöðvarnar með hinni (t.d. þannig að 70% verklauna séu bætt með byggingarvísitölu en 30% með vísitölu neysluverðs).

[6] Sjá nánar um byggingarvísitölu Hagstofu Íslands: Hagtíðindi Hagstofu Íslands: „Vísitala byggingarkostnaðar á nýjum grunni“ (2010).

[7] Sjá einnig H 417/2011 (Óshlíðargöng), sem féll sama dag.

[8] Sjá jafnframt H 778/2013 (Héðinsfjarðargöng) þar sem ágreiningur reis milli Vegagerðarinnar, sem verkkaupa, og Háfells ehf., sem verktaka, um þýðingu laga nr. 130/2009 um ráðstafanir í skattamálum (virðisaukaskattur o.fl.) sem hækkuðu virðisaukaskatt úr 24,5% í 25,5%. Einingarverð í verksamningi höfðu verið gefin upp með virðisaukaskatti og tóku þau ekki breytingum þrátt fyrir þessa hækkun. Verkkaupi hafði á hinn bóginn, umfram skyldu að hans mati, boðið verktaka 0,25% hækkun allra reikninga vegna verka sem verðbætt voru með byggingarvísitölu. Hæstiréttur staðfesti niðurstöðu héraðsdóms um að hækkun sú sem varð á virðisaukaskatti úr 24,5% í 25,5% skyldi teljast til aukins kostnaðar verktaka í skilningi greinar 31.12 í ÍST 30:2012. Þannig segir í dómi héraðsdóms: „Samkvæmt fordæmum Hæstaréttar verður að skýra framangreint ákvæði ÍST 30:2003 á þá leið að aðeins skuli bæta raunverulegan kostnaðarauka samningsaðila. Kemur þannig ekki til álita að tjón aðila verði talið jafngilda hlutfallshækkun skatts án nánari rökstuðnings. Leiðir jafnframt af þeirri niðurstöðu að sá sem ber fyrir sig umrætt ákvæði verður að sýna fram á þann aukna kostnað sem hlotist hefur af hækkun.“ Niðurstaða héraðsdóms, sem Hæstiréttur staðfesti svo sem fyrr greinir að þessu leyti, var að Háfell hefði engin gögn lagt fram því til stuðnings að raunverulegur viðbótarkostnaður félagsins hefði numið meiru en þeim 0,25% af virðisaukaskattshækkuninni sem Vegagerðin féllst á að greiða og var tjónið því ósannað og kröfunni hafnað.

[9] Fyrsta setningin í lið 36 í dóminum gefur ákveðnar vísbendingar um að slík skýring gæti orðið ofan á, sbr. eftirfarandi: „Ljóst er að fyrirmæli laga nr. 25/2020 höfðu engin áhrif á þá samningsfjárhæð sem aðilar sömdu um heldur eingöngu vísitölu byggingarkostnaðar sem aftur réð verðbótum og þar með endanlegum verklaunum.“

[10] Sem dæmi um slíka áhættuskiptingu má nefna H 542/2010 (Álftaneslaug). Sjá einnig til hliðsjónar grein 3.6.3 í ÍST 30 sem fjallar um skiptingu milli aðila ef breyting á verki leiðir til sparnaðar fyrir verkkaupa.

[11] Hugtakið statsligt indgreb virðist túlkað fremur rúmt og ná m.a. til lagabreytinga. Sjá Erik Hørlyck: Entreprise – AB 18 (2019), bls. 351.

[12] Erik Hørlyck: Entreprise – AB 18 (2019), bls. 351. Til samanburðar má nefna að í norska staðlinum NS 8405 er áhættan af hækkunum á gjöldum og sköttum alfarið lögð á verkkaupann, sbr. grein 27.3. Sjá einnig: Karl Marthinussen o.fl.: NS 8405 med kommentarer (2016), bls. 437. Ekki er þó tekið af skarið um áhrif annarra breytinga á lögum og stjórnvaldsfyrirmælum.

[13] Sjá nánar: Víðir Smári Petersen: Verktafir, ábyrgð á þeim og afleiðingar (2021), bls. 12, Jóhannes Karl Sveinsson: Viðbótarkröfur verktaka í verksamningum (2005), bls. 14-15 og H 320/2001 (Kambur).


Ætti Alþingi sjálft að úrskurða um lögmæti kosninga? Um framkomnar tillögur að breytingum á 46. gr. stjórnarskrár í ljósi dóma Mannréttindadómstóls Evrópu[1]

Eftir Dr. Kára Hólmar Ragnarsson, dósent við Lagadeild Háskóla Íslands

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit

1 Inngangur
2  Dómar MDE gegn Belgíu og Íslandi
3  Breytingartillögur í stjórnlagaráðsferlinu 2010-2013
4  Um tillögur að breytingum sem fram komu árið 2023
4.1 Tillögur í greinargerð sérfræðings
4.2  Samanburður við nýlegar breytingar í Noregi
4.3  Nýju tillögurnar og MSE
5  Niðurstöður


Ágrip  

Árið 2021 úrskurðaði Alþingi um að þingmenn þess væru löglega kosnir þrátt fyrir annmarka á framkvæmd þingkosninga. Mannréttindadómstóll Evrópu (MDE) taldi Ísland brotlegt gegn rétti til frjálsra kosninga þar sem þetta fyrirkomulag tryggir ekki að óhlutdrægur aðili fjalli um kosningakærur. Í greininni eru raktar tillögur um breytingar á viðkomandi ákvæði stjórnarskrár sem settar voru fram í stjórnlagaráðsferlinu 2010-2013. Þá eru teknar til ítarlegrar skoðunar tillögur sem fram komu árið 2023 og gera ráð fyrir að Hæstiréttur fá endanlegt úrskurðarvald ef frambjóðandi kærir, en ekki í tilviki kæru frá kjósanda. Þessar hugmyndir eru bornar saman við breytingar í Noregi og dómaframkvæmd MDE og bent á að verulegur vafi sé á að þær standist kröfur mannréttindasáttmála Evrópu.

Abstract

In 2021 the Parliament certified the outcome of elections despite irregularities in the counting of votes. The European Court of Human Rights (ECtHR) has held that Iceland thereby violated the right to free and fair elections as no impartial body examined election complaints. The article explains proposals for amendment of the relevant constitutional provision proposed during the Constitutional Council process of 2010-2013. It then examines proposals published in 2023, providing that the Supreme Court adjudicates election complaints if a candidate, as opposed to a voter, submits the complaint. By a comparison with recent amendments in Norway and the case law of the ECtHR the author concludes that there is significant risk that the proposal does not meet the requirements of the European Convention on Human Rights.


1 Inngangur

Í kjölfar Alþingiskosninganna árið 2021 komst ákvæði 46. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 í hámæli. Ákvæðið mælir fyrir um að Alþingi sjálft skeri úr hvort þingmenn þess séu löglega kjörnir. Þetta fyrirkomulag er þekkt í nokkrum Evrópuríkjum en er afar sjaldgæft á heimsvísu.[2] Samhljóða ákvæði hefur verið að finna í stjórnarskrá Íslands allt frá 1874 en hefur lengi sætt gagnrýni, t.d. í riti Ólafs Jóhannessonar um stjórnskipun Íslands frá árinu 1969.[3] Eftir þá annmarka sem voru á framkvæmd kosninganna 2021 komst Mannréttindadómstóll Evrópu (MDE) að þeirri niðurstöðu í apríl 2024 að Ísland hefði brotið gegn 3. gr. fyrsta samningsviðauka Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 (MSE), sem tryggir rétt til frjálsra kosninga, svo og 13. gr. um raunhæft úrræði til að leita réttar síns.[4] Dómurinn endurspeglar stefnumarkandi dóm yfirdeildar MDE í máli Mugemangango gegn Belgíu frá árinu 2020.[5]

Reynslan 2021 og dómur MDE kalla á umræður um hvort rétt eða jafnvel nauðsynlegt sé að breyta fyrirkomulaginu á úrlausn ágreinings um lögmæti Alþingiskosninga og þá eftir atvikum breyta 46. gr. stjórnarskrárinnar og hvaða leiðir séu færar í þeim efnum. Í grein þessari verður fjallað stuttlega um fyrrnefnda dóma MDE (kafli 2) en heildstæð greining á efni dómanna bíður þó betri tíma. Þess í stað verður áherslan á umfjöllun um þær tillögur sem hafa verið settar fram um breytingar á stjórnarskrá að þessu leyti og mat á hvernig þær samrýmist þeim kröfum sem leiða af dómum MDE. Nánar tiltekið verður rakið efni þeirra tillagna sem settar voru fram í tengslum við störf stjórnlagaráðs 2011 (kafli 3) og í kjölfarið fjallað sérstaklega um breytingartillögu sem kynnt var árið 2023 af sérfræðingi skipuðum af forsætisráðherra. Sú tillaga verður borin saman við nýlegar stjórnarskrárbreytingar í Noregi[6] og metin út frá þeim kröfum sem leiða af MSE. Bent verður á að verulegur vafi er á að tillagan standist þær kröfur (kafli 4).[7] Að síðustu verða niðurstöður dregnar saman (kafli 5).

2  Dómar MDE gegn Belgíu og Íslandi

Í 3. gr. fyrsta samningsviðauka MSE er fjallað um skyldu ríkja til „að halda frjálsar kosningar með hæfilegu millibili, og sé atkvæðagreiðsla leynileg og fari fram við aðstæður er tryggi það að í ljós komi álit almennings með frjálsum hætti í kjöri til löggjafarþings.“ Orðalag ákvæðisins er nokkuð sérstakt, enda áhersla á skyldu ríkja fremur en rétt einstaklings, en inntak ákvæðisins hefur verið skýrt með dómaframkvæmd á síðustu árum.[8] Hér skiptir mestu að MDE hefur talið að í ákvæðinu felist jákvæð skylda ríkja til þess að koma á fót kerfi að landsrétti sem tryggir skilvirka rannsókn (effective examination) á kærum vegna framkvæmdar kosninga.[9] Hefur dómstóllinn tekið fram að slíkt kerfi sé eitt lykilatriða við frjálsar kosningar.[10]

Í dómi sínum í Mugemangango gegn Belgíu[11] skýrði yfirdeild MDE inntak skilvirkrar rannsóknar á kosningakærum þannig að í því felist þrjú skilyrði: (1) úrlausn um lögmæti kosninga sé í höndum óhlutdrægrar stofnunar, (2) sú stofnun hafi ekki of víðtækt svigrúm til mats þegar hún kemst að niðurstöðu, og (3) fylgt sé málsmeðferð sem tryggir sanngjarna, hlutlæga og rökstudda niðurstöðu.[12] Í Mugemangango taldi dómstóllinn að brotið hefði verið gegn 3. gr. fyrsta samningsviðauka þar sem úrskurðarvald um kæru frambjóðanda í kosningum til vallónska þingsins var í höndum þingsins sjálfs. MDE taldi einnig brotið gegn 13. gr. MSE þar sem kærandi átti ekki kost á raunhæfu úrræði til þess að leita réttar síns, t.d. með málskoti til landsdómstóla.[13] Dómstóllinn útilokaði þó ekki með öllu það fyrirkomulag að löggjafarþing úrskurði um lögmæti eigin kosninga, heldur lagði áherslu á ýmis atriði í hinu belgíska lagaumhverfi sem leiddi til þess að kröfur MSE teldust ekki uppfylltar í þessu tiltekna máli.[14]

Eirik Holmøyvik hefur talið að Mugemangango dómurinn kalli á breytingar á fyrirkomulagi málsmeðferðar um kosningakærur í Belgíu, Danmörku, Íslandi, Ítalíu, Lúxemborg og mögulega í Svíþjóð.[15] Noregur hefur þegar gert breytingar, svo sem fjallað verður um hér að neðan.

Í Alþingiskosningum árið 2021 komu upp margvísleg álitamál varðandi framkvæmd talningar og vörslu kjörgagna í Norðvesturkjördæmi. Kjörbréfanefnd Alþingis, bæði meiri- og minnihluti, taldi sýnt fram á að annmarkar hefðu verið á framkvæmd talningar atkvæða, og taldist meðferð kjörgagna til alvarlegs annmarka.[16] Meirihlutinn komst hins vegar að þeirri niðurstöðu að enginn þessara annmarka hefði haft áhrif á niðurstöðu kosninganna. Alþingi féllst á það í atkvæðagreiðslu og staðfesti útgefin kjörbréf. Í þessari grein eru annmarkarnir og umfjöllun Alþingis um þá ekki lykilatriði og um þá verður ekki fjallað nánar.[17]

Tveir frambjóðendur leituðu til MDE í kjölfarið en annar þeirra hefði komist inn á þing miðað við fyrstu talningu í Norðvesturkjördæmi. Niðurstaða MDE var að brotið hefði verið gegn bæði 3. gr. fyrsta samningsviðauka og 13. gr. MSE.[18] Taldi dómstóllinn kærendur hafa sett fram alvarleg og rökstudd sjónarmið um galla í framkvæmd kosninganna, en það væri ekki hlutverk MDE að taka efnislega afstöðu til kosningakæranna sjálfra.[19] Hvað varðar skilyrðin þrjú sem fram komu í Mugemangango taldi dómstóllinn í fyrsta lagi að Alþingi hefði ekki talist óhlutdrægur úrskurðaraðili. Engar reglur tækju til hagsmunaárekstra,[20] hinir nýju þingmenn hefðu að verulegu leyti verið að úrskurða um eigin örlög,[21] og þótt dómstóllinn hafi ekki tekið afstöðu til þess hvort einhver þingmaður hefði í reynd byggt ákvörðun sína á pólitískum sjónarmiðum, vekti ásýnd málsmeðferðarinnar upp alvarlegar áhyggjur hvað varðar hlutlægni.[22] Í öðru lagi taldi MDE að íslensk löggjöf hefði fært Alþingi nær ótakmarkað svigrúm við mat á afleiðingum annmarka á framkvæmd kosninga.[23] Í þriðja lagi, hvað varðar málsmeðferðina sjálfa, taldi MDE að hún gæti talist sanngjörn og hlutlæg, þar sem undirbúningsnefnd kjörbréfa hafi tryggt aðilum margvísleg þátttökuréttindi og á endanum hafi legið fyrir rökstudd álit, þ.e. hinar mismunandi tillögur frá kjörbréfanefnd, sem þingið í heild sinni kaus síðan á milli.[24] MDE taldi einnig að brotið hefði verið gegn 13. gr. MSE vegna þess að ríkið hafði ekki sýnt fram á að raunhæft úrræði, t.d. fyrir dómstólum, stæði kærendum til boða til þess að leita réttar síns.[25]

3  Breytingartillögur í stjórnlagaráðsferlinu 2010-2013

Dómur MDE veldur því að umræða um breytingar á fyrirkomulaginu sem fjallað er um í 46. gr. stjskr. er aðkallandi.[26] Hér verða rifjaðar upp þær tillögur sem fram komu í stjórnlagaráðsferlinu en í næsta kafla verður vikið að þeirri tillögu sem sett var fram árið 2023.

Stjórnlaganefnd sú sem undirbjó störf stjórnlagaráðs skilaði skýrslu sinni árið 2011 þar sem m.a. komu fram tillögur og valkostir varðandi mögulegar breytingar á stjórnarskrá. Þar á meðal var tillaga að viðbót við núgildandi 46. gr. þannig að unnt væri að kæra niðurstöður Alþingis um gildi kosninga til Hæstaréttar til endanlegrar úrlausnar.[27]

Tillögur stjórnlagaráðs, sem skilað var til forseta Alþingis í júlí 2011, gerðu ráð fyrir því að í stað þess að þingið sjálft hefði hlutverk í þessum efnum skyldi landskjörstjórn gefa út kjörbréf sem ekki þyrfti að staðfesta frekar. Landskjörstjórn skyldi einnig úrskurða í kærumálum en þeim niðurstöðum mætti skjóta til dómstóla.[28] Í frumvarpinu sem byggt var á tillögum stjórnlagaráðs og lagt var fyrir Alþingi árið 2012 hafði sú breyting verið gerð að niðurstöðu landskjörstjórnar mætti kæra beint til Hæstaréttar, til þess að tryggja að dómsmeðferð á mörgum dómstigum tefði ekki störf þingsins.[29] Þessi tillaga hefði augljóslega falið í sér verulega breytingu þar sem Alþingi var út úr myndinni og endanlegt úrskurðarvald fært í hendur Hæstaréttar.

Við þinglega meðferð frumvarpsins veturinn 2012-2013 lagði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins fram breytingartillögu þess efnis að í stað landskjörstjórnar og Hæstaréttar skyldi sérstök nefnd staðfesta úrslit þingkosninga með endanlegum hætti. Nefnd þessi yrði skipuð af forseta Alþingis til fimm ára, samkvæmt tilnefningum Hæstaréttar.[30] Samkvæmt nefndaráliti þótti ekki eðlilegt að fela landskjörstjórn tvíþætt og illsamrýmanlegt hlutverk, þ.e. stjórnsýslu við undirbúning kosninga og úrskurðarvald um þessi sömu atriði.[31] Um þá tillögu að niðurstaða hinnar sérstöku nefndar yrði endanleg segir að einkum sé horft til þess að mál hafi á fyrri stigum fengið vandaða málsmeðferð hjá yfirkjörstjórnum og landskjörstjórn og með þessu fyrirkomulagi „ætti rétt framkvæmd kosninga að vera tryggð.“[32] Í áliti minnihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kemur fram margþætt gagnrýni á frumvarpið en um þetta tiltekna atriði virðist minnihlutinn ekki gera athugasemdir við breytingartillögu meirihlutans.[33]

Í stjórnarskrárferlinu 2010-2013 komu því fram þrír kostir hvað varðar breytingar á 46. gr.: Stjórnlagaráð lagði til að Alþingi kæmi ekki að úrlausn um gildi kosninga heldur væri það verkefni landskjörstjórnar og á endanum Hæstaréttar, stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins gerði þá tillögu að sérstök sjálfstæð nefnd hefði þetta hlutverk og stjórnlaganefnd lagði til að núverandi fyrirkomulag héldi sér að viðbættum kærurétti til Hæstaréttar. Ljóst er að engin þessara leiða var farin.

4  Um tillögur að breytingum sem fram komu árið 2023

4.1 Tillögur í greinargerð sérfræðings

Í upphafi árs 2023 skipaði forsætisráðherra fjóra sérfræðinga í stjórnskipunarrétti til þess að skrifa greinargerðir og tillögur um breytingar á tilteknum köflum stjórnarskrárinnar.[34] Var Þórður Bogason, lögmaður og fyrrum forstöðumaður nefndasviðs Alþingis, skipaður til þess að fjalla um IV. kafla stjórnarskrárinnar sem fjallar um þingið og skilaði hann greinargerð sinni þann 1. september 2023,[35] vel að merkja áður en MDE kvað upp dóm sinn um Alþingiskosningarnar 2021. Lagði hann til ýmsar breytingar en hér verður einungis til umfjöllunar tillagan varðandi núgildandi 46. gr.

Tillagan byggir á því að tveimur málsgreinum sé bætt við ákvæði 46. gr. stjskr., þannig að ákvæðið hljóði í heild sinni svo:

[Alþingi sker sjálft úr, hvort þingmenn þess séu löglega kosnir, svo og úr því, hvort þingmaður hafi misst kjörgengi.]

Stjórnmálasamtök sem boðið hafa fram lista til alþingiskosninga, sem og einstaka frambjóðendur á framboðslistum, geta skotið ákvörðun Alþingis um gildi kosninga til Hæstaréttar með kæru. Sama gildir um þann sem misst hefur kjörgengi. Dómur Hæstaréttar er endanlegur. Nánari reglur um kærufresti og málsmeðferð skulu settar í kosningalögum.

Alþingismenn sem kosnir hafa verið halda umboði sínu þótt Alþingi eða Hæstiréttur ákveði að uppkosning í einstaka kjördæmi skuli fara fram þar til úrslit kosninga liggja fyrir að nýju.[36]

Í greinargerðinni er fjallað um núgildandi 46. gr. og hvernig hún horfi við 3. gr. fyrsta samningsviðauka MSE og Mugemangango dóminum, sjónarmið sem Feneyjarnefnd Evrópuráðsins hefur sett fram og einnig vikið að stöðunni í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi, auk þess sem fjallað er um fræðiskrif og reynsluna eftir Alþingiskosningarnar 2021.[37]

Í greinargerðinni kemur fram að núgildandi ákvæði sé byggt á veigamiklum sjónarmiðum um sjálfstæði Alþingis og því sé leitast við að gera eins litlar breytingar og mögulegt sé til þess að koma til móts við þær kröfur til málsmeðferðar sem leiði af MSE.[38] Tillagan gengur því út á halda í núverandi fyrirkomulag, þ.e. að almennt sé það Alþingi sjálft sem skeri úr um gildi kosninga. Í tilviki frambjóðenda og stjórnmálaflokka bætist hins vegar við möguleiki á að kæra niðurstöðuna til Hæstaréttar til endanlegrar úrlausnar. Gert er ráð fyrir að réttarfar slíkra mála sé útfært í almennum lögum en höfundur greinargerðarinnar tekur þó fram að eðlilegt væri að slík mál sættu flýtimeðferð, Alþingi ætti að vera varnaraðili og fullskipaður Hæstiréttur ætti að dæma slík mál.[39]

Í greinargerðinni er ekki fjallað um tillögur stjórnlagaráðs eða tillögur þingnefndar til breytinga á þeim sem reifaðar voru hér að framan. 2023 tillagan er sambærileg tillögu stjórnlaganefndar frá 2011 með því mikilvæga fráviki að í tillögunni frá 2011 var kæruréttur til Hæstaréttar ekki takmarkaður við tiltekna aðila.[40]

4.2  Samanburður við nýlegar breytingar í Noregi

Í greinargerðinni sem skilað var árið 2023 er fjallað um stjórnarskrárbreytingar sem gerðar voru í Noregi árið 2022 og tillagan virðist að verulegu leyti byggjast á þeim.[41] Fyrir Mugemangango dóminn hafði Noregur hafið ferli til að breyta fyrirkomulaginu við úrlausn ágreinings um gildi kosninga, sem hafði verið sambærilegt hinu íslenska. Skýrsla upp á 500 blaðsíður um efnið birtist í maí 2020, stuttu áður en MDE kvað upp dóm sinn.[42] Niðurstöður þeirrar skýrslu endurspegluðu að mestu leyti sjónarmið sem sett höfðu verið fram af hálfu Feneyjarnefndarinnar og rímuðu því vel við dóm MDE í Mugemangango. Norsku stjórnarskránni svo og kosningalögum var síðan breytt að þessu leyti árið 2022.[43]

Í breytingunni felst í megindráttum tvennt: Í fyrsta lagi geta þau stjórnmálasamtök sem boðið hafa fram lista í kosningunum kært niðurstöðu þingsins um að staðfesta niðurstöður kosninga til Hæstaréttar Noregs.[44] Í öðru lagi er sett á fót ný sjálfstæð úrskurðarnefnd í kosningamálum, riksvalstyret, en hún hefur það hlutverk að úrskurða um kosningakærur og skera úr um lögmæti kosninga áður en þingið fær málið til afgreiðslu.[45] Hin nýja nefnd, sem mælt er fyrir um í stjórnarskránni sjálfri, er skipuð af norska stórþinginu og samanstendur af þremur dómurum og tveimur nefndarmönnum til viðbótar.[46] Hlutverk og málsmeðferð nefndarinnar hefur verið útfært í nýjum kosningalögum[47] og fyrirkomulagið er hannað með það fyrir augum að komið sé til móts við skilyrði 3. gr. fyrsta samningsviðauka MSE og ber að túlka í því ljósi.[48] Kjarninn í hinum nýju norsku reglum er því að sjálfstæð úrskurðarnefnd (ekki dómstóll, en þó að ýmsu leyti í ætt við dómstól; það sem oft er vísað til með enska hugtakinu quasi-judicial) fjallar um kosningakærur með vönduðum hætti, síðan fær stórþingið málið til staðfestingar og að því loknu geta frambjóðendur kært til Hæstaréttar, en að öðru leyti sæta niðurstöður úrskurðarnefndarinnar ekki endurskoðun.[49] Kjósendur geta því ekki kært til Hæstaréttar. Rökstuðningur fyrir þeirri takmörkun á kærurétti byggðist einkum á því að mikill fjöldi tilhæfulausra kærumála, sem Hæstiréttur þyrfti að fjalla um, kynni að draga úr trú á kosningakerfinu.[50] Þessi takmörkun er sögð í samræmi við 3. gr. fyrsta samningsviðauka MSE enda hefur MDE talið heimilt að setja málefnaleg skilyrði fyrir kærurétti kjósenda.[51]

Þótt íslenska tillagan sem sett var fram árið 2023 sé nánast samhljóða 64. gr. norsku stjórnarskrárinnar eins og henni var breytt árið 2022, er þó ekki gert fyrir sjálfstæðri úrskurðarnefnd á borð við riksvalstyret. Tilvist hennar er lykilþáttur í norsku reglunum sem ætlað er að tryggja skilvirka rannsókn á kosningakærum í takt við kröfur MSE.

4.3  Nýju tillögurnar og MSE

Leggja þarf mat á hvort tillögurnar sem settar voru fram árið 2023 til breytinga á 46. gr. stjskr. samrýmist í reynd þeim kröfum sem leiða af 3. gr. fyrsta samningsviðauka  MSE og dómum MDE gegn Belgíu og Íslandi sem fjallað var um að framan. Hér verður skoðun á því efni einskorðuð við skilyrðið um óhlutdrægan úrskurðaraðila, enda ráðast hin skilyrðin tvö sem fram koma í Mugemangango dóminum – hversu óskorað mat fer fram og hvernig málsmeðferðarréttindi eru tryggð – að miklu leyti af útfærslu í almennum lögum, og virðist unnt að uppfylla þau skilyrði með breytingum á kosningalögum og þingsköpum Alþingis.

Hvað varðar kærur frambjóðenda og stjórnmálaflokka gerir tillagan ráð fyrir kærurétti til Hæstaréttar, sem verður að telja að uppfylli kröfur um óhlutdrægan úrskurðaraðila. Hins vegar er gert ráð fyrir því að kærur kjósenda séu afgreiddar með endanlegum hætti af Alþingi, líkt og verið hefur. Að núgildandi lögum fjallar Alþingi um kærur einstakra kjósenda í þingkosningum og var það t.d. gert í kjölfar alþingiskosninganna 2021, en Hæstiréttur hefur fjallað um slíkar kærur í forsetakosningum,[52] sveitarstjórnarkosningum[53] og í kjölfar stjórnlagaþingskosninganna 2011.[54] Samkvæmt kosningalögum nr. 112/2021 hefur úrskurðarnefnd kosningamála nú það hlutverk að fjalla um allar kærur í þjóðaratkvæðagreiðslum og kosningum, öðrum en Alþingiskosningum. Spurningin er því hvort sú lakari réttarvernd sem tillagan virðist gera ráð fyrir í tilviki kæru frá kjósanda samanborið við frambjóðanda sé í samræmi við ákvæði MSE.

Í Mugemangango lagði MDE áherslu á að fyrirkomulag skilvirkrar rannsóknar á kosningakærum sinnti m.a. því hlutverki að „tryggja virkni kosningaréttarins“.[55] Í Davydov og fleiri gegn Rússlandi, voru kærendur bæði frambjóðendur og kjósendur sem höfðu kært kosninganiðurstöður og byggðu á því að kærur þeirra hefðu ekki fengið meðferð sem samrýmdist 3. gr. fyrsta samningsviðauka.[56] MDE tók fram að heimilt væri að setja „málefnaleg takmörk“ (reasonable restrictions) á möguleika einstakra kjósenda til þess að vefengja niðurstöður kosninga, svo sem kröfu um lágmarksfjölda kjósenda sem standa að baki kæru, og vísaði í því sambandi til afstöðu Feneyjarnefndarinnar.[57] MDE tók síðan fram:

Nevertheless, States should ensure such access to the appeal system as would be sufficient to make the guarantees under Article 3 of Protocol 1 effective throughout the electoral cycle.[58]

Í samantekt MDE á niðurstöðu sinni varðandi réttindi kjósenda samkvæmt 3. gr. fyrsta samningsviðauka kemur afstaða dómstólsins gagnvart kærurétti kjósenda skýrt fram:

335.  The Court confirms that the right of individual voters to appeal against the results of voting may be subject to reasonable limitations in the domestic legal order. Nevertheless, where serious irregularities in the process of counting and tabulation of votes can lead to a gross distortion of the voters’ intentions, such complaints should receive an effective examination by the domestic authorities. A failure to ensure the effective examination of such complaints would constitute a violation of individuals’ right to free elections guaranteed under Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention, in its active and passive aspects.

Þessi niðurstaða MDE er sambærileg afstöðu Feneyjarnefndarinnar í „Code of Good Practice in Electoral Matters“, þar sem kemur fram: „All candidates and all voters registered in the constituency concerned must be entitled to appeal. A reasonable quorum may be imposed for appeals by voters on the results of elections.“[59]

Túlkun MDE á 3. gr. fyrsta samningsviðauka er því skýr um að ríkjum beri að tryggja skilvirka rannsókn á kærum sem berast frá bæði frambjóðendum og kjósendum, en kæruréttur kjósenda kann þó að sæta málefnalegum takmörkunum. Tillögurnar sem settar voru fram árið 2023 gera ráð fyrir því að kærur kjósenda hljóti einungis meðferð Alþingis og gera í því sambandi ekki sérstaklega ráð fyrir breytingum á málsmeðferð þingsins. Sé ætlunin að afgreiðsla þingsins uppfylli þau skilyrði sem ekki töldust uppfyllt í dómi MDE vegna Alþingiskosninganna 2021,[60] að því marki sem það er yfirhöfuð mögulegt, þyrfti að gera umtalsverðar breytingar á þeirri málsmeðferð.

Þótt tillagan sé afar svipuð 64. gr. norsku stjórnarskrárinnar, þar sem kæruréttur til Hæstaréttar Noregs nær ekki til kjósenda, er rétt að leggja aftur áherslu á að kærur kjósenda í Noregi hljóta meðferð sjálfstæðrar úrskurðarnefndar (riksvalstyret), þótt stórþingið eigi vissulega enn lokaorðið. Teljist norska fyrirkomulagið, og þær takmarkanir á kærurétti kjósenda sem í því felast, uppfylla kröfur MSE er ljóst að hin vandaða málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar er lykilatriði. Hér á landi væri hugsanlega mögulegt að setja á fót svipaða nefnd og riksvalstyret með almennum lögum en ekki er sérstaklega gert ráð fyrir því í tillögunum frá 2023. Í því sambandi þyrfti þó að huga vandlega að þrískiptingu ríkisvalds, sbr. 2. gr. stjskr.

Engin þeirra hugmynda að breytingu á stjórnarskránni sem lýst var í kafla 3 hér að framan gerði greinarmun á kjósendum og frambjóðendum hvað varðar kosningakærur. Þær gerðu ráð fyrir að Hæstiréttur ætti lokaorðið, að frátalinni breytingatillögu stjórnskipunar og eftirlitsnefndar við tillögur stjórnlagaráðs, sem gerði ráð fyrir sérstakri óháðri nefnd sem hefði þetta hlutverk.

Auðvitað er mun líklegra að alvarlegir vankantar á kosningum myndu sæta kæru frá frambjóðendum fremur en frá einstökum kjósendum. Úrlausnir Hæstaréttar um gildi kosninga á sveitarstjórnarstigi og kjör stjórnlagaráðs sýna þó nærtækar og mikilvægar undantekningar frá því:[61] Ákvörðun Hæstaréttar um ógildingu stjórnlagaráðskosninganna 2011 byggðist einmitt á kærum kjósenda um framkvæmd kosninganna.[62] Hrd. 1994, bls. 2640, þar sem atkvæðagreiðsla um sameiningu sveitarfélaga var ógilt á þeim grundvelli að kjörseðill hefði verið úr of þunnu efni, byggðist einnig á kæru frá kjósanda, sem sat reyndar jafnframt í kjörstjórn. Í Hrd. 1998, bls. 1928 hafði ráðuneyti ógilt kosningar um sameiningu sveitarfélaga í Skagafirði á grundvelli kæru frá kjósanda, en Hæstiréttur sneri þeirri niðurstöðu við.  Þá má einnig fallast á að mikill fjöldi tilhæfulausra kærumála kjósenda myndi setja óþarfa álag á Hæstarétt. Einn megintilgangur kerfisins er hins vegar að tryggja traust á kosningum og erfitt er að sjá að fyrirkomulag sem býr illa að kærurétti kjósenda nái þeim tilgangi.

Til viðbótar við kærurétt kjósenda má benda á að sú takmörkun á kærurétti sem tillagan gerir ráð fyrir nær einnig til annarra aðila sem í hlut eiga. Hafi t.d. kjörstjórn hafnað framboðslistum frá tilteknum stjórnmálaflokki þá gæti sá flokkur ekki kært staðfestingu Alþingis á niðurstöðum kosninganna til Hæstaréttar. Svo því sé haldið til haga þá mæla kosningalög fyrir um heimild til kæru til úrskurðarnefndar kosningamála í slíkum tilvikum sem síðan má skjóta til dómstóla með flýtimeðferð.[63] En þó má ímynda sér aðstæður – sem eru vissulega ólíklegar – þar sem stjórnmálaflokki er með ólögmætum hætti meinað að bjóða fram lista, dómstólum tekst ekki að ljúka málsmeðferð fyrir kosningar, eða í tæka tíð þannig að flokkurinn geti háð áhrifaríka kosningabaráttu, og flokkurinn hefur málefnaleg rök fyrir því að líklegt sé að þessir gallar hafi haft áhrif á niðurstöður kosninganna. Í slíku tilviki væri það einungis hið nýkjörna Alþingi sem myndi fjalla um málið.

Með vísan  til framangreinds er það niðurstaða höfundar að verulegur vafi sé á því að tillagan að breytingu á 46. gr. stjskr. sem kynnt var árið 2023 standist þær kröfur sem leiða af ákvæðum MSE, þar sem hún tryggir ekki skilvirka rannsókn á kosningakærum kjósenda.

5  Niðurstöður

Dómur MDE í máli Guðmundar Gunnarssonar og Magnúsar D. Norðdahl gegn Íslandi kallar á endurskoðun á fyrirkomulagi við úrlausn um ágreining varðandi framkvæmd kosninga. Í þeim efnum eru ýmsar leiðir færar og hér hefur verið rakið að þær útfærslur sem lagðar hafa verið til frá 2010 eru töluvert fjölbreyttar. Nýjasta tillagan, sem fram kom á síðasta ári, byggir á því að Hæstiréttur fái endanlegt úrskurðarvald í kærumálum frambjóðenda, en kjósendur fái aðeins úrlausn hins nýkjörna Alþingis, líkt og verið hefur. Hér hafa verið færð fyrir því rök að verulegur vafi sé á því að slíkt fyrirkomulag stæðist þær kröfur um skilvirka rannsókn á kosningakærum sem leiða af ákvæðum MSE.

Útfærsla á fyrirkomulagi úrskurðarvalds um lögmæti Alþingiskosninga er flókið úrlausnarnefni þar sem huga þarf að ýmsum þáttum varðandi réttarfar, málsmeðferð, hæfisreglur o.s.frv., allt að virtum þeim kröfum sem MDE hefur útlistað. Þessi útfærsluatriði kalla óumdeilanlega á aðkomu sérfræðinga. Aðrir geta síðan gagnrýnt útfærsluna út frá lagalegum, eða jafnvel lagatæknilegum sjónarmiðum, líkt og höfundur þessarar greinar hefur gert.

Að baki þessara útfærsluatriða eru hins vegar stærri álitamál: Er mikilvægt að Alþingi sjálft haldi um stjórnartaumanna við úrlausn ágreinings til þess að koma í veg fyrir að aðrar stofnanir raski sjálfstæði þingsins? Er aðkoma Hæstaréttar ákjósanleg? Er reynslan af því að Hæstiréttur ógilti kosningar til stjórnlagaþings 2011 góð eða slæm í þessu tilliti? Er úrskurðarnefnd nægilega sjálfstæð frá öðrum stofnunum til að sinna þessu hlutverki? Hefur tillaga stjórnlagaráðs um fyrirkomulagið eitthvað sérstakt vægi þannig að frá henni verði einungis vikið af rík rök standa til þess? Er æskilegt að nýta breytingar á stjórnarskrá til þess að auka traust á helstu stofnunum stjórnskipunarinnar, og hvernig gæti það markmið þá náðst? Þegar heildarmyndin er skoðuð er ákjósanlegt að svara sé leitað víðar en hjá sérfræðingum eða þeim stofnunum sem í hlut eiga. Margvíslegar leiðir eru mögulegar til þess að vinna að stjórnarskrárbreytingum í samvinnu almennings, sérfræðinga og hagaðila. Höfundur leyfir sér að kalla eftir því að þessar leiðir verði nýttar.


Heimildaskrá

Alþingistíðindi.

Abdurashid Solijonov: Electoral Justice Regulations Around the World: Key findings from International IDEA’s global research on electoral dispute-resolution systems. International IDEA 2016, aðgengilegt á <https://www.idea.int/sites/default/files/publications/electoral-justice-regulations-around-the-world.pdf&gt;.

Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur – Undirstöður og handhafar ríkisvalds, 2. útg. Codex 2021.

Electoral Justice: The International IDEA Handbook. International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2010.

Eirik Holmøyvik: „Ny vallov med konstitusjonelle nyvinningar: Klageordning og beredskap“. Lov og Rett, 62. árg. 2023, bls. 145.

Eirik Holmøyvik: „The right to an effective (and judicial) examination of election complaint“. Í ritinu: European Yearbook on Human Rights 2021. Ritstj. Philip Czech, Lisa Heschl, Karin Lukas, Manfred Nowak og Gerd Oberleitner. Intersentia 2021.

Feneyjanefnd Evrópuráðsins: Code of Good Practice in Electoral Matters (Guidelines and Explanatory Report) (CDL-AD (2002) 23 rev), samþykkt af European Commission for Democracy Through Law (“Feneyjanefndinni”) á 51. og 52. fundum hennar (5.-6. júlí og 18.-19. október 2002).

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum. Stjórnlagaráð, Reykjavík 2011.

Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur. Háskólaútgáfan 1999.

Gunnar Páll Baldvinsson og Valgerður Sólnes: „Réttaráhrif annmarka á framkvæmd kosninga með hliðsjón af úrlausnum Hæstaréttar Íslands“. Í ritinu: Afmælisrit: Páll Sigurðsson sjötugur. Codex 2014, bls. 211-256.

Kári Hólmar Ragnarsson: „Adjudicating Election Irregularities in Iceland: Reviewing the role of Parliament following the 2021 elections and Mugemangango v Belgium“. Scandinavian Studies in Law, 70. árg. 2024, bls. 193-214. 

NOU 2020:6 – Frie og hemmelige valg. 2020.

Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands. Iðunn 1969.

Pétur Magnússon: „„Nauðsynlegt að gera breytingar á stjórnarskrá“ vegna dóms MDE“ Rúv, 16. apríl 2024 kl. 18:51, uppfært kl. 19:25, <https://nyr.ruv.is/frettir/innlent/2024-04-16-naudsynlegt-ad-gera-breytingar-a-stjornarskra-vegna-doms-mde-410505&gt;.

„Sérfræðingar vinna greinargerðir um kafla stjórnarskrárinnar sem fjalla um Alþingi, dómstóla og mannréttindi“, Forsætisráðuneytið, 6. janúar 2023, aðgengilegt á <https://www.stjornarradid.is/efst-a-baugi/frettir/stok-frett/2023/01/06/Serfraedingar-vinna-greinargerdir-um-kafla-stjornarskrarinnar-sem-fjalla-um-Alþingi-domstola-og-mannrettindi/&gt;.

Skýrsla stjórnlaganefndar 2011, 1. bindi. Stjórnlaganefnd, Reykjavík 2011.

Valgerður Sólnes: „Niðurstaða Alþingis um gildi alþingiskosninga 2021: Hvað gerist nú?“, Úlfljótur – vefrit, 29. nóvember 2021, <https://ulfljotur.com/2021/11/29/nidurstada-Alþingis-um-gildi-Alþingiskosninga-2021-hvad-gerist-nu/ >.

Þórður Bogason: Um Alþingiskafla stjórnarskrárinnar: Greinargerð um endurskoðun á IV. kafla Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands unnin að beiðni Katrínar Jakobsdóttur forsætisráðherra, 1. september 2023, aðgengileg á <https://www.stjornarradid.is/library/03-Verkefni/Stjornskipan-og-Thjodartakn/Stjornarskrarvinna/Greinarger%c3%b0%20um%20Al%c3%beingiskafla%20stj%c3%b3rnarskr%c3%a1rinnar.pdf&gt;.

Eftirmálsgreinar

[1] Greinin byggir að hluta á bókarkafla höfundar „Adjudicating Election Irregularities in Iceland: Reviewing the role of Parliament following the 2021 elections and Mugemangango v Belgium“ (2024).

[2] Í rannsókn frá árinu 2016 sem náði til 173 ríkja kemur fram að í einungis sjö ríkjum væri það fyrirkomulag að löggjafarþing úrskurði um ágreining varðandi lögmæti kosninga. Abdurashid Solijonov: Electoral Justice Regulations Around the World: Key findings from International IDEA’s global research on electoral dispute-resolution systems (2016), bls. 18.

[3] Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands (1969), bls. 222-223. Og sjá einnig í síðari ritum um efnið: Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur (1999), bls. 227-228; Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur – Undirstöður og handhafar ríkisvalds (2021), bls. 291.

[4] Dómur MDE 16. apríl 2024 í málum nr. 24159/22 og 25751/22 (Guðmundur Gunnarsson og Magnús Davíð Norðdahl gegn Íslandi), hér eftir nefndur Gunnarsson og Norðdahl gegn Íslandi.

[5] Dómur yfirdeildar MDE 10. júlí 2020 í máli nr. 310/2015 (Mugemangango gegn Belgíu), hér eftir nefndur Mugemangango gegn Belgíu, mgr. 69.

[6] Við útfærslu mögulegra breytinga á stjórnarskrá væri gagnlegt að framkvæma víðtækari samanburð við fyrirkomulagið í fleiri ríkjum, en hér verður að nægja að vísa almennt til rannsókna International IDEA um efnið, sjá Abdurashid Solijonov: Electoral Justice Regulations Around the World: Key findings from International IDEA’s global research on electoral dispute-resolution systems (2016) og Electoral Justice: The International IDEA Handbook (2010).

[7] Utan efnissviðs greinarinnar fellur m.a. umfjöllun um réttmæti niðurstöðu Alþingis árið 2021, nánari greining á dómi MDE og hvaða leið væri ákjósanlegust til þess að bregðast við dóminum, þar með talið hvort mögulegt væri að bregðast við án þess að gera breytingu á stjórnarskrá, svo og hugleiðingar um hvort heimilt sé að bera niðurstöðu Alþingis undir dómstóla í einhverjum tilvikum að gildandi rétti.

[8] Sjá nánar Eirik Holmøyvik: „The right to an effective (and judicial) examination of election complaints“ (2021), bls. 542.

[9]Mugemangango gegn Belgíu, mgr. 69.

[10] Sama heimild.

[11] Sama heimild.

[12] Sama heimild, mgr. 70.

[13] Sama heimild, mgr. 132-139.

[14] Gagnrýni á þessa þröngu nálgun MDE má sjá í Eirik Holmøyvik: „The right to an effective (and judicial) examination of election complaints“ (2021), bls. 557-558. Í sératkvæði tveggja dómara í Mugemangango gegn Belgíu er lýst þeirri afstöðu að réttara væri að kveða skýrt á um að þing geti ekki sinnt þessu hlutverki.

[15] Eirik Holmøyvik: „The right to an effective (and judicial) examination of election complaints“ (2021), bls. 564.

[16] Álit og tillögur frá Birgi Ármannssyni, Diljá Mist Einarsdóttur, Ingu Sæland, Jóhanni Friðriki Friðrikssyni, Líneik Önnu Sævarsdóttur og Vilhjálmi Árnasyni, nefndarmönnum í kjörbréfanefnd, 25. nóvember 2021, 152. löggjafarþing 2021–2022 og álit og tillögur frá Þórunni Sveinbjarnardóttur, Svandísi Svavarsdóttur og Birni Leví Þorsteinssyni, nefndarmönnum í kjörbréfanefnd, hverju um sig, 25. nóvember 2021, 152. löggjafarþing 2021–2022.

[17] Samantekt á annmörkunum og hugleiðingar um málsmeðferð má finna í: Valgerður Sólnes: „Niðurstaða Alþingis um gildi alþingiskosninga 2021: Hvað gerist nú?“ (2021).

[18] Gunnarsson og Norðdahl gegn Íslandi.

[19]Sama heimild, mgr. 66-70.

[20] Sama heimild, mgr. 84.

[21] Sama heimild, mgr. 85.

[22] Sama heimild, mgr. 86.

[23]Sama heimild, mgr.  96.

[24] Sama heimild, mgr. 98-104.

[25] Sama heimild, mgr. 112-117.

[26]Sjá t.d. frétt Rúv um málið: Pétur Magnússon: „„Nauðsynlegt að gera breytingar á stjórnarskrá“ vegna dóms MDE“ (2024), en hin tilvitnuðu orð í fyrirsögninni eru dómsmálaráðherra.

[27] Skýrsla stjórnlaganefndar 2011, 1. bindi, bls. 207. Í störfum stjórnlaganefndar kom einnig fram sú hugmynd að fela sérstöku stjórnlagaráði það hlutverk að skera úr um lögmæti kosninga og missi kjörgengis, en því ráði var einnig ætlað að gefa álit um hvort efni lagafrumvarpa væri í samræmi við stjórnarkrá. Sama heimild, bls. 109.

[28] Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum (2011), 43. gr.

[29] Frumvarp til stjórnarskipunarlagaþskj. 510 — 415. mál, 141. löggjafarþing 2012–2013, 43. gr. og athugasemdir við 43. gr.

[30] Framhaldsnefndarálit meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, þskj. 1111 – 415. mál, 141. löggjafarþing 2012-2013, bls. 103.

[31] Sama heimild, bls.  67-68.

[32] Sama heimild, bls. 68.

[33] Nefndarálit 1. minnihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, þskj. 958 – 415. mál, 141. löggjafarþing.

[34] Sjá fréttatilkynningu forsætisráðuneytisins: „Sérfræðingar vinna greinargerðir um kafla stjórnarskrárinnar sem fjalla um Alþingi, dómstóla og mannréttindi“ (2023).

[35]Þórður Bogason: Um Alþingiskafla stjórnarskrárinnar: Greinargerð um endurskoðun á IV. kafla Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands unnin að beiðni Katrínar Jakobsdóttur forsætisráðherra (2023).

[36] Sama heimild, bls. 40.

[37] Sama heimild, bls. 32-36.

[38] Sama heimild, bls. 37.

[39] Sama heimild, bls. 39.

[40] Skýrsla stjórnlaganefndar 2011, 1. bindi, bls. 207.

[41] Þórður Bogason: Um Alþingiskafla stjórnarskrárinnar: Greinargerð um endurskoðun á IV. kafla Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands unnin að beiðni Katrínar Jakobsdóttur forsætisráðherra (2023), bls. 34-35.

[42] NOU 2020:6 – Frie og hemmelige valg (2020).

[43] Eirik Holmøyvik: „Ny vallov med konstitusjonelle nyvinningar: Klageordning og beredskap“ (2023).

[44] Kongeriket Noregs grunnlov, 64. gr.

[45] Kongeriket Noregs grunnlov, 64. og 72. gr. og sjá Eirik Holmøyvik: „Ny vallov med konstitusjonelle nyvinningar: Klageordning og beredskap“ (2023), bls. 157.

[46] Kongeriket Noregs grunnlov, 72. gr.

[47] Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) (2022).

[48] Eirik Holmøyvik: „Ny vallov med konstitusjonelle nyvinningar: Klageordning og beredskap“ (2023), bls. 157.

[49] Sama heimild, bls. 159.

[50] Sama heimild, bls. 161.

[51] Sama heimild, þar sem höfundur vísar til ákvörðunar Mannréttindanefndar Evrópu 7. maí 1979 í máli nr. 8227/78 (X gegn Þýskalandi) en þar fólst takmörkunin í því að kæru þurftu að fylgja undirskriftir a.m.k. 100 kjósenda..

[52] Ákvörðun Hæstaréttar Íslands 25. janúar 2011 vegna kosningar til stjórnlagaþings.

[53] Hrd. 1998, bls. 1928.

[54] Ákvörðun Hæstaréttar Íslands 25. janúar 2011 vegna kosningar til stjórnlagaþings.

[55] Mugemangango gegn Belgíu, mgr. 69 og sjá Gunnarsson og Norðdahl gegn Íslandi, mgr. 59.

[56] Dómur MDE 30. maí 2017 í máli nr. 75947/11 (Davydov o.fl. gegn Rússlandi).

[57] Sama heimild, mgr. 287.

[58] Sama heimild.

[59] Feneyjanefnd Evrópuráðsins: Code of Good Practice in Electoral Matters  (2022).

[60] Gunnarsson og Norðdahl gegn Íslandi.

[61] Um þessar úrlausnir og fleiri er varða annmarka á framkvæmd kosninga er fjallað í grein Gunnars Páls Baldvinssonar og Valgerðar Sólnes: „Réttaráhrif annmarka á framkvæmd kosninga með hliðsjón af úrlausnum Hæstaréttar Íslands“ (2014).

[62] Ákvörðun Hæstaréttar Íslands 25. janúar 2011 vegna kosningar til stjórnlagaþings.

[63] Sjá 22. og 45. gr. kosningalaga nr. 112/2021.

Nauðgun eða kynferðisleg áreitni?*

Eftir Brynhildi G. Flóvenz, fyrrverandi dósent við Lagadeild HÍ og Ragnheiði Bragadóttur, prófessor við Lagadeild HÍ.

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit

1 Inngangur
2 Dómur Héraðsdóms Reykjaness 19. maí 2022 (S-270/2022)
3 Dómur Landsréttar 31. mars 2023 (427/2022)  
4 Dómur Hæstaréttar 31. janúar 2024 (31/2023)
5 Hugtakið „önnur kynferðismök“
6 Hugtakið „kynferðisleg áreitni“
7 Gerandi þvingar brotaþola til kynferðislegra athafna gegn sjálfum sér eða fær aðra til að hafa kynferðismök saman
8 Skiptir nálægð máli?
9 Lögbundnar refsiheimildir og skýrleiki þeirra
10 Mannréttindasáttmáli Evrópu
11 Íslenskur réttur
12 Niðurstaða
Heimildaskrá
Dómaskrá
Eftirmálsgreinar


Ágrip   

Í H 31/2023 var fjallað um kynferðisbrot ákærða gegn þremur 13 og 14 ára stúlkum sem ekki voru staddar á sama stað og hann, þar sem hann fékk þær í þrjú skipti til að viðhafa kynferðislegar athafnir gagnvart sjálfum sér og hver annarri, taka athafnirnar upp á myndband og senda sér. Ákært var fyrir nauðgun skv. 1. mgr. 194. gr. og kynferðisbrot gegn börnum yngri en 15 ára skv. 1. mgr. 202. gr. hgl. Landsréttur sakfelldi í samræmi við ákæru en Hæstiréttur taldi ákvæðin ekki eiga við og sakfelldi fyrir kynferðislega áreitni skv. 2. mgr. 202. gr. hgl. Í greininni er fjallað um dóminn og túlkun Hæstaréttar á þessum ákvæðum.

Abstract

In a Supreme Court judgement, H 31/2023, on the accused´s sexual offences against three 13- and 14-year-old girls, who were not present at the same location as he was, the accused had the girls behave sexually towards themselves and each other, film the behaviour, and send the recordings to him. He was indicted of breach of Art. 1, 194 (rape) and Art. 1, 202 (sexual intercourse and other sexual interaction against children under the age of 15) of the Penal Code. The Court of Appeal convicted the accused according to the indictment, but the Supreme Court found the articles not applicable and convicted the accused for sexual harassment, according to Art. 2, 202 of the Penal Code. This paper discusses the judgement and its arguments for its interpretation of the law.


1 Inngangur

Þann 31. janúar 2024 féll dómur í Hæstarétti þar sem þrjú kynferðisbrot ákærða gegn brotaþolum töldust ekki nauðgun og/eða önnur kynferðismök gegn barni yngra en 15 ára heldur annað og mun vægara brot, þ.e. kynferðisleg áreitni skv. 2. mgr. 202. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 (hér eftir hgl.). Í málinu var ákærði sakfelldur í héraði og Landsrétti fyrir mörg kynferðisbrot gegn fimm stúlkum á aldrinum 13 og 14 ára, m.a. fyrir þrjár nauðganir skv. 1. mgr. 194. gr. og 1. mgr. 202. gr. hgl., en í síðartalda ákvæðinu er refsing lögð við samræði og öðrum kynferðismökum við börn yngri en 15 ára. Hann var einnig sakfelldur fyrir mörg önnur kynferðisbrot gegn stúlkunum. 

Auk þessara brota var ákært fyrir nauðgun og kynferðisbrot gegn börnum í þremur tilvikum þar sem ákærði var ekki staddur á sama stað og brotaþolar, en fékk þær til að viðhafa kynferðislegar athafnir gagnvart sjálfum sér eða hver annarri, taka athafnirnar upp á myndband og senda sér. Skiptar skoðanir voru um hvernig sakfella ætti fyrir þessi tilvik og fóru þessir þrír ákæruliðir fyrir Hæstarétt, þar sem rétturinn taldi að úrlausn um heimfærslu háttseminnar til refsiákvæða gæti haft verulega almenna þýðingu í skilningi 4. mgr. 215. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála. 

2 Dómur Héraðsdóms Reykjaness 19. maí 2022 (S-270/2022)

Þau álitamál í dóminum sem hér eru til umfjöllunar eru atvik sem lýst er í ákæruliðum A3, B5 og F17. Í þeim öllum er brotum ákærða lýst svo, að hann hafi með ólögmætri nauðung í krafti yfirburðastöðu sinnar vegna aldurs- og þroskamunar og með því að lofa gjöfum, s.s. ýmiss konar kynlífshjálpartækjum, undirfötum, nikótínpúðum, rafrettum, áfyllingum í rafrettur og áfengi, fengið brotaþola til kynferðisathafna. Í ákærulið A3 fékk ákærði A til að stinga fingri í endaþarm sinn og taka myndband af því sem hún svo sendi honum rafrænt. Í ákærulið B5 afhenti ákærði A áfestanlegan gervilim og fékk hana og C til að nota hann þannig að C festi liminn á sig og hafði kynmök við A með limnum og tók myndband af því, sem þær svo sendu ákærða. Í ákærulið F17 fékk hann E til að fróa sér með notkun kynlífshjálpartækis sem hann gaf henni og taka myndband af því sem hún svo sendi honum. 

Um alla ákæruliðina segir héraðsdómur að háttsemi ákærða hafi falist í því að biðja stúlkurnar um að framkvæma ákveðnar athafnir, taka þær upp á myndband og senda ákærða. Ekki sé annað fram komið en aðeins hafi verið um að ræða rafræn samskipti. Þau geti ekki varðað við þau ákvæði sem ákært var fyrir, þ.e. 1. mgr. 194. gr. og 1. mgr. 202. gr. hgl., heldur 2. mgr. 202. gr. hgl. um kynferðislega áreitni. Refsingin var 6 ára fangelsi. 

3 Dómur Landsréttar 31. mars 2023 (427/2022)  

Í dómi Landsréttar er ítarlega fjallað um heimfærslu brota í ákæruliðum A3, B5 og F17 til refsiákvæða. Þar kemur m.a. fram að háttsemi ákærða sé sambærileg í þessum töluliðum ákæru þannig að hann hvatti brotaþola til þess að nota kynlífshjálpartæki sem hann hafði gefið þeim eða annað og senda honum myndir af þeim kynferðislegu athöfnum. Þá verði ekki fyllilega ráðið af orðum 1. mgr. 194. gr. og 1. mgr. 202. gr. hgl. hvort maður, sem ekki er viðstaddur háttsemina, geti orðið sekur um slík brot sem aðalmaður. Vísað er í H 502/2009 en þar var ákærði m.a. sakfelldur fyrir að neyða sambúðarkonu sína, með hótun um ofbeldi eða annars konar ólögmætri nauðung, til samræðis og annarra kynferðismaka með öðrum mönnum, en hann ljósmyndaði kynmökin eða tók þau upp á myndband og tók iðulega þátt í þeim. Þetta gefi til kynna að um sé að ræða nauðgun a.m.k. ef gerandi er sjálfur viðstaddur. Einnig er vísað í L 528/2019, en þar var ákærði sakfelldur fyrir nauðgun með því að hafa neytt brotaþola til að hafa kynmök við aðra karla, án þess að vera sjálfur viðstaddur, og sagt brotaþola að senda sér myndir eða hljóðupptökur af kynmökunum. Þá segir í dómi Landsréttar: 

„Með hliðsjón af atvikum í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar í máli nr. 502/2009 verður ekki talið skipta máli þótt engin bein líkamleg tengsl hafi verið milli ákærða og brotaþolanna í umrætt sinn. Með þessum rökum ber að fallast á kröfu ákæruvaldsins um að heimfæra skuli brot ákærða samkvæmt þessum tölulið [B5] undir 1. mgr. 194. gr. og 1. mgr. 202. gr. almennra hegningarlaga.“

Um ákæruliði A3 og F17 segir að ákærða sé gefið að sök að hafa þvingað brotaþola til kynferðislegra athafna sem beinist að þeim sjálfum. Þótt hann hafi ekki verið viðstaddur kynferðismökin sé sannað að hann hafi gefið brotaþolum kynlífshjálpartæki í þeim tilgangi að fá þær til þess að nota þau til kynlífsathafna og senda honum myndupptökur af þeim athöfnum. Í dóminum var fallist á kröfu ákæruvaldsins um sakfellingu skv. 1. mgr. 194. gr. og 1. mgr. 202. gr. hgl. með eftirfarandi rökum:

„Í báðum ákæruliðunum liggur fyrir að ákærði þrýsti mjög á brotaþola að fá sendar myndir eða myndskeið af kynlífsathöfnum brotaþola. Ljóst er að með þessari háttsemi fékk ákærði brotaþola, sem voru börn, til þess að stunda önnur kynferðismök en samræði með framangreindum hætti í þeim tilgangi að svala kynferðislegum þörfum sínum. Kynferðismök fullorðins manns við barn eru misnotkun á yfirburðaaðstöðu hans gagnvart barninu og í því felst ofbeldi, hótun og misneyting.“ 

Ákærði var dæmdur í 7 ára fangelsi. 

Einn dómari skilaði sératkvæði og taldi brot í ákæruliðum A3 og F17 kynferðislega áreitni skv. 2. mgr. 202. gr. þar sem verknaðarlýsingar 1. mgr. 194. gr. og 1. mgr. 202. gr. hgl. bendi til líkamlegra tengsla milli tveggja einstaklinga, en hér hefðu brotaþolar beint kynlífsathöfnum að sjálfum sér án beinnar þátttöku annars manns. Með vísan til reglunnar um lögbundnar og skýrar refsiheimildir væri ekki ótvírætt að þessi háttsemi félli undir ákvæðin og yrði ákærði að njóta þess vafa. 

4 Dómur Hæstaréttar 31. janúar 2024 (31/2023)

Í dómi Hæstaréttar er ítarlega fjallað um ákæruliðina þrjá. Þróun 194. gr. hgl. um nauðgun er rakin með vísan til greinargerða með frumvörpum til laga nr. 40/1992, 61/2007 og 16/2018 um breytingar á kynferðisbrotakafla hgl. Þá segir Hæstiréttur: 

„Nokkur tími leið frá því að ákærði fékk brotaþola til að viðhafa þá háttsemi sem tilgreind er í þessum ákæruliðum og þar til hann fékk myndskeiðin send. Hann gat samkvæmt framangreindu ekki stjórnað því hvenær eða með hvaða hætti hin kynferðislega háttsemi var viðhöfð. Ákærði gat því ekki knúið fram atburðarásina eða ráðið framvindu hennar á sama hátt og væri hann staddur í sama rými og brotaþoli eða jafnvel sæti fyrir framan vefmyndavél í rauntíma og stjórnaði atburðum með fyrirmælum. Háttsemi ákærða verður samkvæmt þessu ekki jafnað til þeirrar háttsemi sem felld var undir önnur kynferðismök samkvæmt 1. mgr. 194. gr. almennra hegningarlaga í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar í máli nr. 502/2009, þar sem ákærði í því máli var staddur í sama rými og brotaþoli og neyddi hana með hótunum og ofbeldi til kynmaka með öðrum.“

Þá segir í dóminum að aukin netnotkun barna og breytt samskiptamynstur þeirra í milli og við aðra með notkun samskiptaforrita og samfélagsmiðla geri þau berskjölduð gagnvart kynferðislegri háttsemi sem unnt sé að drýgja á þessum vettvangi. Síðan segir:

„Þrátt fyrir þessa þróun og ótvíræða skyldu löggjafans til að vernda börn gegn hvers konar misnotkun, þar á meðal kynferðislegri, verður ekki með skýrum hætti ráðið að orðalag 1. mgr. 194. gr. almennra hegningarlaga og 1. mgr. 202. gr. þeirra endurspegli þá þróun og nái til þeirrar háttsemi að fjarstaddur gerandi fái annan mann, í tilviki brotaþola, barn, til þess að fróa sjálfu sér eða eiga kynferðismök við aðra og fái síðar myndskeið sent af því.“ 

Vísað er í regluna um lögbundnar refsiheimildir, sbr. 1. mgr. 69. gr. stjskr. og 1. gr. hgl., og komist að þeirri niðurstöðu að orðalag 1. mgr. 194. gr. og 1. mgr. 202. gr. hgl. veiti

„… ekki það svigrúm til túlkunar að fella megi háttsemi þá sem ákært er fyrir í ákæruliðum 3, 5 og 17 undir önnur kynferðismök samkvæmt þessum ákvæðum.“ 

Háttsemin var því felld undir 2. mgr. 202. gr. hgl. um kynferðislega áreitni gegn börnum yngri en 15 ára en ákvörðun Landsréttar um refsingu var staðfest. 

5 Hugtakið „önnur kynferðismök“

Úrlausnarefnið í ákæruliðunum þremur snýst um það hvernig túlka beri hugtakið önnur kynferðismök. Ef háttsemin telst önnur kynferðismök eru brotin nauðgun skv. 1. mgr. 194. gr. og kynferðisbrot gegn barni skv. 1. mgr. 202. gr. hgl. Í íslenskum rétti eru önnur kynferðismök lögð að jöfnu við samræði. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 61/2007 er fjallað um hugtakið önnur kynferðismök. Þar er vísað til skilgreiningar hugtaksins í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 40/1992 þar sem fram kemur að hugtakið beri að skýra frekar þröngt. Í því felist kynferðisleg misnotkun á líkama annarrar manneskju sem komi í stað hefðbundins samræðis eða hafi gildi sem slíkt. Þetta séu athafnir sem veiti geranda kynferðislega fullnægingu eða séu almennt til þess fallnar. Síðan er í athugasemdunum frá 2007 talin upp ýmiss konar háttsemi sem undir þetta falli, þ.e. munnmök og endaþarmsmök, sú háttsemi að setja hluti eða fingur í leggöng eða endaþarm og sleikja og sjúga kynfæri. Þá segir í athugasemdunum að með vísan til skilgreininga fræðimanna, einkum norskra, væri einnig eðlilegt að undir hugtakið féllu samræðishreyfingar milli læra þolanda, á bakhluta hans eða maga, auk þeirrar háttsemi geranda að láta þolanda fróa sér.[1] Ríkissaksóknari gerði athugasemdir við frumvarp til laga nr. 61/2007 og benti réttilega á að í þessari upptalningu á því hvað séu önnur kynferðismök sé ekki minnst á það þegar gerandi lætur þolanda fróa sjálfum sér eða þegar gerandi lætur t.d. tvo þolendur hafa kynmök saman. Í svari höfundar frumvarpsins til Alþingis er bent á að upptalningin í frumvarpinu á dæmum um önnur kynferðismök sé eðli málsins samkvæmt ekki tæmandi. Því sé ekkert því til fyrirstöðu að ofangreind háttsemi geti fallið undir hugtakið.[2]

Í ákæruliðunum kemur fram að brotaþolar hafi sett fingur og kynlífstæki í leggöng og endaþarm. Enginn vafi er á því að slíkar athafnir sem beinast að kynfærum eru önnur kynferðismök, enda veita þær eða eru almennt til þess fallnar að veita geranda kynferðislega fullnægingu. Þessi tiltekna háttsemi er auk þess sérstaklega tilgreind í lögskýringargögnum, svo það getur varla verið skýrara.[3] Um þetta eru líka til fjölmörg dómafordæmi, t.d. H 358/2005 (fingur og salernispappír í leggöng), H 229/2008 (fingur í kynfæri og endaþarm) og H 254/2017 (fingur í leggöng).  

6 Hugtakið „kynferðisleg áreitni“

Í H 31/2023 er því hafnað að háttsemi ákærða í ákæruliðunum þremur sé önnur kynferðismök, heldur sé hún kynferðisleg áreitni gegn börnum yngri en 15 ára skv. 2. mgr. 202. gr. hgl. Ákvæði um kynferðislega áreitni voru fyrst lögfest í hegningarlögum með breytingalögum nr. 40/1992, og voru þá m.a. sett í ákvæðin um kynferðisbrot gegn börnum, sjá nú 2. mgr. 200. gr., 2. mgr. 201. gr. og 2. mgr. 202. gr. hgl. Hugtakið kynferðisleg áreitni var ekki skilgreint í ákvæðunum sjálfum en í athugasemdum með frumvarpi til laganna segir að kynferðisleg áreitni teljist ekki slík misnotkun á líkama manns að hún komi í stað hefðbundins samræðis eða hafi gildi sem slíkt, þ.e. „önnur kynferðismök“. Hér undir falli ýmiss konar káf, þukl og annars konar líkamleg snerting og ljósmyndun af kynferðislegum toga.[4]

Almennt ákvæði um kynferðislega áreitni var ekki lögfest í hgl. fyrr en með lögum nr. 61/2007, sjá 199. gr. hgl. Í ákvæðinu er svokölluð lögskýrgreining, þ.e. hugtakið er skilgreint í lagagreininni sjálfri. Þar segir að háttsemin felist m.a. í því að strjúka, þukla eða káfa á kynfærum eða brjóstum annars manns innan klæða sem utan, enn fremur í táknrænni hegðun eða orðbragði sem er mjög meiðandi, ítrekað eða til þess fallið að valda ótta. Þessi lögskýrgreining er sérstök að því leyti að skilgreiningin felst í því að refsinæm tilvik eru talin upp í dæmaskyni. Önnur tilvik geta því komið til greina en þar eru talin, en þau þurfa þá að vera svipuð að grófleika og eðlislík þeim sem talin eru upp í ákvæðinu.[5] Ef þuklað er eða káfað innan klæða er ekki nauðsynlegt að kynfæri eða brjóst séu snert til að háttsemin teljist kynferðisleg áreitni.[6]Af þessu má leiða að kynferðisleg áreitni sé háttsemi kynferðislegs eðlis sem hvorki telst samræði né önnur kynferðismök. Hún felst í hvers konar snertingu á líkama annarrar manneskju sem er andstæð góðum siðum og samskiptaháttum.[7] Hafa má skilgreiningu 199. gr. hgl. á hugtakinu til hliðsjónar þegar ákvæðin um kynferðislega áreitni gegn börnum eru túlkuð.[8]

Efri mörk kynferðislegrar áreitni liggja nærri öðrum kynferðismökum og því þarf að greina þar á milli. Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 61/2007 segir um kynferðislega áreitni að þukl eða káf geti verið á því stigi, ákaft eða langvarandi, að um önnur kynferðismök sé að ræða. Sé fingri stungið inn í leggöng sé háttsemin orðin önnur kynferðismök.[9] Margir dómar hafa fallið þar sem beitt er 199. gr. hgl. og sýna mörkin á milli þessara brota, t.d. H 22/2013 (kynfæri strokin innan klæða), H 433/2016 (káf innan klæða á brjóstum og kynfærum) og L 86/2018 (káf á kynfærum og rassi innanklæða). Þar sem setning fingurs eða hlutar í leggöng og endaþarm er ekki eðlislík káfi og þukli og mun grófari háttsemi en það, verður að túlka niðurstöðu Hæstaréttar um heimfærslu til 2. mgr. 202. gr. hgl. um kynferðislega áreitni svo, að ákærði beri aðeins refsiábyrgð á þeim þætti háttseminnar sem fólst í því að fá brotaþola til að senda sér myndböndin af kynferðislegri háttsemi sinni.

7 Gerandi þvingar brotaþola til kynferðislegra athafna gegn sjálfum sér eða fær aðra til að hafa kynferðismök saman

Af framansögðu virðist nokkuð ljóst að sú háttsemi að setja hluti eða fingur í kynfæri og endaþarm fellur undir önnur kynferðismök. En hér var það ekki ákærði sjálfur sem gerði þetta, heldur fékk hann stúlkurnar til þess að gera þetta sjálfar. Breytir það niðurstöðunni? 

Á þetta álitaefni hefur reynt í dómum. Í H 472/2005 var maður ákærður fyrir að hafa nýtt sér yfirburði vegna aldurs- og þroskamunar, greitt þremur 15 ára stúlkum peninga og fengið þær til að setja kynlífstæki í kynfæri sín og endaþarm, og fá tvær þeirra til að hafa kynmök saman, m.a. með notkun kynlífstækja. Hann ljósmyndaði athæfið og geymdi á tölvu sinni. Ákært var fyrir brot gegn 3. mgr. 202. gr. hgl. um tælingu barna yngri en 18 ára. Dómurinn á því ekki beint við hér. Hann er þó sambærilegur H 31/2023 að því leyti að brotaþolar eru fengnir til athafnanna gagnvart sjálfum sér, og saman, og skilgreining á öðrum kynferðismökum er sú sama í 1. og 3. mgr. 202. gr. hgl. Sakfellt var í héraði. Hæstiréttur sýknaði með vísan til þess að í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 40/1992 segði að skýra bæri hugtakið önnur kynferðismök þröngt og athafnirnar þyrftu að veita eða vera almennt til þess fallnar að veita hinum brotlega kynferðislega fullnægingu, en ákærði hefði fengið stúlkurnar til þessara athafna í þeim tilgangi að ljósmynda þær. Þessi rök standast ekki enda skipta hvatir geranda á verknaðarstundu ekki máli.[10] Ekki er fjallað um það að ákærði setti ekki kynlífstækin sjálfur í kynfæri og endaþarm brotaþola heldur þær sjálfar og virðist það því ekki hafa vafist fyrir dómurunum í málinu. 

Í H 502/2009 neyddi ákærði sambýliskonu sína mörgum sinnum með hótunum um ofbeldi og annars konar ólögmætri nauðung til samræðis og annarra kynferðismaka með öðrum mönnum. Hann ljósmyndaði kynmökin eða tók þau upp á myndband og var iðulega sjálfur þátttakandi í þeim. Sakfellt var fyrir nauðgun skv. 1. mgr. 194. gr. hgl. Hér féllst Hæstiréttur á að ákærði hefði gerst sekur um nauðgun, einnig í þeim tilvikum þar sem hann hafði ekki sjálfur kynmökin við brotaþola heldur fékk aðra menn til þess. Líta má svo á að ákærði hafi notað mennina sem verkfæri til þess að fremja brotin. Fleiri dæmi eru til í refsirétti um að gerandi fái grandlausa menn til þess að framkvæma þann verknað sem er refsiverður og jafnast það á við að hann hafi framkvæmt hann sjálfur. Þetta er eðlileg niðurstaða enda er brotið gegn kynfrelsi brotaþola hið sama, hvort sem gerandi framkvæmir verknaðinn sjálfur eða lætur annan mann gera það. 

Í framhaldinu má spyrja hvort hið sama eigi ekki að gilda ef tveir brotaþolar eru þvingaðir til að hafa kynmök saman. Hér eru ekki nein bein líkamleg tengsl milli geranda og brotaþola en misgerðin gagnvart þeim er sú sama. Litlu máli skiptir fyrir brotaþola hvort hin refsiverðu kynmök eru framkvæmd af manneskju sem einnig er þvinguð til kynmakanna eða af geranda sjálfum.[11] Þriðja tilbrigðið er þegar brotaþoli er þvingaður til kynferðislegra athafna gagnvart sjálfum sér, sbr. H 472/2005 og H 31/2023. Það ætti að koma á sama stað niður. Ekki ætti að skipta máli hver það er sem er notaður sem verkfæri til þess að fremja verknaðinn, þriðji maður eða brotaþoli sjálfur. Í þessum tilvikum er brotið gegn kynfrelsi brotaþola án samþykkis hans og með aðferðum sem falla undir 1. mgr. 194. gr. hgl. Því er óhjákvæmilegt að komast að þeirri niðurstöðu að þetta sé nauðgun í skilningi 194. gr. hgl.[12]

8 Skiptir nálægð máli?

Í H 31/2023 kemur fram að nokkur tími hafi liðið frá því að ákærði fékk brotaþola til að viðhafa háttsemina og þar til hann fékk myndskeiðin send. Hins vegar kemur ekki fram í dóminum hve langur sá tími var. Þá segir að vegna þessa hafi ákærði ekki getað stjórnað atburðarásinni eins og hann hefði getað gert í rauntíma, hvort sem er á staðnum eða í streymi. Háttsemi hans yrði því ekki jafnað til þeirrar háttsemi sem taldist önnur kynferðismök í H 502/2009 því að þar hefði ákærði verið staddur í sama rými og brotaþoli og neytt hana til kynmaka með öðrum. 

Hér vaknar spurningin um nálægð, þ.e. þurfa allir aðilar, gerandi og brotaþoli/brotaþolar, að vera á sama stað eða er unnt að fremja brotið í gegnum netið eða aðra fjarskiptamiðla, þannig að gerandi sé á öðrum stað en brotaþolar? Sé viðurkennt að aðilar þurfi ekki að vera á sama stað, vaknar í framhaldinu sú spurning hvaða þýðingu fjarlægð og tími hafi, þ.e. er það skilyrði refsiábyrgðar að gerandi horfi á verknaðinn í beinu streymi eða nægir að hann fái sent myndband af honum eftir á? Til að varpa ljósi á þetta má líta til tveggja dóma.

Í H 441/2016 þóttist ákærði vera 17 ára og viðhafði kynferðislegt tal á netinu við 15 ára dreng og fékk hann til að senda sér mynd af kynfærum sínum. Hann var ákærður fyrir tilraun til nauðgunar með því að hafa daginn eftir hótað að dreifa myndinni og samskiptum þeirra ef drengurinn hefði ekki kynmök við hann fyrir kl. 23 þá um kvöldið. Meirihluti Hæstaréttar sakfelldi fyrir tilraun til nauðgunar. Minnihlutinn vildi sýkna, m.a. vegna þess að samskiptin hefðu farið fram á netinu og þeir þá verið staddir hvor í sínu húsi. Þessi röksemdafærsla gengur ekki upp. Engu máli skiptir þó þeir hafi ekki verið staddir í sama húsi þegar hótanirnar voru settar fram og bárust til drengsins. Það er ekki skilyrði hótana skv. 194. gr. að þær séu settar fram augliti til auglitis. Væri sú raunin væri ekki unnt að hóta í síma eða bréfi.[13]

Í L 528/2019 var ákærði sakfelldur fyrir nauðgun þar sem hann hótaði brotaþola að birta opinberlega kynferðislegar myndir af henni og þvingaði hana þannig til kynmaka við aðra karlmenn og lét hana taka upp og senda sér myndir, myndupptökur eða hljóðupptökur af þessum samskiptum. Í dómi Landsréttar segir að háttsemin hafi verið af kynferðislegum toga og afar niðurlægjandi fyrir brotaþola. Skipti ekki máli hvort tilgangur ákærða hafi verið einhver annar en að veita sér kynferðislega fullnægingu enda nægir að verknaður sé almennt til þess fallinn. Í Hæstarétti (31/2021) var þessum ákærulið vísað frá héraðsdómi þar sem hann endurspeglaði aðeins að litlu leyti þá háttsemi ákærða sem rannsókn málsins hefði leitt í ljós, svo sem hversu oft ákærði stuðlaði að því að brotaþoli hefði kynferðismök með öðrum mönnum, hver sá maður væri sem upplýsingar lágu fyrir um, í hverju kynferðismökin hefðu falist, hvar þau hefðu farið fram, við hvaða aðstæður og hvenær þau brot hefðu verið framin sem rannsóknin hefði leitt í ljós. Taldi Hæstiréttur talsvert skorta á að ákæruliðurinn væri svo greinargóður og skýr að ákærða væri fært að taka afstöðu til sakargiftanna og halda uppi vörnum gegn þeim. Af þeim sökum gæti hann heldur ekki orðið grundvöllur að sönnunarfærslu fyrir dómi auk þess sem sakarefnið væri alls ekki dæmigert fyrir þá háttsemi sem talin hefði verið falla undir 1. mgr. 194. gr. hgl.

Þessir dómar veita skýrar vísbendingar um hvernig unnt er að meta aðstæður þegar fjarlægð er á milli geranda og brotaþola. Mörg dæmi eru um að einstök brot eða brotaþættir séu framkvæmdir þannig að aðilar séu ekki á sama stað, t.d. fjársvik framin með blekkingum í gegnum síma eða tölvupóst eða þjófnaður með því að láta grandlausan þriðja mann ná í það sem á að stela. Framangreindir dómar fjalla um kynferðisbrot þar sem gerandi og brotaþoli eru ekki á sama stað. Í H 31/2023 beitir ákærði yfirburðastöðu sinni og ólögmætri nauðung til að fá brotaþola til athafnanna. Þær eru undir nauðungaráhrifum ákærða og orsakatengsl eru á milli háttsemi hans og kynferðislegra athafna þeirra gagnvart sjálfum sér. Nauðungaráhrifin vara enn þegar þær viðhafa háttsemina, enda gera þær þetta vegna tilmæla frá honum. Saknæmiskröfum er einnig fullnægt þar sem ákærði hefur ásetning til að beita ólögmætri nauðung og fá brotaþola til háttseminnar. 

9 Lögbundnar refsiheimildir og skýrleiki þeirra

Í H 31/2023 ræðst niðurstaðan ekki síst af mati Hæstaréttar á skýrleika þeirra refsiheimilda  sem ákæran lýtur að þar sem rétturinn telur að sú háttsemi, sem ákært var fyrir, falli ekki undir hugtakið önnur kynferðismök.

Krafan um skýrleika refsiheimilda er ein af grundvallarreglum refsiréttar og er hluti meginreglunnar um lögbundnar refsiheimildir, sem felur í sér að engri manneskju verði refsað fyrir verknað sem ekki er refsiverður lögum samkvæmt eins og þau eru túlkuð af dómstólum í réttarríki. Í íslenskum rétti er kveðið á um skýrleika refsiheimilda í stjórnarskrá (stjskr.), hgl. og Mannréttindasáttmála Evrópu (MSE), sbr. lög nr. 62/1994. Verður hér stuttlega gerð grein fyrir kröfum um skýrleika refsiheimilda skv. 7. gr. MSE og 69. gr. stjskr.

10 Mannréttindasáttmáli Evrópu

Í 7. gr. MSE segir m.a: „Engan skal telja sekan um afbrot hafi verknaður sá eða aðgerðaleysi, sem hann er borinn, eigi varðað refsingu að landslögum eða þjóðarétti þá framin voru.“

Mannréttindadómstóll Evrópu (MDE) hefur í dómum sínum afmarkað nokkuð inntak 7. gr. hvað varðar skýrleika refsiheimilda, bæði með túlkun á hugtakinu „lög“ í skilningi ákvæðisins og á heimildum dómstóla til túlkunar og þróunar refsiákvæða. 

Dómstóllinn hefur lagt áherslu á að ákvæðið sé eitt grundvallaratriða réttarríkisins sem túlka skuli og beita í ljósi markmiðs síns og tilgangs til að tryggja virka vernd gegn handahófskenndum ákærum, sakfellingum og refsingum.[14]Brot þurfi að skilgreina í lögum og því skilyrði sé fullnægt þegar einstaklingur getur ráðið af orðalagi viðeigandi ákvæðis og eftir atvikum túlkun dómstóla hvaða háttsemi er refsiverð.[15] Þá fari inntak hugtaksins „fyrirsjáanleiki“  talsvert eftir innhaldi þeirrar heimildar (e. instrument) sem um ræðir, því sviði sem heimildinni er ætlað að ná yfir, og fjölda og stöðu þeirra sem lögum er beint að. Þannig geti lög fullnægt kröfu um fyrirsjáanleika jafnvel þó að viðkomandi þurfi að leita lögfræðiaðstoðar, sem viðeigandi megi teljast í tilteknum aðstæðum, til að meta hvaða afleiðingar tiltekin háttsemi geti haft í för með sér.[16] Þá segir um 7. gr.: 

„Article 7 (art. 7) of the Convention cannot be read as outlawing the gradual clarification of the rules of criminal liability through judicial interpretation from case to case, provided that the resultant development is consistent with the essence of the offence and could reasonably be foreseen“.[17]

Af þessu má ráða að ekki er nauðsynlegt skilyrði fyrirsjáanleika að nákvæmlega megi sjá eingöngu af lestri lagaákvæðis hvaða háttsemi fellur þar undir. Að þessu leyti til er túlkun MDE ólík túlkun Hæstaréttar í H 31/2023.

MDE hefur jafnframt talið að hversu skýrt sem orðalag lagaákvæðis kunni að vera verði ekki komist hjá túlkun dómstóla, m.a. í sakamálum. Ætíð verði þörf fyrir nánari útlistun á einstökum atriðum sem vafi leikur á um og jafnframt fyrir aðlögun að breyttum aðstæðum.[18] Framsækin þróun refsilaga með túlkun dómstóla sé rótgróinn og nauðsynlegur hluti lagahefðar aðildarríkja samningsins. Ekki megi skilja 7. gr. sáttmálans svo að hún girði fyrir þróun ákvæða um refsiábyrgð með túlkun dómstóla frá einu máli til annars, að því gefnu að þróunin í heild sinni sé í samræmi við kjarna brots og sé nokkuð fyrirsjáanleg.[19]

Samkvæmt framangreindu getur inntak refsiákvæðis þróast nokkuð í túlkun dómstóla með aðlögun að breyttum kringumstæðum. Slík þróun hlýtur að einhverju marki að helgast af samfélagsþróuninni, hvort heldur er tæknilegri þróun eða þróun samskipta.[20] Kjarni verndarinnar hlýtur að vera sá að borgararnir geti nokkurn veginn gert sér grein fyrir því hvaða háttsemi er refsiverð og ekki sé handahófskennt hvaða háttsemi falli undir tiltekin refsiákvæði.

11 Íslenskur réttur

Í 1. mgr. 69. gr. stjskr. segir m.a.: „Engum verður gert að sæta refsingu nema hann hafi gerst sekur um háttsemi sem var refsiverð samkvæmt lögum á þeim tíma þegar hún átti sér stað eða má fullkomlega jafna til slíkrar háttsemi.“

Sambærilegt ákvæði er í 1. mgr. 1. gr. hgl. nr. 19/1940 en þar segir: „Eigi skal refsa manni, nema hann hafi gerst sekur um háttsemi, sem refsing er lögð við í lögum, eða má öldungis jafna til hegðunar, sem þar er afbrot talin.“ 

Björg Thorarensen bendir á að íslensk lög geymi fjölmörg hugtök sem veiti svigrúm til túlkunar án þess að það teljist andstætt skýrleikakröfunni. Um þessi atriði hafi mótast dómvenjur sem geti gefið til kynna, svo að nokkuð fyrirsjáanlegt sé, hvernig þessum reglum kunni að verða beitt.[21] Hafa verði hugfast að fjölmörg hugtök, bæði í refsilögum sem öðrum lögum þar sem verknaðarlýsing komi fram, geti verið háð túlkun og veiti nokkurt svigrúm um hvernig þeim verði beitt.[22] Þá eru réttarhugtök í hgl., t.d. klám, sem ekki eru eins hnitmiðuð og reglan um lögbundnar refsiheimildir gerir ráð fyrir, en veita dómstólum svigrúm til að móta reglurnar eftir þeim félagslegu og siðferðilegu sjónarmiðum sem ríkjandi eru hverju sinni.[23]

Í H 31/2023 er vísað í 1. mgr. 69. gr. stjskr. og síðan segir: „Refsiheimild skal einnig vera svo skýr og ótvíræð að ljóst sé af lestri lagaákvæðis hvaða háttsemi sé refsiverð“.  Ekki verður annað séð en að með þessu geri Hæstiréttur auknar kröfur til skýrleika refsiheimilda umfram það sem leiða má af framangreindum réttarheimildum með því að takmarka heimildina við hvað „ljóst sé af lestri lagaákvæðis“ einum saman án þess að taka tillit til þess að þróun geti átt sér stað á inntaki hugtaka í refsilögum í samræmi við þróun í samfélaginu, t.d. á samskiptamáta og samskiptamiðlum.

Í  dóminum segir að vafa um hvort refsiákvæði taki til háttsemi beri að virða ákærða í hag og er vísað þar til tveggja dóma réttarins, annars vegar H 342/1994 um hlutlæga refsiábyrgð skipstjóra, sem ekki var bein refsiheimild fyrir í lögum, og hins vegar H 31/2021 sem að framan er getið og varðaði verulega galla á ákæru. Þar taldi rétturinn ennfremur að þar sem ekki yrði með skýrum hætti ráðið af orðalagi 1. mgr. 194. gr. hgl. að fjarstaddur maður, sem stuðlar að því með hótunum eða annarri þvingun að annar maður eigi kynferðismök við þriðja mann, teldist sjálfur hafa haft önnur kynferðismök í skilningi ákvæðisins, sem var sakarefni umrædds ákæruliðar, hefði verið enn frekari ástæða til að öllum verknaðarþáttum væri lýst með greinargóðum og skýrum hætti og eins nákvæmlega og rannsóknarniðurstöður gáfu tilefni til.  

Í því máli sem hér er til umfjöllunar var hvorki um að ræða hlutlæga refsiábyrgð né var ákæru ábótavant heldur telur Hæstiréttur að ekki verði með skýrum hætti ráðið að orðalag 1. mgr. 194. gr. og 1. mgr. 202. gr. hgl. endurspegli þá þróun og nái til þeirrar háttsemi sem ákært var fyrir og virðist það skipta sköpum að ákvæðin nefna ekki berum orðum þau tilvik sem fallið geta undir hugtakið önnur kynferðismök.

Ákvæði í nútímarefsirétti eru almennt orðuð, þar sem löggjafinn getur ekki séð öll tilvik fyrir. Ekki er ætlunin að ákvæðin séu tilviksbundin, þ.e. lýsi ákveðnum tilvikum og útiloki þá þar með önnur, eins og tíðkaðist í Grágás og Jónsbók. Tekið er fram í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 61/2007 að upptalning á því sem undir hugtakið önnur kynferðismök geti fallið sé ekki tæmandi. Hér er einnig vert að hafa í huga að refsirétturinn er fræðigrein sem er í örri þróun, ekki síst nú á dögum. Því getur inntak hugtaka og túlkun þeirra breyst og þróast í tímans rás eftir því sem ný fræðileg þekking kemur fram og viðhorf breytast. Þau sjónarmið eiga við um túlkun hugtaksins önnur kynferðismök og verður þar að hafa í huga markmið ákvæðanna um kynferðisbrot eins og þau koma t.d. fram í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 61/2007, þ.e. að auka réttarvernd barna og reyna að tryggja svo sem framast er unnt með löggjöf að friðhelgi, sjálfsákvörðunarréttur, kynfrelsi og athafnafrelsi hvers einstaklings sé virt.[24] Í H 31/2023 eru framin mörg brot, sum þar sem ákærði og brotaþolar eru á sama stað, en önnur þar sem fjarlægð er á milli ákærða og brotaþola. Eftir sem áður eru þau alveg sama meingerðin, hvort sem ákærði er viðstaddur í eigin persónu eða ekki og hvort sem einhver tími líður milli einstakra verknaðarþátta brotsins eða ekki.  

Skýrleiki refsiheimilda er mikilvæg krafa í réttarríki. Hafa verður þó í huga þá hagsmuni sem kunna að vegast á við mat dómstóla á því hvort skýrleiki sé nægur. Í þessu máli eru það annars vegar hagsmunir ákærða af því að vera ekki refsað fyrir aðra háttsemi en þá sem refsiverð var samkvæmt lögum eins og þau eru skýrð, m.a. í samræmi við tilgang sinn, og hins vegar hagsmunir þeirra barna, sem ákærði misnotaði, af því að njóta viðeigandi réttarverndar gegn kynferðislegri misnotkun í samræmi við 3. mgr. 76. gr. stjskr., sbr. 14. gr. laga nr. 97/1995 þar sem segir að börnum skuli tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst. Hæstiréttur bendir réttilega á skyldu ríkisins til að vernda börn gegn hvers kyns kynferðislegri notkun eða misnotkun í kynferðislegum tilgangi skv. 34. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013. Sú skylda nær ekki eingöngu til löggjafans heldur til allra þátta ríkisvaldsins, þar á meðal Hæstaréttar. Þá má benda á skyldu aðildarríkja MSE til að vernda friðhelgi einkalífs barnanna skv. 8. gr. MSE. 

12 Niðurstaða

Höfundar telja að brot ákærða falli undir hugtakið önnur kynferðismök í skilningi 1. mgr. 194. gr. og 1. mgr. 202. gr. hgl. Hæstiréttur virðist ekki draga í efa að ákærði hafi fengið börnin til þess kynferðislega athæfis sem ákært var fyrir og gert það í krafti yfirburðastöðu sinnar. Hið kynferðislega athæfi var þess eðlis að mati höfunda að falla almennt undir önnur kynferðismök eins og þeim er lýst hér að framanHæstiréttur rökstyður ekki í dóminum af hverju háttsemin teljist önnur kynferðisleg áreitni skv. 2. mgr. 202. gr. hgl., hvernig háttsemin samsvarar lýsingu þess ákvæðis eða af hverju tími og rúm skipta ekki sama máli varðandi aðra kynferðislega áreitni og önnur kynferðismök. Háttsemin samsvarar ekki fyrri skilgreiningum réttarins á hugtakinu kynferðisleg áreitni og hefði því verið eðlilegra að sýkna ákærða teldi rétturinn ekki unnt að sakfella fyrir önnur kynferðismök.

Þá telja höfundar að heimfærsla brotanna í Landsrétti sé í samræmi við kröfu stjórnarskrárinnar og MSE um skýrleika refsiheimilda en krafa Hæstaréttar sé umfram þær skýrleikakröfur. 

Þar sem Hæstiréttur beitir svo þröngri túlkun á hugtakinu önnur kynferðismök sem H 31/2023 ber vitni um, og nú þegar er farið að vísa í dóminn sem fordæmi, sbr. t.d. L 23. febrúar 2024 (179/2023), er hugsanlegt að bæta þurfi við málsgrein í viðeigandi ákvæði um kynferðisbrot í hegningarlögum, um að það séu önnur kynferðismök þegar gerandi þvingar brotaþola til kynferðislegra athafna gegn sjálfum sér eða fær aðra til að hafa kynferðismök saman. En þess þarf þá að gæta, að ákvæðin séu ekki svo ítarleg að þau snúist upp í andhverfu sína og leiði til gagnályktunar frá því sem þar segir og útiloki þá tilvik sem ætlunin er að séu refsiverð. Of ítarleg ákvæði geta því dregið úr réttarvernd brotaþola á sama hátt og of þröng lagatúlkun gerir það í H 31/2023.

Heimildaskrá

Alþingistíðindi.
Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur – Mannréttindi. Önnur útgáfa. Bókaútgáfan Codex. Reykjavík 2019.
Jónatan Þórmundsson: Afbrot og refsiábyrgð I. Önnur útgáfa. Háskólaútgáfan. Reykjavík 2023.  Ragnheiður Bragadóttir: Kynferðisbrot. Ritröð Lagastofnunar Háskóla Íslands nr. 3. Reykjavík 2006.
Ragnheiður Bragadóttir: Svör til nefndasviðs Alþingis við umsögnum um frumvarp til breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940 (kynferðisbrot), sem lagt var fram á Alþingi haustið 2006. Alþingi Erindi nr. Þ 133/737, komudagur 23. janúar 2007. 14 bls. Slóð: https://www.althingi.is/altext/erindi/133/133-737.pdf
Ragnheiður Bragadóttir: Kynferðisbrot  ̶  Dómabók. Bókaútgáfan Codex. Reykjavík 2009.
Ragnheiður Bragadóttir: Nauðgun og önnur brot gegn kynfrelsi fólks. Bókaútgáfan Codex. Reykjavík 2018.
Slettan, Svein og Toril Marie Øie: Forbrytelse og straff. Bind I. Innføring i strafferett. Universitetsforlaget. Oslo 2001.
Svala Ísfeld Ólafsdóttir: Refsiákvæði sem varða kynferðisbrot gegn börnum. Hinn launhelgi glæpur – Kynferðisbrot gegn börnum. Háskólaútgáfan. Reykjavík 2011. Bls. 57-107.

Dómaskrá

Dómar Hæstaréttar Íslands

H 342/1994
H 31/2003
H 358/2005
H 472/2005
H 229/2008
H 502/2009
H 22/2013
H 433/2016
H 441/2016
H 254/2017
H 31/2021

Dómar Landsréttar

L 86/2018
L 528/2019


Eftirmálsgreinar

[1] Alþingistíðindi 2006-2007, A-deild, bls. 530.

[2] Ragnheiður Bragadóttir: Svör til nefndasviðs Alþingis (2007), bls. 9.

[3] Ragnheiður Bragadóttir: Nauðgun og önnur brot gegn kynfrelsi fólks (2018), bls. 93.

[4] Alþingistíðindi 1991-1992, A-deild, bls. 788.

[5] Jónatan Þórmundsson: Afbrot og refsiábyrgð I (2023), bls. 425-426.

[6] Ragnheiður Bragadóttir: Nauðgun og önnur brot gegn kynfrelsi fólks (2018), bls. 375.

[7] Alþingistíðindi 2006-2007, A-deild, bls. 559.

[8] Svala Ísfeld Ólafsdóttir: Refsiákvæði sem varða kynferðisbrot gegn börnum (2011), bls. 64.

[9] Þingskjal 20 – 20. mál, 133. löggjafarþing 2006-2007, bls. 46. 

[10] Ragnheiður Bragadóttir: Nauðgun og önnur brot gegn kynfrelsi fólks (2018), bls. 88-89 og 94.

[11] Svein Slettan og Toril Marie Øie: Forbrytelse og straff (2001), bls. 261.

[12] Ragnheiður Bragadóttir: Nauðgun og önnur brot gegn kynfrelsi fólks (2018), bls. 179-180.

[13] Nánar er fjallað um dóminn í: Ragnheiður Bragadóttir: Nauðgun og önnur brot gegn kynfrelsi fólks (2018), bls. 113-114.

[14] Sjá t.d. dóm MDE [GC] 21. október 2013 í máli nr. 42750/09, Del Rio Prada gegn Spáni, 77. mgr.; dóm MDE [GC] 12. febrúar 2008 í máli nr. 21906/04, Kafkaris gegn Kýpur, 137. mgr.

[15] Sjá t.d.  dóm MDE 22. nóvember 1995 í máli nr. 20166/92, S.W. gegn Bretlandi, 35. mgr.

[16] Sjá t.d. dóm MDE 28. mars 1990 í máli nr. 10890/84, Groppera Radio AG o.fl. gegn Sviss, 68. mgr.; dóm MDE 11. nóvember 1996 í máli nr. 17862/91, Cantoni gegn Frakklandi, 35. mgr.  

[17] Sjá dóm MDE 22. nóvember 1995 í máli 20190/92, C.R. gegn Bretlandi, 34. mgr. og sama dag í máli nr. 20166/92, S.W. gegn Bretlandi, 36. mgr.

[18] Sjá dóm MDE 11. nóvember 1996 í máli nr. 17862/91, Cantoni gegn Frakklandi, 35. mgr.; dóm MDE [GC] 12. febrúar 2008 í máli nr. 21906/04, Kafkaris gegn Kýpur, 141. mgr.

[19]Dómur MDE 22. nóvember 1995 í máli 20190/92, C.R. gegn Bretlandi, 34. mgr. og sama dag í máli nr. 20166/92, S.W. gegn Bretlandi, 36. mgr.Sjá dóm MDE 11. nóvember 1996 í máli nr. 17862/91, Cantoni gegn Frakklandi, 35. mgr.; dóm MDE [GC] 12. febrúar 2008 í máli nr. 21906/04, Kafkaris gegn Kýpur, 141. mgr.

[20] Sjá t.d. H 184/2011 þar sem reyndi á 246. hgl. um ólögmæta meðferð fundins fjár.

[21] Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur – Mannréttindi, 2. útgáfa (2019), bls. 214.

[22] Sama heimild, bls. 213.

[23] Jónatan Þórmundsson: Afbrot og refsiábyrgð I (2023), bls. 307.

[24] Þingskjal 20 – 20. mál, 133. löggjafarþing 2006-2007, bls. 5. 

Réttur til húsnæðis: Samrýmist leigubremsa vernd eignarréttar?*

Eftir Dr. Kára Hólmar Ragnarsson, lektor við Lagadeild Háskóla Íslands.

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit

1 Inngangur
2 Réttindi leigusala og leigutaka
3 Dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu
4 Niðurstöður
Heimildaskrá
Dómaskrá


Ágrip

Nýlega hafa verið til umræðu hugmyndir um svokallaða leigubremsu; lagasetningu sem setur beinar skorður við leiguverði á húsaleigumarkaði. Í greininni er fjallað um þær mannréttindareglur sem reynir á við slíka hugsanlega lagasetningu, einkum rétt leigjenda til húsnæðis og eignarréttindi leigusala. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um reglur um leiguþak og leigubremsu í ýmsum dómum. Af greiningu á þeim dómum má ráða að reglur um leigubremsu samrýmist almennt eignarréttarvernd þegar þær stefna að því lögmæta markmiði að tryggja félagslega vernd leigjenda. Þó verði að gæta að meðalhófi, þ.e. að  ekki sé lögð óeðlileg einstaklingsbundin byrði á herðar leigusala. Ekki er ástæða til að ætla að eignarréttindi leigusala komi í veg fyrir setningu reglna um leigubremsu hérlendis, svo lengi sem lagasetningin er málefnaleg og vönduð. Slík lagasetning gæti verndað rétt leigjenda til húsnæðis.

Abstract

Recently the idea of a rent brake, legislation imposing rent control in the form of direct regulation of prices on the housing rental market, have been a focus of public discourse. This article addresses such potential legislation from the point of view of the applicable human rights provisions, principally renters’ right to housing and landlords’ right to property. The European Court of Human Rights has dealt with various cases involving rent control. Based on an analysis of this case law it may be concluded that rent control is compatible with the protection of property rights as such rules pursue the legitimate aim of ensuring the social protection of renters. However, certain conditions as regards proportionality must be met, i.e. an individual and excessive burden must not be placed on the landlord. There is no reason to assume that landlords’ property rights prevent implementation of a rent brake in Icelandic law, as long as the legislation is reasonable and well-founded. Such legislation could serve the purpose of protecting renters’ right to housing.


1 Inngangur

Ein birtingarmynd þess vanda sem uppi er í húsnæðismálum er óstöðugt og hækkandi verð á húsaleigumarkaði. Fólk á leigumarkaði er stór hluti þeirra sem lifa við þunga byrði húsnæðiskostnaðar og það býr við minna húsnæðisöryggi samanborið við þá sem búa í eigin húsnæði.[1] Nýlega hafa komið fram hugmyndir um aukna stýringu á leiguverði með beinni reglusetningu; það sem oftast er kallað leiguþak eða leigubremsa.[2] Hugtökin eru lýsandi: gert er ráð fyrir því að lagareglur setji bein takmörk við því leiguverði sem heimilt er að krefjast af leigjendum. Í grein þessari verður fjallað um þær mannréttindareglur sem koma til skoðunar við slíka reglusetningu og einkum lagt mat á hvort eignarréttindi leigusala setji slíkri reglusetningu skorður. Áhersla verður á dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) um efnið á grundvelli 1. gr. fyrsta samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 (MSE) þar sem ekki liggja fyrir íslenskir dómar. Þá verður fjallað um hvernig álitaefnið horfir við eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 (stjskr.). Ekki verður lagt mat á þær útfærslur á leiguþaki sem fram hafa komið í umræðum um efnið hér á landi né heldur hvort slík reglusetning sé skynsamleg út frá því markmiði sem stefnt er að. Ljóst er að reglusetning af þessu tagi kann að hafa óæskileg og ófyrirsjáanleg áhrif á framboð og eftirspurn á leiguhúsnæði og útfærsla hennar kallar á vandvirkni.

Leiguþaksreglur hafa verið í deiglunni víða í Evrópu. Svo dæmi séu nefnd þá var sett sú regla í Danmörku árið 2022 að óheimilt væri að hækka leigu umfram 4% á ári næstu tvö árin, og á reglan bæði við núgildandi og ógerða leigusamninga.[3] Í Berlín var sett þak á leiguverð með Mietendeckel reglunum árið 2020, en stjórnlagadómstóll Þýskalands taldi sveitarfélagið hafa stigið yfir valdheimildir sínar gagnvart alríkisstjórninni og felldi reglurnar úr gildi.[4] Bæði í Danmörku og Þýskalandi gilda einnig eldri reglur um stýringu leiguverðs, þ.á m. Mietpreisbremse-reglurnar þýsku sem bremsa hækkanir á leiguverði.[5] Reglur um leiguverð gilda einnig í Noregi og í kafla 3 verður fjallað um dóma MDE þar sem norsku reglurnar hafa komið til skoðunar. Ýmis önnur dæmi mætti nefna enda glíma mörg ríki Evrópu, og stærstu borgir álfunnar sérstaklega, við krísu í húsnæðismálum.

Húsaleigulög nr. 36/1994 svo og ýmsar aðrar réttarreglur hafa að sjálfsögðu áhrif á verðlagningu og alla umgjörð leigumarkaðar. Ýmsar reglur gilda samkvæmt húsaleigulögum um hvers konar tryggingar heimilt er að krefjast fyrir réttum efndum leigusamnings og hver réttindi og skyldur aðila eru í samningssambandinu. Með nýju ákvæði frá árinu 2022 er í 37. gr. laganna mælt fyrir um að leiga skuli vera „sanngjörn og eðlileg í garð beggja aðila“ og ef aðila greinir á um leiguna geta þeir leitað atbeina kærunefndar húsamála samkvæmt 85. gr. laganna. Þá leiða margvíslegar kröfur til leiguhúsnæðis af skipulagslögum nr. 123/2010 og skipulagsáætlunum og lögum um mannvirki nr. 160/2010, sem hafa áhrif á leiguverð. Það er því alls ekki svo að núverandi lagaumhverfi hafi engin áhrif á leiguverð. Með hugmyndum um leiguþak eða leigubremsu er hins vegar gert ráð fyrir að stýra verðlagningu með beinum hætti, t.d. með því að tilgreina hámarkshækkun leiguverðs á ákveðnu tímabili.

Reglusetning af þessu tagi beinist að tvenns konar réttindum sem segja má að vegist á. Annars vegar eignarréttindum leigusalans, sem hefur almennt heimild til þess að ráðstafa eign sinni á því verði sem hann kýs, og hins vegar réttindum leigjenda. Síðarnefndu réttindunum má ýmist lýsa sem þeim almannahagsmunum að tryggja virkni húsnæðismarkaðar eða sem einstaklingsbundnum réttindum, þá rétti til húsnæðis sem hluta af rétti til viðunandi lífskjara eða sem rétti til friðhelgis heimilis. Um skilgreiningu þessara réttinda verður nánar fjallað í kafla 2. Í kafla 3 verður fjallað um lykildóma MDE um leiguþaksreglur. Af þessum dómum verður dregin sú meginályktun að reglur um leigubremsu samrýmist eignarréttarvernd MSE, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum er varða einkum meðalhóf, þ.e. að  ekki sé lögð óeðlileg byrði á herðar leigusala. Niðurstöður eru dregnar saman í kafla 4 og þar er jafnframt tekið til skoðunar hvernig leigubremsa samrýmist 72. gr. stjórnarskrár. Meginniðurstaðan er sú  að ekki er ástæða til að ætla að eignarréttindi leigusala komi í veg fyrir setningu reglna um leiguþak eða leigubremsu hérlendis, svo lengi sem reglusetningin er málefnaleg og vönduð og slíkar reglur geti verndað rétt leigjenda til húsnæðis.

2 Réttindi leigusala og leigutaka

Meðal almennra eignarréttarheimilda eiganda fasteignar er réttur til þess að ráðstafa eigninni með löggerningi, t.d. með því að selja hana á leigu, almennt á því verði sem hann kýs.[6] Sá ráðstöfunarréttur nýtur því verndar 72. gr. stjskr. og eignarréttarákvæðis MSE en sætir jafnframt takmörkunum í samræmi við þær reglur. Ítarlega verður fjallað um dómaframkvæmd MDE í kafla 3. Í íslenskum stjórnskipunarrétti hefur verið talið að eftirfarandi atriði séu  helst til leiðsagnar um hvort takmörkun eignarréttinda standist 72. gr. stjskr. bótalaust: (1) hvort stofnað hafi verið til nýrra eignarheimilda til handa öðrum aðila en eigandanum, (2) að hverjum skerðingin beinist (er hún almenn eða sérstök?), (3) á hvaða röksemdum hún byggir og (4) hversu umfangsmikil eða þungbær hún er.[7] Í nýlegum dómum hafa þessi atriði verið skýrð nánar og Björg Thorarensen bendir þannig á að í dómaframkvæmd, t.d. H 340/2011 (neyðarlög), hafi einkum verið litið til „tilefnis lagasetningarinnar, markmiða hennar og afleiðinga, eðli ráðstafana sem fólust í lögunum og hversu almennar og víðtækar þær voru“ við þetta mat en það sem ráði venjulega úrslitum sé hvort löggjafinn hafi gætt meðalhófs.[8] Raunar virðist Hæstiréttur í auknum mæli hafa litið til túlkunaraðferða MDE við skýringu 72. gr. stjskr. á síðustu árum, sjá t.d. H 17/2022 (skerðing ellilífeyris). Ekki virðist hafa reynt með beinum hætti á reglur sem jafna má til leigubremsu í dómaframkvæmd hér á landi. Í íslenskum rétti þekkist þó að lög mæli fyrir um heimila verðlagningu eigna. Í 1. mgr. 6. gr. laga  nr. 153/1998 um byggingarsamvinnufélög kemur þannig fram að á fyrstu fimm árum frá lóðarúthlutun megi söluverð íbúðar eigi vera hærra en kostnaðarverð að viðbættri hækkun samkvæmt vísitölu byggingarkostnaðar, en að frádreginni hæfilegri fyrningu samkvæmt mati dómkvaddra matsmanna.[9] Í niðurstöðukafla greinarinnar verður vikið að því, í ljósi umfjöllunar í kafla 3 um dómaframkvæmd MDE, hvernig reglur um leigubremsu horfa við ofangreindum sjónarmiðum um heimilar takmarkanir á eignarréttindum skv. 72. gr. stjskr.

Leigjendur eru einnig handhafar ákveðinna grundvallarréttinda. Handhafi leigusamnings nýtur óbeinna eignarréttinda að viðkomandi fasteign, sem miðast við réttindi þau sem leigusamningur tilgreinir og þau lög sem gilda um réttarsambandið.[10]

Hér verður sjónum einnig beint að öðrum einstaklingsbundnum réttindum leigutaka: rétti til húsnæðis. Sá réttur telst hluti af rétti til viðunandi lífsafkomu í 1. mgr. 11. gr. samningsins um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi (SEFMR) frá 1966, sem Ísland hefur fullgilt en hefur ekki lagagildi hér á landi. Nefnd Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi (NEFMR) hefur bent á að rétturinn felur ekki einungis í sér grundvallarrétt til húsaskjóls heldur eigi allir rétt á því að búa við öryggi, frið og reisn. Sérstaklega hefur nefndin tekið fram að kostnaður vegna húsnæðis megi ekki vera það hár að hann komi í veg fyrir að einstaklingur geti uppfyllt aðrar grundvallarþarfir sínar og að ástand húsnæðis skuli vera viðunandi.[11]

Ekki er vísað berum orðum til réttar til húsnæðis í stjórnarskránni en í 1. mgr. 76. gr. stjskr. er mælt fyrir um rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Um skýringu ákvæðisins kemur fram í áliti umboðsmanns Alþingis UA 9164/2016:

„Húsnæðisvandi er ekki sérstaklega tilgreindur í ákvæðinu en að því marki sem slíkt er þáttur í eða afleiðing af þeim aðstæðum sem þar greinir ber í lögum að tryggja rétt til aðstoðar við úrlausn hans.“

Umboðsmaður taldi því „úrlausn húsnæðisvanda“ geta verið lið í þeirri „aðstoð“ sem stjórnarskrárákvæðið mælir fyrir um og þá verði, við afmörkun á inntaki 1. mgr. 76. gr. stjskr., að hafa hliðsjón af 11. gr. SEFMR, enda er m.a. vísað til ákvæðisins í lögskýringargögnum að baki stjórnarskrárbreytingunum árið 1995. Ákveðnir þættir er varða rétt til viðunandi húsnæðis geta einnig komið til skoðunar sem hluti af friðhelgi heimilis skv. 71. gr. stjskr., 8. gr. MSE[12] og 17. gr. samningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.[13]

NEFMR hefur talið að með hliðsjón af skyldum ríkja til þess að tryggja rétt til húsnæðis sé rétt að leigjendur njóti verndar gagnvart óeðlilegu leiguverði eða hækkunum á leigu.[14]
Reglusetning um leiguverð („rent control“) sé þannig eitt þeirra dæma þar sem skylda ríkja til að „vernda“ réttindi[15] felur í sér nauðsyn til beinna inngripa og reglusetningar á markaði.[16]

Hvað sem líður einstaklingsbundnum réttindum leigutaka má einnig nefna að húsnæði telst meðal grunnnauðsynja í nútímasamfélagi og húsnæðismál eru lykilatriði í stefnu ríkja í velferðar- og efnahagsmálum.[17] Á þessum grundvelli hefur MDE talið ríki hafa lögmæta ástæðu til reglusetningar, þótt slíkt feli í sér takmörkun eignarréttinda líkt og nú verður fjallað nánar um.

3 Dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu

MDE hefur fjallað um reglur um leiguþak í nokkrum fjölda dóma og þá metið þær sem takmarkanir á notkun eigna („control of use“) skv. 1. gr. fyrsta samningsviðauka MSE.[18] Slíkar takmarkanir skulu vera byggðar á lögum,[19] í þágu almannahagsmuna og í samræmi við meðalhóf, þ.e. gæta skal sanngjarns jafnvægis milli almannahagsmuna og þeirra einstaklingsbundnu réttinda sem um ræðir.[20] Við mat á hvort reglusetning um húsaleigu sé í þágu almannahagmuna er innlendum yfirvöldum veitt rúmt svigrúm til mats á þeim grundvelli að um sé að ræða flókið svið sem varðar m.a. stefnu í efnahagsmálum.[21] Hefur dómstóllinn fallist á að það teljist lögmætt markmið að tryggja að kostnaður við húsnæði verði ekki óbærilega hár,[22] t.d. í kjölfar hækkana á verði,[23] og tryggja félagslega stöðu leigjenda, einkum þeirra sem búa við lakan fjárhag.[24] Mikilvægi þess tiltekna markmiðs sem að er stefnt getur haft áhrif við mat á réttmæti takmarkana. Þótt MDE hafi þannig fallist á að leiguþaksreglur sem tóku til húsnæðis sem nýtt var fyrir starfsemi af viðskiptalegum toga[25] svo og húsnæðis sem nýtt var fyrir skrifstofur hins opinbera[26] stefndu í báðum tilvikum að lögmætu markmiði hefur dómstóllinn gefið til kynna að svigrúm ríkja sé þrengra í slíkum tilvikum samanborið við t.d. mál er varða íbúðarhúsnæði á félagslegum grunni.

Þótt skilyrðið um lögmætt markmið sé uppfyllt þarf í hverju máli fyrir sig að meta hvort viðkomandi reglur séu í samræmi við meðalhóf og það sanngjarna jafnvægi sem áður er nefnt, þannig að einstaklingum sé ekki gert að bera óhóflegar byrðar. Slíkt fer að sjálfsögðu eftir aðstæðum. Við mat á sanngjörnu jafnvægi hefur MDE tekið fram (líkt og varðandi mat á lögmætu markmiði) að í húsnæðismálum hafi ríki rúmt svigrúm til mats hvað varðar eðli og útfærslu reglusetningar. Stjórn á leiguverði sé ein þeirra leiða sem ríkjum sé fær og slíkt kunni oft að hafa í för með sér „verulega lækkun“ á leigufjárhæðum. Svigrúmið sé þó ekki ótakmarkað og útfærslan megi ekki fela í sér brot á ákvæðum MSE.[27]

Í þeim málum sem MDE hefur talið að brotið sé gegn eignarréttindum leigusala er oftast um að ræða mjög þungbæra takmörkun. Í Ghigo gegn Möltu var t.d. heimilt að innheimta leigu sem nam um 55 evrum á ári en leigusalinn taldi markaðsleigu a.m.k. 288 evrur og allt að 600 evrur á ári, auk þess sem réttarstaða leigusalans hafði verið skert með ýmsum öðrum hætti í yfir 22 ár.[28] Leiðandi dómur í þessum efnum er dómur yfirdeildar MDE í Hutten-Czapska gegn Póllandi. Með lögum frá árinu 2001 var heimil hækkun á húsaleigu bundin við verðbólgu, en þó þannig að þak á leiguverð miðaðist við 3% af endurbyggingarverðmæti eignarinnar.[29] MDE taldi þetta leiguverð ómálefnalega lágt og það nægði m.a. ekki fyrir nauðsynlegu viðhaldi.[30] Reglunum var breytt árið 2004 og heimilt, a.m.k. í ákveðnum tilvikum, að hækka leigu umfram 3% af endurbyggingarverðmæti, en þó ekki um meira en 10% af leiguverðinu árlega. Miðað við stöðu mála, einkum þar sem leigan stóð varla undir viðhaldi sem leigusala var lögskylt að sinna, taldi MDE reglurnar enn hafa brotið gegn MSE eftir þessar breytingar.[31] Í málinu öllu lagði dómstóllinn áherslu á að ríkið hefði komið hlutum svo fyrir að leigusalar gátu ekki innheimt leigugreiðslur sem stæðu straum af viðhaldskostnaði, hvað þá lágmarkshagnaði. Yfirdeildin tók fram að það væri þó ekki hin lága leiga ein og sér sem leiddi til brots, heldur allt lagaumhverfið sem legði fjárhagslegar byrðar á leigusala og kæmi í veg fyrir að leigusölum væri kleift að takmarka tjón sitt.[32]

Til viðbótar við viðmiðið úr Hutten-Czapska um hvort leigutekjur nægi til að standa undir grunnviðhaldskostnaði hefur MDE talið reglur um leiguþak brjóta gegn eignarréttarvernd MSE í tilvikum þar sem leigutekjur nægja ekki fyrir greiðslu fasteignaskatta.[33] Í þessum tilvikum er augljóslega um verulega takmarkaðar heimildir til innheimtu leigu að ræða. Þá hefur MDE í sumum málum, einkum þar sem ekki liggja fyrir upplýsingar um getu til að mæta viðhaldskostnaði,[34] lagt mat á hvort reglur um leiguþak leggi óeðlilegar byrðar á leigusala á þeim grundvelli að leigusalar njóti ekki arðs af eignum sínum. Í slíkum málum ber MDE almennt saman þá leigu sem heimilt er að innheimta og þá leigu sem teldist „markaðsleiga“ en í sumum tilvikum ber dómstóllinn saman ársleigu og verðmæti viðkomandi eignar. Í Bittó gegn Slóvakíu[35] taldi MDE að leiguþak sem takmarkaði leiguverð við um 20-26% af markaðsleigu teldist í því tilviki ósanngjörn skipting byrða milli leigusala og leigutaka. Fleiri mál gegn Slóvakíu fylgdu í kjölfar Bittó, t.d. Rudolfer gegn Slóvakíu þar sem heimil leiga var 9-12% af markaðsleigu á því tímabili sem dómurinn fjallaði um.[36]Í Statileo gegn Króatíu var leigan um 25 sinnum lægri en markaðsleiga (og einungis jafnvirði um 0-10 evrur á mánuði).[37] Í málunum gegn Slóvakíu, Króatíu og Tékklandi virðist í öllum tilvikum um að ræða aðstæður þar sem eignir viðkomandi leigusala höfðu verið teknar eignarnámi af fyrrum stjórnvöldum (þ.e. í fyrrum Júgóslavíu) en síðan skilað aftur, þó þannig að þak var sett á leiguverð til hagsbóta fyrir íbúa sem bjuggu í eignunum á tíma fyrrum Júgóslavíu. Þessi bakgrunnur flækir nokkuð mat á fordæmisgildi málanna en þó eru sett fram í þeim mikilvæg almenn sjónarmið. Í Amato Gauci gegn Möltu benti MDE á að sú leiga sem kærandi málsins, leigusalinn, hafði innheimt (210 evrur á ári), svo og sú hámarksleiga sem hefði mögulega átt við (520 evrur á ári), væri sannarlega lág og í hrópandi ósamræmi við það markaðsvirði eignarinnar sem kærandi miðaði við.[38] Virðist ársleiga hafa verið um 0,3% af verðmæti eignarinnar,[39] sem myndi samsvara því að fasteign að verðmæti 100 milljónir króna væri leigð á 300.000 kr. á ári eða 25.000 kr. á mánuði. Í dómnum er einnig umfjöllun sem gefur sterklega til kynna að það var ekki lág fjárhæð leigunnar ein og sér sem leiddi til brots, heldur aðstæður allar, m.a. réttaróvissa, skortur á réttarúrræðum, langur gildistími reglnanna o.s.frv.[40] Í Lindheim o.fl. gegn Noregi leit dómstóllinn einnig til þess að heimilt leiguverð hefði verið „sérlega lágt“, þ.e. ársleiga undir 0,25% af markaðsverðmæti lóða sem um ræddi í málinu.[41] Í nýrri dómi gegn Noregi sem fjallaði um sömu lagaákvæði eftir breytingar í kjölfar Lindheim-dómsins, Karibu Foundation,[42]tók MDE þó fram að hlutfallið milli leiguverðs og markaðsvirði eigna ráði ekki úrslitum og ýmis önnur atriði hafi komið til skoðunar í Lindheim-dóminum sem horfðu öðruvísi við í Karibu Foundation. Þannig væri lóðin sem um ræddi verulega mikils virði og leigutekjurnar þrátt fyrir allt töluverðar, eignarhaldið væri án áhættu og leigan yrði endurskoðuð á 30 ára fresti auk þess sem málsatvik að baki leigusamningunum væru ólík þeim sem fjallað var um í Lindheim-dóminum. Taldist því ekki um brot að ræða þótt árlegar leigugreiðslur næmu einungis 0,6% af verðmæti eigna.

Í öllum þeim tilvikum þar sem leiguþaksreglur hafa verið taldar fela í sér brot á MSE er um verulega íþyngjandi reglur að ræða þar sem umtalsverðar byrðar eru lagðar á leigusala. MDE hefur ekki skorið úr um hvar mörk liggja í þessum efnum, enda fer ætíð fram heildarmat á aðstæðum og fjárhæðin eða hlutfall af markaðsleigu ræður ekki endilega úrslitum. Í dómum MDE hefur þó verið tekið fram að fyrirkomulagið megi ekki vera „bersýnilega ósanngjarnt“, t.d. þannig að leiga skili einungis smávægilegum hagnaði („minimal profit“)[43] og dómstóllinn hefur orðað það þannig að heimil hámarksleiga sé bersýnilega í ósamræmi við markaðsleigu.[44] Tilvísanir MDE til þess að við mat á takmörkunum á eignarréttindum skuli líta til þess að eigandi eigi einhvers konar rétt til þess að fá lágmarkshagnað af eign sinni eru nokkuð óljósar og bent hefur verið á að þetta sjónarmið dómstólsins sé lítt þróað.[45]

Í öðrum dómum hefur MDE talið leiguþak standast kröfur sáttmálans. Í áðurnefndum dómi í máli Karibu Foundation gegn Noregi[46] voru verulega íþyngjandi leiguþaksreglur um grunnleigusamninga taldar standast á grundvelli heildarmats. MDE veitti norska ríkinu m.a. aukið svigrúm þar sem lagasetningarferlið hafði verið sérlega vandað og tillit tekið til andstæðra hagsmuna auk þess sem Hæstiréttur Noregs hafði fjallað með vönduðum hætti um skilyrði 1. gr. fyrsta samningsviðauka MSE og ekki talið um brot að ræða.[47] Í Nobel o.fl. gegn Hollandi voru kærendur þrír leigusalar í Amsterdam sem kvörtuðu yfir leiguþaksreglum sem settar höfðu verið á árunum eftir síðari heimsstyrjöld.[48] Húsaleigunefnd heimilaði tveimur þeirra einungis smávægilegar hækkanir á leiguverði (1,2%-2,5%) og í tilviki hins þriðja ákvað húsaleigunefnd að lækka þá leigu sem tilgreind var í leigusamningi. Töldu kærendur um að ræða brot á eignarrétti. MDE taldi kæruna augljóslega illa ígrundaða og því ótæka til efnismeðferðar. Dómstóllinn benti á að húsnæði væru í nútímasamfélögum talin meðal grunnþarfa („prime social need“). Húsnæðismál væru lykilatriði í félagslegri og efnahagslegri stefnumótun ríkja og kölluðu því iðulega á reglusetningu.[49] Taldi dómstóllinn að markmið reglnanna væri lögmætt, þ.e. félagsleg vernd leigutaka, og að ríkið hefði víðtækt svigrúm til mats á þessu sviði.[50] Við mat á því hvort beiting hinna hollensku reglna gagnvart kærendum uppfyllti kröfur meðalhófsreglu um sanngjarnt jafnvægi benti MDE á að aðalatriðið væri hvort einstaklingsbundin og óhófleg byrði væri lögð á viðkomandi aðila. Taldi dómstóllinn að hvorki fyrsti né þriðji kærandinn hefðu sýnt fram á annað en að þeir nytu sæmilegs hagnaðar af útleigunni. Þannig hefðu leigutekjur verið vel umfram fasteignaskatta (ólíkt Lindheim-málinu), ekkert benti til þess að þær nægðu ekki til viðhalds (ólíkt Hutten-Czapska-málinu) og engin önnur atriði bentu til óhóflegrar byrðar.[51] Varðandi annan kærandann, sem byggði á því að leigutekjur hans nægðu ekki til greiðslu á öllum kostnaði sem tengdist íbúðinni og að hann tapaði í raun fjármunum á eignarhaldi á íbúðinni, lagði MDE áherslu á að þegar kærandinn keypti viðkomandi eign hefði honum mátt vera ljóst hver lagaumgjörð leigugreiðslna var og honum hefði verið rétt að taka tillit til þess við kaupsamningsgerð.[52] Ákvörðun MDE  í Nobel-málinu bendir því til þess að MDE túlki dómana í Lindheim og Hutten-Czapska tiltölulega þröngt og leigusölum nægi ekki að halda því fram að þak á leigugreiðslum valdi þeim fjárhagslegu tapi á fjárfestingu sinni. Ákvörðunin tekur þó ekki á þeirri aðstöðu þegar nýjar leiguþaksreglur eru innleiddar, sem leigusölum voru ekki fyrirsjáanlegar við kaup á fasteign til útleigu.

4 Niðurstöður

Heildarmyndin af dómum MDE er sú að leiguþaksreglur varðandi íbúðarhúsnæði teljast stefna að lögmætu markmiði og ríki fá verulegt svigrúm til mats við útfærslu þeirra, sérstaklega ef vandað er til verka við lagasetningu. Gæta þarf að því að einstaklingsbundnar og óhóflegar byrðar séu ekki lagðar á leigusala, en slíkt virðist einkum koma til þegar heimilar leigugreiðslur eru mjög lágar og nægja ekki fyrir fasteignasköttum eða nauðsynlegu viðhaldi. Þá skipta önnur útfærsluatriði einnig máli við heildarmat, t.d. fyrirsjáanleiki, úrræði leigusala til að leita réttar síns o.fl. Umfjöllun MDE um hvort leigusölum sé ókleift að njóta einhvers lágmarkshagnaðar af eign sinni er nokkuð óljós en það sjónarmið hefur aldrei eitt og sér leitt til þess að MDE telji brotið á eignarréttarákvæðinu.

Sem fyrr segir hefur Hæstiréttur Íslands ekki fjallað um takmarkanir á eignarréttindum sem jafna má til leiguþaks eða leigubremsu. Þótt aðferð Hæstaréttar við túlkun 72. gr. stjskr. sé ekki nákvæmlega eins og túlkunaraðferð MDE í þeim dómum sem fjallað hefur verið um má telja ólíklegt að 72. gr. leiði til annarrar niðurstöðu en 1. gr. fyrsta samningsviðauka MSE. Leigubremsa stofnar ekki til nýrra eignarheimilda fyrir aðra, hún er almenns eðlis og beinist jafnt að öllum í sambærilegri stöðu[53] hún byggist á sjónarmiðum um almannahagsmuni og vernd réttinda leigutaka og leigusalar halda eign sinni, þótt ráðstöfunarréttur þeirra takmarkist. Afleiðingar fyrir leigusala, þ.e. hversu þungbær takmörkunin er, fer eftir útfærslu reglnanna og við mat á þeim skiptir tilefni lagasetningarinnar miklu máli, sbr. H 340/2011 (neyðarlög). Allt eru þetta atriði sem löggjafanum ber skylda til að leggja mat á við lagasetninguna.[54] Þau sjónarmið sem horft er til við mat á því hvort eignarskerðing samrýmist 72. gr. stjskr. virðast því flest benda í sömu átt og dómaframkvæmd MDE. Sé leigubremsa útfærð með málefnalegum hætti að lokinni vandaðri greiningu á stöðu leigusala og leigjenda og ekki gengið lengra en þörf krefur virðist lítil hætta á því að lagasetning um leiguþak brjóti gegn eignarréttindum leigusala.

Hér hefur einkum verið fjallað um hvort eignarréttindi leigusala standi í vegi fyrir lagasetningu um leigubremsu en í lokin má árétta tvö atriði: Í fyrsta lagi styrkist fyrrgreind niðurstaða enn frekar ef litið er á einstaklingsbundinn rétt til húsnæðis sem mannréttindi er njóti verndar stjórnarskrár. Slík réttindi er ekki að finna í MSE og því meðhöndlar MDE hið lögmæta markmið að vernda stöðu leigjenda sem almannahagsmuni fremur en réttindi einstaklings. Að þessu leyti er rétt að líta á MSE sem lágmarksviðmið; réttindavernd leigjenda samkvæmt stjórnarskrá kann að vera sterkari. Í öðru lagi hefur hér einkum verið fjallað um hvort ríkinu sé heimilt að innleiða reglur um leiguþak en, líkt og bent var á í kafla 2, mætti einnig færa fyrir því rök að við tilteknar aðstæður sé ríkinu skylt, á grundvelli réttar til húsnæðis, að grípa til nauðsynlegra aðgerða til þess að tryggja að einstaklingar búi við viðunandi húsnæði, t.d. með reglusetningu á húsnæðis- og húsaleigumarkaði. Sjónarmið um mannréttindavernd ættu að vera til leiðsagnar við útfærslu slíkra aðgerða.

Heimildaskrá

Alþingistíðindi (þingskjöl á vef Alþingis).
ASÍ: Húsnæðismál og velferð, 45. þing ASÍ, https://www.asi.is/thing2022/husnaedismal-og-velferd/  (síðast skoðað 24. maí 2023).
Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi, Codex 2. útg. 2019.
Bürgerliches Gesetzbuch (BGB), aðgengileg á https://www.gesetze-im-internet.de/bgb/ (síðast skoðað 24. maí 2023).
Frumvarp til laga um breytingu á húsaleigulögum, nr. 36/1994, með síðari breytingum (skráningarskylda, langtímaleiga og hækkun leigufjárhæðar), birt í samráðsgátt stjórnvalda 27. febrúar 2020, mál nr. 52/2020, https://samradsgatt.island.is/oll-mal/$Cases/Details/?id=2641 (síðast skoðað 24. maí 2023).
Gaukur Jörundsson: Um eignarnám (doktorsritgerð 1969).
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, Háskólaútgáfan 2004.
Hagstofa Íslands: Mat á byrði húsnæðiskostnaðar eftir stöðu á húsnæðismarkaði 2010-2022, talnagögn birt á www.hagstofa.is (síðast skoðað 24. maí 2023).
Hagstofa Íslands: Mikill munur á lífskjörum eftir stöðu á húsnæðismarkaði, 15. mars 2022,  https://hagstofa.is/utgafur/frettasafn/lifskjor/lifskjor-heimila-2021/  (síðast skoðað 24. maí 2023).
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun: Vísitala leiguverðs á höfuðborgarsvæðinu í apríl 2023, 17. maí 2023, https://hms.is/frettir/visitala-leiguver%C3%B0s-a-hofu%C3%B0borgarsv%C3%A6%C3%B0inu-i-april-2023 (síðast skoðað 24. maí 2023).
Karl Axelsson og Ásgerður Ragnarsdóttir, Eignarnám, Fons Juris 2021.
Kári Hólmar Ragnarsson: „Skipta gæði lagasetningar máli við endurskoðun dómstóla á stjórnskipulegu gildi laga?“ Úlfljótur, 2. tbl. 74. árg. 2021, bls. 219-250.
NEFMR: „General comment No. 24 (2017) on State obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the context of business activities“, 10. ágúst 2017, E/C.12/GC/24.
NEFMR: „General Comment No. 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11 (1) of the Covenant)“, 13. desember 1991, E/1992/23, bls. 114-120.
Niðurstöður starfshóps um aðgerðir og umbætur á húsnæðismarkaði (2022).
Oddný Mjöll Arnardóttir: „The “Procedural Turn” Under the European Convention on Human Rights and Presumptions of Convention Compliance“. International Journal of Constitutional Law, 15. árg. 2017, bls. 9-35.
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, Hlaðbúð 1960.
Reuters: Denmark limits rent increases to help households, 26. ágúst 2022,  https://www.reuters.com/markets/europe/denmark-limits-rent-increases-help-households-2022-08-26/ (síðast skoðað 24. maí 2023).
Tom Allen: „Liberalism, social democracy and the value of property under the European Convention on Human Rights“, The International and Comparative Law Quarterly, 4. tbl. 59. árg. 2010, bls. 1055-1078.
Þorgeir Örlygsson, Karl Axelsson og Víðir Smári Petersen: Eignaréttur I, Fons Juris 2020.

Dómaskrá

Dómar Hæstaréttar Íslands

H 20/2022 (Fossatún).
H 17/2022 (skerðing ellilífeyris).
H 340/2011 (Neyðarlög).

Álit Umboðsmanns Alþingis

UA 9164/2016.

Dómar Mannréttindadómstóls Evrópu

Dómur MDE 10. nóvember 2022 í máli nr. 2317/20 (Karibu Foundation gegn Noregi).
Dómur MDE 23. október 2018 í máli nr. 37121/15 (Bradshaw o.fl. gegn Möltu).
Dómur MDE 5.júlí 2016 í máli nr. 38082/07 (Rudolfer gegn Slóvakíu).
Dómur MDE 10. júlí 2014 í máli nr. 12027/10 (Statileo gegn Króatíu).
Dómur MDE 3. júlí 2014 í máli nr. 37926/05 (R&L, S.R.O. o.fl. gegn Tékklandi).
Dómur MDE 28. janúar 2014 í máli nr. 30255/09 (Bittó gegn Slóvakíu).
Ákvörðun MDE 2. júlí 2013 í máli nr. 27126/11 (Nobel o.fl. gegn Hollandi).
Dómur MDE 22. janúar 2013 í máli nr. 20287/10 (Saliba o.fl. gegn Möltu).
Dómur MDE 12. júní 2012 í máli nr. 13221/08 (Lindheim o.fl. gegn Noregi).
Dómur MDE 15. september 2009 í máli nr. 47045/06 (Amato Gauci gegn Möltu).
Dómur MDE 26. september 2006 í máli nr. 35349/05 (Fleri Soler og Camilleri gegn Möltu).
Dómur MDE 26. september 2006 í máli nr. 31122/05 (Ghigo gegn Möltu),
Dómur MDE 19. júní 2006 í máli nr. 35014/97 (Hutten-Czapska gegn Póllandi).
Dómur MDE 18. febrúar 1999 í máli nr. 29515/95 (Larkos gegn Kýpur).
Dómur MDE 19. desember 1989 í máli nr. 10522/83 (Mellacher o.fl. gegn Austurríki).
Dómur MDE 23. september 1982 í máli nr. 7151/75 (Sporrong og Lönnroth gegn Svíþjóð).

Annað

Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna: álit 27. nóvember 2012 í máli nr. 2073/2011 (Liliana Assenova Naibidenova o.fl. gegn Búlgaríu), CCPR/C/106/D/2073/2011.

Stjórnlagadómstóll Þýskalands, dómur 25. mars 2021, 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20.


Eftirmálsgreinar

[1] Vísitala leiguverðs í apríl 2023 á höfuðborgarsvæðinu var 232,8 stig (janúar 2011=100) og hafði hækkað um 6,9% síðastliðna 12 mánuði. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun: Vísitala leiguverðs á höfuðborgarsvæðinu í apríl 2023, 17. maí 2023. Vísitalan byggir aðeins á þinglýstum leigusamningum. Skv. bráðabirgðatölum fyrir 2022 töldust 13,8% leigjenda búa við þunga byrði húsnæðiskostnaðar en 10,1% eigenda húsnæðis. Hagstofa Íslands: Mat á byrði húsnæðiskostnaðar eftir stöðu á húsnæðismarkaði 2010-2022. Fyrir árið 2021 töldust 18,9% leigjenda búa við þunga byrði húsnæðiskostnaðar og 10,9% leigjenda bjuggu við skort á efnislegum gæðum. Hagstofa Íslands: Mikill munur á lífskjörum eftir stöðu á húsnæðismarkaði, 15. mars 2022. Sjá einnig Niðurstöður starfshóps um aðgerðir og umbætur á húsnæðismarkaði (2022), bls. 2.

[2] Sjá t.d. tillögu til þingsályktunar um samstöðuaðgerðir vegna verðbólgu og vaxtahækkana, 153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 11  —  11. mál; frumvarp til laga um breytingu á húsaleigulögum, nr. 36/1994 (réttarstaða leigjenda íbúðarhúsnæðis og leigubremsa), 153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1409  —  898. mál; frumvarp til laga um breytingu á lögum um vexti og verðtryggingu og húsaleigulögum (aðgerðir til að sporna við áhrifum verðbólgu á húsnæðislán og húsaleigu), 153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 12  —  12. mál; og samþykkt þings ASÍ um húsnæðismál þar sem kallað er eftir því að leigubremsa sé höfð til hliðsjónar við endurskoðun lagaumgjörðar á leigumarkaði, ASÍ: Húsnæðismál og velferð, 45. þing ASÍ. Sjá jafnframt að einhverju leyti frumvarp til laga um breytingu á húsaleigulögum, nr. 36/1994, með síðari breytingum (skráningarskylda, langtímaleiga og hækkun leigufjárhæðar), birt í samráðsgátt stjórnvalda 27. febrúar 2020.

[3] Reuters: Denmark limits rent increases to help households, 26. ágúst 2022.

[4] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, dómur 25. mars 2021, 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20.

[5] Bürgerliches Gesetzbuch (BGB), § 556d, „Zulässige Miethöhe bei Mietbeginn“.

[6] Þorgeir Örlygsson, Karl Axelsson og Víðir Smári Petersen: Eignaréttur I (2020), bls. 156.

[7] Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi (2. útg. 2019), bls. 519 og Karl Axelsson og Ásgerður Ragnarsdóttir: Eignarnám (2021), bls. 20-31. Sjá einnig Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur (2004), bls. 555-556, Gaukur Jörundsson: Um eignarnám (doktorsritgerð 1969), bls. 167 o.áfr. og að nokkru leyti Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands (1960), bls. 455-456).

[8] Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi (2. útg. 2019), bls. 519..

[9] Sjá nánar Þorgeir Örlygsson, Karl Axelsson og Víðir Smári Petersen: Eignaréttur I (2020), bls. 156-157.

[10] Sjá almennt sömu heimild bls. 165-168 og 180-181.

[11] NEFMR: „General Comment No. 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11 (1) of the Covenant)“, 13. desember 1991, E/1992/23, bls. 114-120.

[12] Dómur MDE 18. febrúar 1999 í máli nr. 29515/95 (Larkos gegn Kýpur).

[13] Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna: álit 27. nóvember 2012 í máli nr. 2073/2011 (Liliana Assenova Naibidenova o.fl. gegn Búlgaríu), CCPR/C/106/D/2073/2011.

[14] NEFMR: „General Comment No. 4“, mgr. 8(c).

[15] Greint er á milli skyldu til að virða, vernda og efna réttindi (e. respect, protect, fulfill) þar sem skylda til að virða réttindi felur í sér neikvæða skyldu (aðgerðarleysisskyldu), skylda til að efna réttindi felur í sér jákvæða skyldu (aðgerðarskyldu) t.d. til þess að veita þjónustu, en skylda til að vernda felur í sér annars konar jákvæða skyldu, þ.e. til reglusetningar eða annarra aðgerða til þess að tryggja að réttindi séu ekki brotin í samskiptum einkaaðila.

[16] NEFMR: „General comment No. 24 (2017) on State obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the context of business activities“, 10. ágúst 2017, E/C.12/GC/24, mgr. 19.

[17] Dómur MDE 19. júní 2006 í máli nr. 35014/97 (Hutten-Czapska gegn Póllandi), mgr. 166.

[18] Þrjár reglur felast í 1. gr. fyrsta samningsviðauka: Í fyrsta lagi almenn meginregla um friðhelgi eignarréttar, sbr. 1. málsl. 1. mgr., í öðru lagi bann við sviptingu eigna nema að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, sbr. 2. málsl. 1. mgr. og í þriðja lagi regla um takmarkanir í þágu almannahagsmuna á notkun eigna, sbr. 2. mgr., sjá t.d. dóm MDE 23. september 1982 í máli nr. 7151/75 (Sporrong og Lönnroth gegn Svíþjóð). Í hverju máli fyrir sig ákvarðar MDE hverja hinna þriggja reglna reyni á. Um skilin milli reglunnar um takmarkanir á notkun eigna og reglunnar um eignasviptingu hvað varðar leiguþak sjá dóm MDE 12. júní 2012 í máli nr. 13221/08 (Lindheim o.fl. gegn Noregi), mgr. 75-78.

[19] Slíkt er almennt uppfyllt með því að binda húsaleiguþak í lög en dæmi um brot af þessum sökum má sjá í dómi MDE 3. júlí 2014 í máli nr. 37926/05 (R&L, S.R.O. o.fl. gegn Tékklandi).

[20] Sjá t.d. dóm MDE 23. október 2018 í máli nr. 37121/15 (Bradshaw o.fl. gegn Möltu), mgr. 52.

[21] Dómur MDE 19. júní 2006 í máli nr. 35014/97 (Hutten-Czapska gegn Póllandi), mgr. 165-167.

[22] T.d. dómur MDE 19. desember 1989 í máli nr. 10522/83 (Mellacher o.fl. gegn Austurríki).

[23] Dómur MDE 12. júní 2012 í máli nr. 13221/08 (Lindheim o.fl. gegn Noregi), mgr. 97-100.

[24] Dómur MDE 19. júní 2006 í máli nr. 35014/97 (Hutten-Czapska gegn Póllandi), mgr. 178.

[25] Dómur MDE 23. október 2018 í máli nr. 37121/15 (Bradshaw o.fl. gegn Möltu), mgr. 58 og 63-66.

[26] Dómur MDE 26. september 2006 í máli nr. 35349/05 (Fleri Soler og Camilleri gegn Möltu), mgr. 77.

[27] Dómur MDE 26. september 2006 í máli nr. 31122/05 (Ghigo gegn Möltu), mgr. 67-68, þar sem vísað er í dóm MDE 19. desember 1989 í máli nr. 10522/83 (Mellacher o.fl. gegn Austurríki), mgr. 45og dóm MDE 19. júní 2006 í máli nr. 35014/97 (Hutten-Czapska gegn Póllandi), mgr. 223.

[28] Dómur MDE 26. september 2006 í máli nr. 31122/05 (Ghigo gegn Möltu).

[29] Dómur MDE 19. júní 2006 í máli nr. 35014/97 (Hutten-Czapska gegn Póllandi), mgr. 205.

[30] Sama heimild, mgr. 206-208.

[31] Sama heimild, mgr. 212-215.

[32] Sama heimild, mgr. 224.

[33] Dómur MDE 12. júní 2012 í máli nr. 13221/08 (Lindheim o.fl. gegn Noregi). Sjá einnig ákvörðun MDE 2. júlí 2023 í máli nr. 27126/11 (Nobel o.fl. gegn Hollandi).

[34] Sjá dóm MDE 5.júlí 2016 í máli nr. 38082/07 (Rudolfer gegn Slóvakíu), mgr. 38.

[35] Dómur MDE 28. janúar 2014 í máli nr. 30255/09 (Bittó gegn Slóvakíu), mgr. 115.

[36] Dómur MDE 5.júlí 2016 í máli nr. 38082/07 (Rudolfer gegn Slóvakíu).

[37] Dómur MDE 10. júlí 2014 í máli nr. 12027/10 (Statileo gegn Króatíu).

[38] Dómur MDE 15. september 2009 í máli nr. 47045/06 (Amato Gauci gegn Möltu), mgr. 62,sjá einnigdóm MDE 19. júní 2006 í máli nr. 35014/97 (Hutten-Czapska gegn Póllandi), mgr. 239.

[39] Dómur MDE 15. september 2009 í máli nr. 47045/06 (Amato Gauci gegn Möltu), mgr. 14.

[40] Sama heimild, mgr. 63.

[41] Dómur MDE 12. júní 2012 í máli nr. 13221/08 (Lindheim o.fl. gegn Noregi), mgr. 129.

[42] Dómur MDE 10. nóvember 2022 í máli nr. 2317/20 (Karibu Foundation gegn Noregi), mgr. 86-88.

[43] Dómur MDE 15. september 2009 í máli nr. 47045/06 (Amato Gauci gegn Möltu), mgr. 62,sjá einnigdóm MDE 19. júní 2006 í máli nr. 35014/97 (Hutten-Czapska gegn Póllandi), mgr. 239.

[44] Dómur MDE 22. janúar 2013 í máli nr. 20287/10 (Saliba o.fl. gegn Möltu), mgr. 65.

[45] Tom Allen: „Liberalism, social democracy and the value of property under the European Convention on Human Rights“, bls. 1055-1078, einkum bls. 1074.

[46] Dómur MDE 10. nóvember 2022 í máli nr. 2317/20 (Karibu Foundation gegn Noregi).

[47] Sama heimild, mgr. 90-93. Dómurinn er dæmi um áherslu á gæði málsmeðferðar („process-based review“), sjá Oddný Mjöll Arnardóttir: „The “Procedural Turn” Under the European Convention on Human Rights and Presumptions of Convention Compliance“ og Kári Hólmar Ragnarsson: „Skipta gæði lagasetningar máli við endurskoðun dómstóla á stjórnskipulegu gildi laga?“

[48] Ákvörðun MDE 2. júlí 2013 í máli nr. 27126/11 (Nobel o.fl. gegn Hollandi).

[49] Sama heimild, mgr. 34.

[50] Sama heimild, mgr. 34-35.

[51] Sama heimild, mgr. 38.

[52] Sama heimild, mgr. 39.

[53] Slíkt gæti þó farið eftir útfærslu á reglunum, en höfundur gefur sér að um sé að ræða almennar reglur.

[54] Hér má horfa til H 20/2022 (Fossatún) þar sem Hæstiréttur áréttar stjórnskipulega skyldu löggjafans til þess að meta hvort lagasetning rúmist innan marka mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar, í því tiltekna tilviki 74. gr. um félagafrelsi.

Gildissvið fyrirhugaðrar EES-forgangsreglu*

Eftir Friðrik Árna Friðriksson Hirst, framkvæmdastjóra Lagastofnunar HÍ og doktorsnema við Lagadeild HÍ, og Dr. Hafstein Dan Kristjánsson, lektor við Lagadeild HÍ og stipendiary lecturer við Balliol College og St. Anne’s College, Oxford.

* Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit

1 Inngangur
2. Hugtakið almennt lagaákvæði
3. Stjórnvaldsfyrirmæli
4. Aðrir árekstrar
4.1 Réttlægri réttarheimildir
4.2 EES-reglur rekast á innbyrðis
5. Réttilega innleidd skuldbinding samkvæmt EES-samningnum
6. Skýrt og óskilyrt lagaákvæði
7. Nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað
8. Niðurstöður og hugleiðingar um framsetningu ákvæðisins


Ágrip

Greinin fjallar um EES-forgangsregluna sem fyrirhugað er að bæta við lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, en frumvarp þess efnis er nú til meðferðar á Alþingi. Fyrirhuguð forgangsregla kveður á um að ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum. Tilgangur greinarinnar er að brjóta einstök hugtök og skilyrði forgangsreglunnar til mergjar og greina þau með gagnrýnum hætti til að varpa ljósi á gildissvið reglunnar. Meðal annars er vikið að því hvaða tegundir settra laga munu lúta forgangsreglunni og hvernig hún á við um almenn stjórnvaldsfyrirmæli, þ.m.t. reglugerðir ráðherra. Þá er sjónum beint að því hvað felist í skilyrðum forgangsreglunnar um að ákvæði sé skýrt og óskilyrt og innleiði réttilega skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum. Að lokum eru settar fram hugleiðingar um hvort ástæða sé til að skerpa á orðalagi reglunnar í tilteknum atriðum, þ. á m. hvort hluta af orðalagi hennar sé hugsanlega ofaukið.

Abstract

The article analyses the EEA priority rule, which has been proposed to be add to the Act on the European Economic Area no. 2/1993, pursuant to a legislative bill which is currently being discussed by Alþingi. According to the proposed rule, clear and unconditional statutory provisions that correctly implement EEA-rules shall take precedence over other incompatible statutory provisions, unless Alþingi has stipulated otherwise. The same applies to administrative rules. The purpose of the article is to critically analyse the concepts and conditions of the priority rule in order to shed light on its scope. The article explores inter alia which types of statutory laws will be subject to the priority rule and how it applies to administrative rules, including ministerial regulations. Moreover, the article analyses the rule’s conditions that a statutory provision needs to be clear and unconditional and that it correctly implements an obligation under the EEA Agreement. Lastly, the article reflects on whether the proposed rule could in some aspects be phrased in a clearer manner than is proposed in the bill, including whether some of its text may be superfluous.


1 Inngangur

Fyrir liggur frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið (EES-lögin) þar sem lagt er til að lögfest verði ný forgangsregla sem verði að 4. gr. laganna. Með frumvarpsákvæðinu er stefnt að því að tryggja fullnægjandi innleiðingu á bókun 35 við EES-samninginn. Frumvarpsákvæðið hljóðar svo:

„Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum.“

Tilgangur greinarinnar er að brjóta einstök hugtök og skilyrði fyrirhugaðrar forgangsreglu til mergjar og greina þau með gagnrýnum hætti til að varpa ljósi á gildissvið reglunnar. Meðal annars verður vikið að því hvaða tegundir settra laga munu lúta forgangsreglunni og hvernig hún á við um almenn stjórnvaldsfyrirmæli, þ.m.t. reglugerðir ráðherra. Þá verður sjónum beint að því hvað felist í skilyrðum forgangsreglunnar um að ákvæði sé skýrt og óskilyrt og innleiði réttilega skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum. Við greiningu á þessum atriðum verður eðli máls samkvæmt horft náið til umfjöllunar í ítarlegri greinargerð með frumvarpinu þar sem einstök skilyrði reglunnar eru skýrð m.a. með hliðsjón af bókun 35 og öðrum reglum EES-réttar.[1] Í greininni verður að auki leitast við að draga fram möguleg álitaefni varðandi gildissvið forgangsreglunnar sem ekki er tekin bein afstaða til í greinargerðinni, setja þau í fræðilegt samhengi og taka afstöðu til þeirra eftir föngum. Að lokum verða settar fram hugleiðingar um hvort fyrirhuguð forgangsregla gæti orðast á annan hátt en lagt er til í frumvarpinu, þ.m.t. hvort sumum skilyrðum hennar sé hugsanlega ofaukið. Áður en lengra er haldið ber að árétta að þingleg meðferð frumvarpsins stendur enn yfir og munu þau álitaefni sem velt verður upp í þessari grein vafalaust fá nánari umfjöllun á Alþingi. Þess skal einnig getið að umfjöllun um fyrirhugaða forgangsreglu var fylgt úr hlaði með fyrri grein höfunda á þessum vettvangi, en þessi grein tekur við þar sem henni sleppir.[2]

2 Hugtakið almennt lagaákvæði

Eins og áður kom fram gerir frumvarpsákvæðið ráð fyrir að skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum skuli ganga framar „öðru almennu lagaákvæði“ ef efnisreglur ákvæðanna rekast á.[3] Af orðalagi frumvarpsákvæðisins er því ljóst að það lýtur ekki að árekstrum laga við ákvæði stjórnarskrárinnar eins og jafnframt er áréttað í skýringum með frumvarpinu.[4] Ekki fer á milli mála að fari lög sem innleiða EES-skuldbindingu í bága við stjórnarskrána víkja lögin.[5] Sama gildir ef slík lög ganga gegn óskráðum stjórnskipulegum grundvallarreglum sem eru jafnréttháar stjórnarskránni og lúta 1. mgr. 79. gr. hennar, þ.m.t. reglum sem helgast af stjórnskipunarvenju, enda verður slíkum reglum ekki haggað með almennum lögum. Það er jafnframt ljóst að bókun 35 gerir ekki kröfu um að innleiddar EES-reglur njóti forgangs fram yfir stjórnarskrár EFTA-ríkjanna.[6]        

Frumvarpsákvæðið tekur sem fyrr segir til árekstrar „almennra lagaákvæða“. Af skýringum með frumvarpinu má ráða að með „almennu lagaákvæði“ sé átt við ákvæði í almennum lögum Alþingis, sbr. 44. gr. stjskr. og einnig 26. gr. stjskr.[7] Með hliðsjón af þessu vaknar sú spurning hvort frumvarpsákvæðið takmarkist við almenn lög eða hvort það geti einnig tekið til annarra tegunda settra laga í þrengri merkingu, svo sem bráðabirgðalaga. Bráðabirgðalög eru sett af forseta Íslands að tillögu ráðherra þegar brýna nauðsyn ber til enda sé Alþingi ekki að störfum, sbr. 28. gr. stjskr. Bráðabirgðalög eru jafnrétthá almennum lögum meðan þau gilda, en þau falla úr gildi ef þau eru ekki samþykkt af Alþingi eftir að það er komið saman á ný.[8]

Orðalag og uppbygging frumvarpsákvæðisins, þ.m.t. hugtakið „almennt lagaákvæði“, og skírskotun ákvæðisins til þess að Alþingi geti mælt fyrir um frávik frá því með lögum, kynni að mæla gegn því að bráðabirgðalög falli undir það, enda teljast þau hvorki til almennra laga né eru þau sett af Alþingi sem fyrr segir. Á hitt er þó að líta að frumvarpsákvæðið og skýringar með því eru ekki með öllu afdráttarlausar um að því verði ekki beitt um aðra flokka settra laga í þrengri merkingu að almennum lögum frágengnum (þó getur það aldrei átt við um stjórnarskrána o.þ.h. sem fyrr segir). Þá gætu markmið ákvæðisins mælt með rýmri túlkun að þessu leyti, enda einskorðast efni bókunar 35 ekki við almenn lög í merkingu 44. gr. stjórnarskrárinnar, heldur lýtur bókunin almennt að settum lögum (e. statutory provisions). Eftir stendur þó að orðalag frumvarpsákvæðisins bendir fremur til þess að fyrri málsliður þess taki aðeins til almennra laga Alþingis í merkingu 44. gr. stjskr.[9]                                                      

Fyrirhuguð forgangsregla tekur m.a. til árekstrar milli laga sem innleiða EES-skuldbindingu og laga sem innleiða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar. Í því tilliti eiga sérstök sjónarmið við um ákvæði Mannréttindasáttmála Evrópu sem veitt er lagagildi með lögum nr. 62/1994.[10] Fyrir það fyrsta verður að telja ólíklegt að sú staða komi upp að innleiddar EES-reglur rekist á ákvæði Mannréttindasáttmála Evrópu án þess að unnt sé að samrýma viðkomandi reglur með túlkun. Er þá til þess að líta að ákveðnar kröfur um vernd grundvallarréttinda leiða af Mannréttindaskrá ESB og óskráðum meginreglum ESB-réttar, sem binda að vísu ekki EFTA-ríkin en setja engu að síður mark sitt á afleiddar gerðir sem teknar eru upp í EES-samninginn. Þá verður að hafa í huga að í EES-rétti má eftir atvikum finna samsvarandi grundvallarréttindum og tryggð eru í Mannréttindasáttmála Evrópu stoð í óskráðum meginreglum EES-réttar.[11] Í ljósi framangreinds hlýtur útgangspunkturinn að vera sá að EES-reglur sem innleiddar eru í íslenskan rétt uppfylli kröfur um vernd grundvallarréttinda, sem leiða bæði af Evrópurétti og EES-rétti, og séu því í samræmi við Mannréttindasáttmála Evrópu. Þó er ekki unnt að fullyrða í eitt skipti fyrir öll að óskráðar meginreglur EES-réttar um grundvallarréttindi séu ætíð sama efnis og ákvæði Mannréttindasáttmála Evrópu.[12]

Hvað sem öðru líður verður að hafa í huga að mörg veigamestu ákvæði Mannréttindasáttmála Evrópu eiga sér hliðstæðu í stjórnarskránni. Ef innleiddar EES-reglur stönguðust á við slík ákvæði gengi stjórnarskráin ætíð framar eins og áður kom fram.[13] Jafnframt má benda á að ef innleidd EES-regla reyndist ekki uppfylla kröfur um vernd grundvallarréttinda sem fá stoð í óskráðum meginreglum EES-réttar, má færa rök fyrir því að hún myndi ekki teljast til skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum sem félli undir fyrirhugaða forgangsreglu, eins og rökstutt er aftar í greininni.

3 Stjórnvaldsfyrirmæli

Samkvæmt síðari málslið frumvarpsákvæðisins tekur það, auk almennra laga, einnig til stjórnvaldsfyrirmæla sem réttilega innleiða skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum. Hér er vísað til reglugerða og annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla, á borð við reglur, gjaldskrár og samþykktir, sbr. til hliðsjónar 2. málsl. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í frumvarpsákvæðinu felst þannig að stjórnvaldsfyrirmæli sem innleiða EES-reglu skulu ganga framar öðrum ósamrýmanlegum stjórnvaldsfyrirmælum.

Á hinn bóginn verður ekki ótvírætt ráðið af orðalagi frumvarpsákvæðisins hvort það geri ráð fyrir að stjórnvaldsfyrirmæli sem innleiða EES-reglu geti vikið til hliðar ósamrýmanlegri reglu í almennum lögum.[14] Til samanburðar má geta þess að samkvæmt 2. gr. norsku EES-laganna skulu stjórnvaldsfyrirmæli sem innleiða EES-reglu ganga framar ósamrýmanlegum lögum Stórþingsins, að því tilskildu að lögin séu yngri en stjórnvaldsfyrirmælin.[15] Umfjöllun í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi mælir þó gegn því að slíkri reglu verði fundin stoð í frumvarpsákvæðinu. Í greinargerðinni segir þannig m.a. að með ákvæðinu sé „rétthæð réttarheimilda ekki raskað“, auk þess sem tekið er fram að rekist stjórnvaldsfyrirmæli á ákvæði í almennum lögum „[geti] löggjafinn einn gripið inn í og breytt viðkomandi lagaákvæði, numið það úr gildi eða mælt fyrir um forgang með sérstökum og afmörkuðum hætti“.[16] Við þetta má bæta að lögmætisreglan og lagaáskilnaðarreglur stjórnarskrárinnar, sem verður ekki vikið til hliðar með lögum, kunna að takmarka svigrúm löggjafans til að setja almenna reglu í þá veru að stjórnvaldsfyrirmæli geti gengið framar almennum lögum.[17]

4 Aðrir árekstrar

4.1 Réttlægri réttarheimildir

Spyrja má hvernig fyrirhuguð forgangsregla horfir við réttlægri réttarheimildum en almennum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum, t.d. réttarvenju, meginreglum laga og eðli máls, eða fordæmi eða dómvenju sem byggjast á slíkum réttarheimildum.[18] Fyrir það fyrsta er ljóst að EES-regla sem er innleidd með almennum lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum myndi ganga framar ósamrýmanlegri réttlægri réttarheimild í samræmi við almennar reglur um rétthæð réttarheimildanna og lex superior regluna. Árekstur milli þessara réttarheimilda fellur utan fyrirhugaðrar forgangsreglu enda takmarkast hún sem fyrr segir við árekstur reglna í almennum lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Niðurstaðan verður á sama veg ef dæminu er snúið við, þ.e. EES-reglan sem á í hlut hefur ekki verið formlega innleidd með almennum lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum en fær allt að einu stoð í réttlægri réttarheimild, t.d. óskráðri meginreglu í íslenskum rétti, eftir atvikum með túlkun þeirrar réttarheimildar til samræmis við EES-rétt. Slík „ólögfest EES-regla“ myndi þannig alla jafna víkja fyrir ósamrýmanlegum almennum lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum í samræmi við almennar reglur um rétthæð réttarheimildanna og lex superior regluna, á sama hátt og í dæminu sem tekið var í upphafi kaflans. Áreksturinn félli jafnframt utan fyrirhugaðrar forgangsreglu af sömu ástæðum og að framan greinir.[19] Forsenda þeirrar niðurstöðu er ætíð sú að ekki sé unnt að koma í veg fyrir áreksturinn með því að túlka viðkomandi lög eða stjórnvaldsfyrirmæli til samræmis við EES-regluna á grundvelli lögskýringarreglu 3. gr. EES-laganna.[20]

Loks má velta fyrir sér hvort fyrirhuguð forgangsregla myndi ná yfir tilvik þar sem EES-regla væri talin gilda í íslenskum rétti á grundvelli lögjöfnunar frá tilteknu ákvæði í almennum lögum. Staðan væri þá sú að EES-reglan rúmaðist ekki innan lagaákvæðisins sjálfs en stæði engu að síður í mjög nánum tengslum við það, þ.e. tilvikið væri ólögákveðið en eðlislíkt og samkynja hinu lögákveðna tilviki.[21] Ef forgangsreglan væri talin ná yfir slíka EES-reglu, sem gilti í íslenskum rétti á grundvelli lögjöfnunar, fæli sú niðurstaða væntanlega í sér að forgangsreglan væri skýrð rúmt með vísan til markmiða hennar og tengsla við bókun 35, þar sem orðalag hennar miðast við almenn lög og stjórnvaldsfyrirmæli, eins og áður kom fram.

4.2 EES-reglur rekast á innbyrðis

Sú staða gæti komið upp að tvær eða fleiri innleiddar EES-reglur rekist á innbyrðis. Ljóst er að slíkur árekstur fellur utan fyrirhugaðrar forgangsreglu, enda lýtur hún einungis að forgangi innleiddra EES-reglna gagnvart öðrum almennum lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum sem innleiða ekki EES-reglur („séríslenskum“). Þá kemur til skoðunar hvernig leyst yrði úr árekstri af fyrrgreindum toga, en í því sambandi koma tveir kostir til greina. Annars vegar mætti hugsa sér að leysa úr árekstrinum í samræmi við almennar forgangsreglur íslensks réttar, þ.e. lex posterior og lex specialis. Hins vegar mætti hugsa sér að leysa úr honum á grundvelli sjónarmiða EES-réttar um mismunandi rétthæð ólíkra tegunda EES-reglna. Í því fælist að leyst yrði úr árekstrinum á þann veg að niðurstaðan yrði sú sama og hún yrði samkvæmt EES-rétti.[22] Þótt afleiddar gerðir njóti formlega sömu stöðu og meginmál EES-samningsins, sbr. 119. gr. hans, standa veigamikil rök til þess að taka í þessu sambandi mið af uppbyggingu, efni og markmiðum samningsins. Meðal þeirra er að ná fram einsleitni á Evrópska efnahagssvæðinu. Í því tilliti verður að hafa í huga að afleiddar gerðir ESB-réttar eru réttlægri réttarheimildir en t.d. stofnsáttmálarnir. Þá má geta þess að EFTA-dómstóllinn hefur annars vegar bent á að túlka beri tilskipanir til samræmis við meginmál EES-samningsins og hins vegar vísað til reglna í meginmáli EES-samningsins sem „frumréttar“ (e. primary EEA law).[23] Með hliðsjón af framansögðu er ekki ósennilegt að ef afleidd gerð EES-réttar stangaðist á við reglu í meginmáli EES-samningsins myndi niðurstaðan verða sú að beita bæri síðarnefndu reglunum en með því fengist sambærileg niðurstaða og í Evrópurétti.[24] Að teknu tilliti til þessa og markmiðsins um einsleitni má því telja rökrétt að leysa úr árekstri milli innleiddra EES-reglna, að samræmisskýringu frágenginni, eftir viðteknum sjónarmiðum í EES-rétti um samspil réttarheimilda EES-réttar.

Öðru máli gegnir um árekstur innleiddra EES-reglna sem fá stoð annars vegar í settum lögum og hins vegar í réttlægri réttarheimild. Þá er ekki um að ræða árekstur milli jafnrétthárra réttarheimilda í íslenskum rétti, ólíkt tilvikinu hér á undan. Því verður leyst úr slíkum árekstri í samræmi við almennar reglur um rétthæð réttarheimildanna og lex superior forgangsregluna. Áður en þeim yrði beitt væri þó rétt að leitast við að samrýma réttarheimildirnar með túlkun eftir fremsta megni þannig að niðurstaðan yrði í sem bestu samræmi við EES-rétt, þ.e. í samræmi við efni og samspil réttarheimildanna í EES-rétti hverju sinni.

5 Réttilega innleidd skuldbinding samkvæmt EES-samningnum

Fyrirhuguð forgangsregla gildir um ákvæði almennra laga (eða stjórnvaldsfyrirmæla) sem réttilega innleiða skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum, eins og áður var rakið.[25] Skilyrðið um „rétta innleiðingu“ í frumvarpsákvæðinu vísar til þess að EES-regla hafi verið innleidd í íslenskan rétt í samræmi við 7. gr. EES-samningsins, eins og ákvæðið er túlkað í dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins.[26] Umrætt skilyrði lýtur á hinn bóginn ekki að því hvort EES-regla hafi verið innleidd á stjórnskipulega réttan hátt. Það er þó vitaskuld frumforsenda þess að EES-regla geti haft réttaráhrif í landsrétti og fallið undir gildissvið frumvarpsákvæðsins að hún hafi verið innleidd á stjórnskipulega réttan hátt og sé jafnframt að efni til í samræmi við stjórnskipulegar reglur.[27]

Af fyrrgreindu skilyrði frumvarpsákvæðisins um „rétta innleiðingu“ EES-reglu er ljóst að óinnleiddar EES-reglur falla ekki undir gildissvið fyrirhugaðrar forgangsreglu, heldur EES-reglur sem innleiddar hafa verið með almennum lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.[28] Á hinn bóginn vaknar sú spurning hvað sé nánar fólgið í þeim áskilnaði frumvarpsákvæðisins að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli „innleiði“ EES-reglu og hvenær hún telst vera „réttilega“ innleidd.

Ekki fer á milli mála að fyrirhuguð forgangsregla á við um lagaákvæði sem innleiða EES-reglur samkvæmt efni og tilgangi sínum, t.d. ákvæði EES-laganna sem lögfestu meginmál EES-samningsins o.fl., sem og ýmis lög og reglur sem sett eru gagngert til að innleiða afleiddar gerðir í viðaukum EES-samningsins, m.a. tilskipanir og reglugerðir. Þá verður að telja að fyrirhuguð forgangsregla nái yfir lög og reglur sem uppfylla EES-skuldbindingu samkvæmt efni sínu, eftir atvikum ef þau eru túlkuð til samræmis við EES-rétt, þótt yfirlýstur tilgangur þeirra sé ekki beinlínis sá að innleiða slíka skuldbindingu.[29] Af framansögðu leiðir að öll ákvæði almennra laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem að efni til fullnægja skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum teljast „innleiða“ slíkar skuldbindingar og njóta þar með forgangsáhrifa á grundvelli frumvarpsákvæðisins, að öðrum skilyrðum uppfylltum.

Kemur þá til skoðunar hvenær EES-regla telst vera „réttilega“ innleidd í íslenskan rétt. Ef EES-regla er ranglega innleidd í íslenskan rétt, svo sem vegna misskilnings á gildissviði eða inntaki hennar, er ljóst að viðkomandi lagaákvæði (eða ákvæði stjórnvaldsfyrirmæla) myndi ekki njóta forgangsáhrifa á grundvelli fyrirhugaðrar forgangsreglu, enda fæli það þá ekki í sér innleiðingu á skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum. Einnig má velta fyrir sér hvernig færi um tilvik þar sem EES-regla hefur verið innleidd með réttum hætti en þó einungis að hluta. Má sem dæmi nefna reglu í EES-tilskipun sem felur í sér hámarkssamræmingu en lagaákvæði sem innleiðir regluna í íslenskan rétt gengur lengra eða skemur en rúmast innan marka tilskipunarinnar. Með hliðsjón af markmiði fyrirhugaðrar forgangsreglu má færa rök fyrir þeirri niðurstöðu að sá hluti lagaákvæðis sem felur í sér rétta innleiðingu á EES-reglu myndi njóta forgangsáhrifa, en ekki sá hluti þess sem felur í sér ranga innleiðingu, sé yfirleitt unnt að skilja þar á milli. Ef fallist er á það sem hér hefur verið rakið verður niðurstaðan sú að fyrirhuguð forgangsregla veiti lagaákvæði forgangsáhrif að því marki sem það felur í sér rétta innleiðingu á EES-reglu. Sami skilningur hefur verið lagður í forgangsreglu 2. gr. norsku EES-laganna.[30]

Hér á undan var fjallað um tilvik þar sem íslenski löggjafinn eða stjórnvöld hafa ranglega innleitt EES-skuldbindingu. Að því frágengnu vaknar sú spurning hvernig fari um tilvik þar sem EES-regla sem hefur verið réttilega innleidd í landsrétt reynist á hinn bóginn vera ógild að EES-rétti. Nánar tiltekið gæti aðdragandinn verið sá að samsvarandi afleidd gerð ESB sé, t.d. samkvæmt dómi Evrópudómstólsins, talin brjóta í bága við rétthærri réttarheimildir í Evrópurétti, á borð við fjórfrelsisákvæði stofnsáttmálanna eða ákvæði Mannréttindaskrár ESB. Ekki er sjálfgefið að slík niðurstaða í ESB-rétti leiði til þess að samsvarandi EES-regla sé ógild, vegna mismunandi inntaks ESB- og EES-réttar á ýmsum sviðum. Það er þó mögulegt að annmarkinn á ESB-reglunni sé þess eðlis að sama hljóti að gilda um hliðstæðu hennar í EES-rétti, þ.e. ef réttarstaðan er að öllu leyti sú sama í báðum lagakerfum.[31] Í slíku tilviki, þar sem EES-regla er ógild að EES-rétti í fyrrgreindum skilningi, má færa rök fyrir því að lagaákvæði sem innleiðir slíka EES-reglu í landsrétt falli utan fyrirhugaðrar forgangsreglu enda lúti það þá í reynd ekki að skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum. Ætla verður að það haggi ekki þeirri niðurstöðu þótt viðkomandi EES-regla hafi ekki (enn) formlega verið felld úr viðkomandi viðauka EES-samningsins með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Fær þessi niðurstaða einnig stoð í því markmiði forgangsreglunnar að uppfylla þá skyldu sem felst í bókun 35.

Loks má nefna það tilvik að EES-tilskipun sem felur í sér lágmarkssamræmingu sé innleidd í íslenskan rétt með víðtækari hætti en lágmarkinu nemur. EES-reglan teldist þá réttilega innleidd sem slík, en íslensku innleiðingarlögin gengju lengra án þess þó að fara í bága við tilskipunina eða aðrar reglur EES-réttar. Vaknar þá spurningin hvort hin víðtækari útfærsla EES-reglunnar í íslenskum lögum ætti að njóta forgangsáhrifa að öllu leyti eða einungis að því marki sem hún svarar til lágmarkskrafna viðkomandi tilskipunar. Orðalag frumvarpsákvæðisins, þ.e. vísun í „skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum“, og markmið þess að innleiða bókun 35, renna stoðum undir þá niðurstöðu að viðkomandi lagaákvæði myndi í fyrrgreindu tilviki einungis njóta forgangs gagnvart ósamrýmanlegum lögum að því marki sem það uppfyllir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum en ekki umfram það, sé yfirleitt unnt að skilja þar á milli.[32] Til þess er einnig að líta að hvorki frumvarpsákvæðið né skýringar með frumvarpinu veita haldbæra stoð fyrir annarri niðurstöðu en þeirri sem að framan greinir.

6 Skýrt og óskilyrt lagaákvæði

Það er jafnframt skilyrði forgangsáhrifa samkvæmt frumvarpsákvæðinu að um sé að ræða skýrt og óskilyrt lagaákvæði (eða ákvæði stjórnvaldsfyrirmæla), en þetta skilyrði á rætur að rekja til bókunar 35. Nánar tiltekið hefur EFTA-dómstóllinn skýrt bókunina svo að hún mæli einungis fyrir um forgang innleiddra EES-reglna sem eru nægilega skýrar og óskilyrtar (e. sufficiently clear and unconditional) til að einstaklingar og lögaðilar geti byggt réttindi á viðkomandi reglu, t.d. í dómsmáli.[33] Þetta skilyrði felur þó í reynd í sér óverulega takmörkun á gildissviði bókunar 35 enda þarf ekki mikið til að EES-regla teljist uppfylla skilyrðið. Til að mynda hafa almennu reglurnar um fjórfrelsið verið taldar nægilega skýrar og óskilyrtar í þessum skilningi jafnvel þótt þær séu matskenndar og dýnamískar í eðli sínu.[34] Þó eru ekki öll ákvæði meginmáls EES-samningsins sem teljast nægilega skýr og óskilyrt í framangreindum skilningi.[35]

Við mat á því hvort tiltekin EES-regla uppfylli skilyrðið um að vera nægilega skýr og óskilyrt hefur EFTA-dómstólinn einkum litið til þess hvort sambærileg regla í ESB-rétti uppfylli efnislega hliðstætt skilyrði til að hún hafi bein réttaráhrif í aðildarríkjum ESB.[36] Bein réttaráhrif og raunar einnig forgangsáhrif í ESB-rétti hafa verið talin takmarkast við þær reglur ESB-réttar sem teljast nægilega skýrar og óskilyrtar.[37] Bein réttaráhrif og forgangsáhrif eru ekki hluti af EES-rétti með sama hætti, enda grundvallast bókun 35 á því að EES-samstarfið feli ekki í sér framsal á lagasetningarvaldi til stofnana EFTA, þótt hún geri, sem fyrr segir, kröfu um forgang innleiddra EES-reglna í landsrétti gagnvart öðrum settum lögum.[38]

Með töluverðri einföldun felst í beinum réttaráhrifum ESB-réttar að einstaklingar og lögaðilar geta byggt rétt beint á reglum Evrópuréttar fyrir dómstólum og stjórnvöldum án þess að þær hafi verið sérstaklega innleiddar í landsrétt.[39] Eins og kunnugt er var beinum réttaráhrifum ESB-réttar slegið föstum varðandi tiltekið ákvæði í þágildandi stofnsáttmála í Van Gend en Loos málinu.[40] Síðan sá dómur gekk hefur töluverð dómaframkvæmd mótast um hvort og þá hvernig bein réttaráhrif horfa við mismunandi tegundum réttarheimilda í ESB-rétti og efni þeirra. Í ljósi þeirrar dómaframkvæmdar má halda því fram að ESB-regla teljist almennt vera nægilega skýr og óskilyrt nema augljóst sé að hún uppfylli ekki þær kröfur, en þó verður einnig að huga að tegundum réttarheimilda í þessu sambandi.[41] Reglur sem myndu alla jafna ekki uppfylla skilyrðið eru t.d. almennt orðaðar stefnuyfirlýsingar sem einstaklingar og lögaðilar geta ekki byggt réttindi á beint. Sama á við um reglur sem fela aðildarríki eða stofnun ESB að grípa til ákveðinna aðgerða til að útfæra eða framkvæma viðkomandi réttindi til þess að þau verði virk.[42]

Með hliðsjón af framansögðu má velta því upp hvort nauðsynlegt sé að orða umrætt skilyrði í fyrirhugaðri forgangsreglu. Sams konar skilyrði birtist ekki í texta 2. gr. norsku EES-laganna en ákvæðið hefur þó verið túlkað í samræmi við bókun 35 að þessu leyti.[43] Á hinn bóginn var skilyrðið tekið berum orðum fram í áðurgildandi 2. gr. finnsku EES-laganna. Þó er sá munur á finnska ákvæðinu og ákvæði fyrirliggjandi frumvarps að í hinu fyrrnefnda var skilyrðið tengt við þá EES-reglu sem um ræðir (skýr og óskilyrt EES-regla), en í frumvarpsákvæðinu tengist skilyrðið því lagaákvæði sem innleiðir EES-regluna (skýrt og óskilyrt lagaákvæði).[44] Að framangreindu virtu kemur til skoðunar hvort umrætt skilyrði bókunar 35 lúti að EES-reglunni sem slíkri eða þeim landslögum sem innleiða hana. Dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins tekur ekki afdráttarlaust af skarið um þetta atriði.[45] Hvað sem því líður benda tengsl bókunar 35 við reglurnar um bein réttaráhrif og forgangsáhrif í Evrópurétti til þess að skilyrðið lúti að EES-reglunni án tillits til útfærslu hennar í landsrétti. Enn fremur verður að hafa í huga að almennt myndi lagaákvæði sem á annað borð réttilega innleiðir slíka EES-skuldbindingu uppfylla skilyrðið um að vera nægilega skýrt og óskilyrt.[46] Þannig gæti sú staða komið upp að íslenskt lagaákvæði sé nægilega skýrt og óskilyrt en ekki sú EES-regla sem það innleiðir. Samkvæmt orðalagi frumvarpsákvæðisins veitir það slíku lagaákvæði forgangsáhrif enda þótt viðkomandi EES-regla falli ekki undir skuldbindinguna samkvæmt bókun 35, en sú niðurstaða kann að skjóta skökku við í ljósi framangreinds.

Að lokum má velta því fyrir sér hvort dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins um bókun 35 kunni að þróast á þann veg að hann muni horfa í ríkari mæli til dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins um bein réttaráhrif við afmörkun á inntaki þeirra forgangsáhrifa sem bókun 35 áskilur varðandi innleiddar EES-reglur. Sú dómaframkvæmd Evrópudómstólsins er yfirgripsmikil og hefur að geyma ýmis blæbrigði. Til að mynda hefur því verið slegið föstu í dómaframkvæmdinni að tilskipanir hafi lóðrétt bein réttaráhrif (e. vertical direct effect). Í þeim felst að einstaklingar og lögaðilar geta í ESB-rétti byggt rétt beint á óinnleiddri eða ranglega innleiddri tilskipun, eftir að fresturinn til að innleiða hana er liðinn, í máli gagnvart stjórnvöldum í aðildarríki.[47] Aftur á móti hafa tilskipanir ekki lárétt bein réttaráhrif (e. horizontal direct effect), en í því felst að einstaklingar og lögaðilar geta almennt ekki byggt rétt beint á óinnleiddri eða ranglega innleiddri tilskipun í máli gagnvart öðrum einkaaðilum.[48]

Þar sem inntak bókunar 35 tengist á ákveðinn hátt skilyrðum umræddrar dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins um bein réttaráhrif ESB-réttar, sem fyrr segir, er ekki útilokað að síðar muni geta reynt á nánari afmörkun þessara tengsla í dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins, t.d. það hvort forgangsáhrif samkvæmt bókun 35 í tilviki innleiddra tilskipana eigi að meginreglu einungis við þegar einkaaðilar bera þær fyrir sig gagnvart stjórnvöldum (lóðrétt), en ekki gagnvart öðrum einkaaðilum (lárétt). Þetta er aðeins eitt dæmi af fleirum um hvernig reynt gæti í EES-rétti á túlkun bókunar 35 í ljósi reglna ESB-réttar bein réttaráhrif og að hvaða leyti samsvörun sé þar á milli. Í þessu sambandi ber þó að árétta þann reginmun sem er á lagakerfunum tveimur að forgangsáhrif bókunar 35 einskorðast við innleiddar EES-reglur (í EFTA-ríkjunum sem búa við tvíeðlisskipan), á meðan bein réttaráhrif og forgangsáhrif í ESB-rétti miðast við ESB-reglurnar sem slíkar óháð innleiðingu. Hvað sem öðru líður er ljóst að verði fyrirhuguð forgangsregla að lögum kann við beitingu hennar, þ.m.t. túlkun á skilyrðinu um að regla sé skýr og óskilyrt, að þurfa að líta til dómaframkvæmdar um inntak beinna réttaráhrifa í ESB-rétti, að svo miklu leyti sem við getur átt.

7 Nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað

Frumvarpsákvæðið hefur að geyma fyrirvara á þá leið að það skuli gilda „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“. Sambærilegur fyrirvari er ekki orðaður í forgangsreglu 2. gr. norsku EES-laganna, en á móti hefur verið bent á að hún hafi stöðu almennra laga og norski löggjafinn geti því vikið henni til hliðar með lögum.[49] Varðandi frumvarpsákvæðið má því spyrja hvaða tilgangi áður tilvitnað orðalag þjóni. Ljóst er að þótt umrætt orðalag væri ekki að finna í  frumvarpsákvæðinu myndi það ekki breyta neinu um valdheimildir löggjafans samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar. Í þeim felst að löggjafinn getur ætíð breytt lögum eða fellt þau úr gildi, eða sett ný lög sem ganga framar þeim sem fyrir eru. Með skírskotun til þess verður ekki betur séð en að fyrirvarinn hafi í meginatriðum táknræna þýðingu.[50] Hann leiðir til sömu niðurstöðu og lögskýringarregla 3. gr. EES-laganna og líkindareglan um að lög séu talin vera í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar nema annað verði ráðið af viðkomandi lögum, þ.e.a.s. að lagaákvæði verða túlkuð á þann hátt að þau samræmist EES-rétti nema annað verði skýrlega ráðið af þeim. Verði fyrirhuguð forgangsregla að lögum má ætla að stoðir þeirrar ályktunar styrkist í íslenskum rétti. Framangreindar reglur munu því væntanlega standa til þess að löggjafinn muni þurfa að mæla skýrt fyrir um það í lögum ef ætlunin er að víkja frá forgangsreglunni og um leið þeirri skyldu varðandi forgangsáhrif innleiddra EES-reglna sem felst í bókun 35.[51] Það mun þó hér sem endranær koma í hlut íslenskra dómstóla að meta hvaða kröfur verða gerðar að þessu leyti í einstökum tilfellum og er erfitt að fullyrða um það almennt séð við hvaða aðstæður þeim verður talið fullnægt.[52]

Vekja má athygli á því að síðari málsliður frumvarpsákvæðisins inniheldur ekki hliðstæðan fyrirvara um að ráðherra (eða önnur stjórnvöld) geti í almennum stjórnvaldsfyrirmælum kveðið svo á að þau skuli eftir atvikum ganga framar ósamrýmanlegum stjórnvaldsfyrirmælum sem innleiða EES-reglur. Af því verður þó ekki fyrirvaralaust dregin sú ályktun að ákvæðið takmarki að þessu leyti almennar heimildir ráðherra og annarra stjórnvalda til að mæla fyrir um innbyrðis samspil ólíkra stjórnvaldsfyrirmæla við setningu þeirra eftir því sem rúmast innan viðeigandi lagaheimilda.[53] Slík ályktun verður enn síður dregin af frumvarpsákvæðinu ef fallist er á að fyrirvarinn í fyrri málslið ákvæðisins gegni fyrst og fremst áminningarhlutverki fremur en að honum sé ætlað að hafa sjálfstætt efnislegt inntak.

8 Niðurstöður og hugleiðingar um framsetningu ákvæðisins

Í greininni hefur gildissvið forgangsreglunnar sem lögð er til í fyrirliggjandi frumvarpi verið brotið til mergjar lið fyrir lið, auk þess sem ýmis álitaefni viðvíkjandi því hafa verið dregin fram og afstaða tekin til þeirra eftir föngum. Meðal annars var velt upp því álitaefni hvort aðrar tegundir setts réttar í þrengri merkingu en almenn lög geti rúmast innan frumvarpsákvæðisins, t.d. bráðabirgðalög. Tilvísun ákvæðisins til „almennra lagaákvæða“ og skýringar með því virðast mæla gegn svo rúmri skýringu á ákvæðinu. Þó takmarkast bókun 35, sem ákvæðinu er ætlað að innleiða, ekki við almenn lög í þeirri merkingu sem lögð er í hugtakið í íslenskum rétti heldur vísar bókunin til settra laga almennt (e. statutory provisions). Hvað sem því líður er ljóst að hvorki bókun 35 né fyrirhuguð forgangsregla lýtur að árekstri settra laga við stjórnarskrána eða óskráðar stjórnskipulegar reglur enda eru þær rétthærri öðrum réttarheimildum.

Þá var vikið að síðari málslið frumvarpsákvæðisins sem snýr að EES-reglum sem innleiddar eru með almennum stjórnvaldsfyrirmælum, t.d. reglugerð settri af ráðherra. Dregin var sú ályktun, m.a. af skýringum með frumvarpinu, að síðari málsliður ákvæðisins einskorðist við árekstur reglna sem eiga báðar eða allar stoð í stjórnvaldsfyrirmælum, þótt orðalag ákvæðisins beri það ekki skýrlega með sér. Á hinn bóginn felist það ekki í ákvæðinu að stjórnvaldsfyrirmæli sem innleiða EES-reglu geti vikið til hliðar ósamrýmanlegri reglu í almennum lögum. Að því leyti skeri frumvarpsákvæðið sig frá forgangsreglu 2. gr. norsku EES-laganna, en hún gerir ráð fyrir að stjórnvaldsfyrirmæli sem innleiða EES-reglu gangi framar yngri lögum Stórþingsins. Að þessu frágengnu var fjallað um það hvernig fyrirhuguð forgangsregla kunni að horfa við árekstrum milli settra laga annars vegar og réttlægri réttarheimilda hins vegar, auk tilvika þar sem innleiddar EES-reglur rekast á innbyrðis. Komist var að þeirri niðurstöðu að slíkir árekstrar falli í grunninn ekki undir gildissvið fyrirhugaðrar forgangsreglu, heldur fari um úrlausn þeirra eftir lex superior reglunni og eftir atvikum sjónarmiðum um samspil réttarheimilda í EES-rétti.

Því næst var vikið að því skilyrði frumvarpsákvæðisins að í hlut eigi lagaákvæði (eða ákvæði stjórnvaldsfyrirmæla) sem „réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum“. Af skilyrðinu er ljóst að ranglega innleiddar EES-reglur falla í grunninn ekki undir fyrirhugaða forgangsreglu. Þó voru færð rök fyrir þeirri túlkun á ákvæðinu að sé EES-regla ranglega innleidd að hluta geti hún notið forgangsáhrifa að því marki sem hún er réttilega innleidd, sé yfirleitt unnt að skilja þar á milli. Þá voru færð rök fyrir því að gangi lagaákvæði lengra en sú EES-regla sem það innleiðir, án þess að fara í bága við EES-regluna eða aðrar reglur EES-réttar, geti lagaákvæðið notið forgangsáhrifa að svo miklu leyti sem það innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum en ekki umfram það. Loks var rökstutt að forgangsreglan eigi ekki við ef viðkomandi EES-regla telst ógild að EES-rétti, t.d. þar sem hún fer í bága við rétthærri réttarheimild í EES-rétti. Í ljósi þess að gildissvið og réttaráhrif fyrirhugaðrar forgangsreglu miðast ætíð við skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum má velta fyrir sér hvort orðinu „réttilega“ sé í reynd ofaukið í reglunni („… innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum“).   

Þá var fjallað um þann þátt í gildissviði fyrirhugaðrar forgangsreglu að í hlut eigi „skýrt og óskilyrt lagaákvæði“ (eða ákvæði stjórnvaldsfyrirmæla). Tilvitnað skilyrði forgangsreglunnar felur í sér óverulega takmörkun á gildissviði hennar í ljósi þess hversu rúmt sambærilegt skilyrði bókunar 35 hefur verið túlkað í dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins með hliðsjón af viðeigandi dómaframkvæmd Evrópudómstólsins. Til að mynda hafa fjórfrelsisreglurnar verið taldar nægilega skýrar og óskilyrtar í þessum skilningi jafnvel þótt þær séu matskenndar og dýnamískar í eðli sínu. Þá var þeirri spurningu velt upp hvort umrætt skilyrði bókunar 35 eigi við um EES-regluna sjálfa eða þau íslensku lög sem innleiða hana, en til samanburðar má geta þess að áþekk skilyrði beinna réttaráhrifa í Evrópurétti eiga við um viðkomandi ESB-reglur sem slíkar. Í þessu ljósi voru færð rök fyrir því að nærtækara gæti verið að tengja umrætt skilyrði forgangsreglunnar, um að regla sé skýr og óskilyrt, við viðkomandi EES-reglu fremur en það lagaákvæði sem innleiðir hana.


Heimildaskrá

Alþingistíðindi (þingskjöl á vef Alþingis).
Arnaldur Hjartarson, Evrópskur bankaréttur og áhrif hans á íslenskan rétt, Fons Juris 2017.
Ármann Snævarr, Almenn lögfræði, Bókaútgáfa Orators 1988.
Björg Thorarensen, Stjórnskipunarréttur. Undirstöður og handhafar ríkisvalds, Bókaútgáfan Codex 2015.
Davíð Þór Björgvinsson, EES-réttur og landsréttur, Bókaútgáfan Codex 2006.
Davíð Þór Björgvinsson, Lögskýringar: Kenningar, aðferðir og sjónarmið við skýringu og beitingu laga, Forlagið 2008.
Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, Universitetsforlaget 2022.
Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, 3. útg. Universitetsforlaget 2014.
Friðrik Árni Friðriksson Hirst og Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Inntak fyrirhugaðrar EES-forgangsreglu og áhrif hennar í íslenskum rétti“, Vefrit Úlfljóts 22. apríl 2023.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði: Inngangur að hinni lagalegu aðferð, Bókaútgáfan Codex 2015.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Freedom of Establishment“ í Research Handbook on EEA Internal Market Law, Graham Butler (ritstj.) væntanleg 2023.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Is the Primacy of EU-Law Absolute or Relative? Explaining Primacy in Interlocking Legal Systems“, Europarätts tidskriften 2. tbl. 2023.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Stjórnskipuleg lögmætisregla“, Úlfljótur 62. árg. 4. tbl. 2009, bls. 421-494.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Skyldur einkaaðila samkvæmt Mannréttindaskránni“, Hátíðarit Orator 2022, bls. 8-14.
Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, 4. útg. Fagbokforlaget 2022.
M. Elvira Méndez-Pinedo, EC and EEA Law: A Comparative Study of the Effectiveness of European Law, European Law Publishing 2009.
Margrét Einarsdóttir, Framkvæmd EES-samningsins á Íslandi og stjórnskipuleg álitamál, Bókaútgáfan Codex 2020.
Michael Bobek, „The effect of EU law in the national legal systems“ í Catherine Barndard og Steven Peers (ritstj.), European Union Law, 3. útg. Oxford University Press 2020.
Ot.prp. nr. 79 (1991-1992): Om lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), mv.
Paul Craig og Cráinne de Burca, EU Law: Text, Cases, and Materials. UK version, 7. útg. Oxford University Press 2020.
Páll Hreinsson, Almennar efnisreglur stjórnsýsluréttarins, Fons Juris 2022.
Róbert R. Spanó, Túlkun lagaákvæða, 2. útg. Bókaútgáfan Codex 2019.
Sigurður Líndal og Skúli Magnússon, Réttarkerfi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins. Megindrættir,Hið íslenska bókmenntafélag 2011.
Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði: Grundvöllur laga – réttarheimildir, 2. útg. Hið íslenska bókmenntafélag 2007.
Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandið og Evrópska efnahagssvæðið, Bókaútgáfan Codex 2000.
Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandsréttur: Lissabons-sáttmálinn með áherslu á fiski- og auðlindamál og ríkjasambandið, Lagastofnun Háskóla Íslands 2014.
Stefán Már Stefánsson, Evrópuréttur: Réttarreglur Evrópusambandsins, Lagastofnun Háskóla Íslands 2020.
Valgerður Sólnes, „Niðurstaða Alþingis um gildi alþingiskosninga 2021: Hvað gerist nú?“, Vefrit Úlfljóts 29. nóvember 2021.

Dómaskrá

Dómar Evrópudómstólsins
Dómur í máli C-26/62, Van Gend en Loos, EU:C:1963:1.
Dómur í máli C-148/78, Ratti, EU:C:1979:110.
Dómur í máli C-573/17, Poplawski II, EU:C:2019:530.

Dómar EFTA-dómstólsins
Dómur í máli E-1/94, Restamark, 16. desember 1994.
Dómur í máli E-1/01, Hörður Einarsson, 22. febrúar 2002.
Dómur í máli E-2/12, HOB-vín, 11. desember 2012.
Dómur í máli E-7/11, Grund, 8. apríl 2013.
Dómur í máli E-6/17, Fjarskipti hf., 30. maí 2018.

Úrlausnir Mannréttindadómstóls Evrópu
Ákvörðun í máli MDE Konkurrenten.no AS gegn Noregi, 5. nóvember 2019, nr. 47341/15.
Dómur í máli MDE Norwegian Confederation of Trade Unions (LO) og Norwegian Transport Workers‘ Union (NTF) gegn Noregi, 10. júní 2021, nr. 45487/17.

Norskir dómar
Dómur Hæstaréttar Noregs í máli nr. 2016-2554.


Eftirmálsgreinar

[1] 153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál.

[2] Friðrik Árni Friðriksson Hirst og Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Inntak fyrirhugaðrar EES-forgangsreglu og áhrif hennar í íslenskum rétti“.

[3] Í þessu sambandi má geta þess að fyrirhuguð forgangsregla tekur til allra innleiddra EES-skuldbindinga, hvort heldur samkvæmt meginmáli EES-samningsins, bókunum, viðaukum eða afleiddum gerðum. Líklegt er að hún gildi einnig um þær óskráðu meginreglur EES-réttar sem teljast vera samtvinnaðar meginmáli EES-samningsins og kunna þar með að hafa verið innleiddar með lögum nr. 2/1993. Nánar er fjallað um það í Friðrik Árni Friðriksson Hirst og Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Inntak fyrirhugaðrar EES-forgangsreglu og áhrif hennar í íslenskum rétti“.

[4] Sjá umfjöllun í 4. kafla og athugasemdum við 1. gr. í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[5] Sjá einnig hvað norskan rétt varðar, Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 270.

[6] Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 631. Sjá einnig 1. kafla og kafla 2.1 í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[7] Sjá m.a. umfjöllun í 1. kafla, kafla 2.1 og athugasemdum við 1. gr. í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál). Um settan rétt í þrengri merkingu, sjá Ármann Snævarr, Almenn lögfræði, bls. 161-172, einkum bls. 161-163, Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði, bls. 80-113, einkum bls. 97-98, og Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði, bls. 79-82, einkum bls. 80-81.

[8] Um bráðabirgðalög, sjá t.d. Ármann Snævarr, Almenn lögfræði, bls. 165-166, Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði, bls. 98-103, Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði, bls. 81, og Björg Thorarensen, Stjórnskipunarréttur. Undirstöður og handhafar ríkisvalds, bls. 465-471.

[9] Þar sem bráðabirgðalög eru sárasjaldgæf er þetta líklega ekki sérlega raunhæft álitaefni. Helgast það m.a. af þeim breytingum sem gerðar voru á starfsháttum Alþingis með stjórnarskipunarlögum nr. 56/1991 en vegna þeirra eru sjaldnast lengur skilyrði til að setja bráðabirgðalög, enda má nú alla jafna kalla Alþingi saman með skömmum fyrirvara allan ársins hring. Sem dæmi um undantekningu frá hinu síðastnefnda má nefna þá stöðu sem kom upp vegna vafa um lögmæti alþingiskosninga í Norðvesturkjördæmi 2021 sem orsakaði drátt á útgáfu kjörbréfa til nýkjörinna alþingismanna og tafði fyrir því að nýtt þing kæmi saman. Um þessa atburðarás og möguleg eftirmál hennar, sjá Valgerður Sólnes, „Niðurstaða Alþingis um gildi alþingiskosninga 2021: Hvað gerist nú?“.  

[10] Rétt er að benda á að í norsku MSE-lögunum hefur verið farin sú leið að lögfesta þar sérstaka forgangsreglu vegna ákvæða sáttmálans. Því er hugsanlegt að forgangsreglur norsku EES-laganna og MSE-laganna eigi við á sama tíma og togist þar af leiðandi á. Hefur því verið haldið fram að leysa verði úr slíkum árekstrum í ljósi eðlis og mikilvægi þeirra réttinda sem reynir á hverju sinni. Sjá 3. gr. lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettensloven) (LOV-1999-05-21-30) og 2. gr. lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) (LOV-1992-11-27-109). Um álitaefni í norskum rétti varðandi mögulega árekstra milli innleiddra EES-reglna og ákvæða Mannréttindasáttmála Evrópu, sjá Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, bls. 437-438, og Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 645.  

[11] Um vernd mannréttinda í Evrópurétti, sjá t.d. Paul Craig og Cráinne de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials, bls. 430-481.

[12] Athygli vekur að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur ekki slegið því föstu að til sé líkindaregla um að vernd mannréttinda í tengslum við innleiddar EES-reglur sé sambærileg þeirri vernd sem leiðir af Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. svokallaða Bosphorus líkindareglu í tilviki Evrópuréttar. Sjá í þessu sambandi ákvörðun í máli MDE Konkurrenten.no AS gegn Noregi, 5. nóvember 2019, nr. 47341/15, mgr. 43, og dóm MDE í máli Norwegian Confederation of Trade Unions (LO) og Norwegian Transport Workers‘ Union (NTF) gegn Noregi, 10. júní 2021, nr. 45487/17, mgr. 105-198.

[13] Sjá einnig hvað norskan rétt varðar, Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, bls. 438, og Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 645. 

[14] Þess má geta að í 3. kafla greinargerðar með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál) eru tekin dæmi um EES-reglur, innleiddar með tilvísun, sem skulu samkvæmt viðkomandi innleiðingarlöggjöf ganga framar öðrum ákvæðum viðkomandi laga, ef árekstur verður. Dæmin eiga það sammerkt að varða EES-reglur sem hafa lagagildi, þ.e. teljast til almennra laga. Því er ekki um að ræða árekstur laga og stjórnvaldsfyrirmæla í umræddum tilvikum.

[15] Ákvæði 2. gr. norsku EES-laganna hljóðar svo: „Bestemmelser i lov som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen skal i tilfelle konflikt gå foran andre bestemmelser som regulerer same forhold. Tilsvarende gjelder dersom en forskrift som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, er i konflikt med en annen forskrift, eller kommer i konflikt med en senere lov.“ (áh.br. höf.). Lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) (LOV-1992-11-27-109).

[16] Athugasemdir við 1. gr. í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál). Sjá einnig m.a. umfjöllun í 6. kafla greinargerðarinnar, varðandi bætt verklag við laga- og reglugerðarsetningu vegna innleiðingar EES-reglna.

[17] Um lögmætisregluna almennt, sjá t.d. Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Stjórnskipuleg lögmætisregla“, og Páll Hreinsson, Almennar efnisreglur stjórnsýsluréttarins, bls. 5-55.

[18] Yfirlit yfir almennt viðurkenndar réttarheimildir íslensks réttar má t.d. finna í Ármann Snævarr, Almenn lögfræði, bls. 158, Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði, bls. 78, og Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði, bls. 75.

[19] Sjá Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, bls. 436, en þar kemur fram það álit höfunda að óskráðar reglur norsks réttar rúmist ekki innan 2. gr. norsku EES-laganna. Gagnstæð skoðun kemur fram hjá Finn Arnesen o.fl. sem telja ekki útilokað að skýra orðalagið „[b]estemmelser i lov“ svo rúmt að það nái einnig til óskráðra reglna norsks réttar. Sjá Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 641.

[20] Í 3. gr. EES-laganna er mælt fyrir um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.

[21] Um skilyrði lögjöfnunar, sjá t.d. Ármann Snævarr, Almenn lögfræði, bls. 534-535, Davíð Þór Björgvinsson, Lögskýringar, bls. 188-214, Róbert R. Spanó, Túlkun lagaákvæða, bls. 308 og 314 o.áfr., og Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði, bls. 161-163.

[22] Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 272-273.

[23] Dómur í máli E-7/11, Grund, mgr. 82. Athygli vekur þó að í íslenskri útgáfu dómsins kemur hugtakið frumréttur (e. primary EEA law) ekki fyrir, heldur er þess í stað vísað til EES-samningsins.

[24] Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 272, Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, bls. 54 o.áfr., og Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Freedom of Establishment“, kafli 1.

[25] Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 269.

[26] Um innleiðingu afleiddra gerða, sjá t.d. Arnaldur Hjartarson, Evrópskur bankaréttur og áhrif hans á íslenskan rétt, bls. 149-151, og Margrét Einarsdóttir, Framkvæmd EES-samningsins á Íslandi og stjórnskipuleg álitamál.

[27] Sjá einnig umfjöllun í 2. kafla hér á undan.

[28] Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 204.

[29] Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 267.

[30] Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 643, og Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 269.

[31] Sjá einnig umfjöllun í 2. kafla hér að framan um vernd grundvallarréttinda í ESB-rétti og EES-rétti.

[32] Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 643. Sjá einnig, hvað varðar bókun 35, Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 204.

[33] Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 642, og Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, bls. 432. Sjá t.d. mál E-1/94, Restamark, mgr. 77, og mál E-1/01, Hörður Einarsson, mgr. 53. Sjá einnig umfjöllun um E-1/10 í tengslum við bein réttaráhrif, í Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 630. Sjá einnig í sömu átt, mál E-2/12, HOB-vín, mgr. 122, og mál E-6/17, Fjarskipti hf., mgr. 28. Einnig má hér vísa til umfjöllunar í kafla 2.3, 3. kafla og athugasemdum við 1. gr. í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[34] Sjá m.a. kafla 2.3 í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál). Annað dæmi um ákvæði í meginmáli EES-samningsins sem uppfyllir þennan áskilnað er 54. gr. samningsins um bann við misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Þannig hefur EFTA-dómstóllinn slegið því föstu að nefnt ákvæði uppfylli skilyrðið, þ.e. að aðilar geti byggt rétt á því beint, sjá mál E-6/17, Fjarskipti hf., mgr. 28.

[35] Mál E-6/17, Fjarskipti hf., mgr. 27. Sjá einnig Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls.642.

[36] Um tengsl skilyrðisins við bein réttaráhrif í ESB-rétti, sjá t.d. Davíð Þór Björgvinsson, EES-réttur og landsréttur, bls. 104-108. Sjá einnig t.d. mál E-1/94, Restamark, mgr. 79, og mál E-1/01, Hörður Einarsson,mgr. 54.

[37] Áður fyrr lék vafi á því hver tengslin væru milli beinna réttaráhrifa og forgangsreglu ESB-réttar (e. principle of primacy). Í nýlegri dómaframkvæmd hefur Evrópudómstóllinn lagt til grundvallar að ESB-reglur njóti ekki forgangsáhrifa nema uppfyllt séu skilyrði beinna réttaráhrifa. Af því leiðir að verði árekstur milli ESB-reglu sem nýtur ekki beinna réttaráhrifa og landslaga ber ekki víkja þeim síðarnefndu til hliðar með vísan til forgangsreglu ESB-réttar. Tók Evrópudómstóllinn af skarið um þetta í máli C-573/17, Poplawski II, mgr. 60 og 68. Sjá einnig Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Is the Primacy of EU-Law Absolute or Relative? Explaining Primacy in Interlocking Legal Systems“, bls. 33, þar sem vakin er athygli á því að ákveðin óvissa gildi um þann fræðilega grundvöll sem tengslin milli reglnanna um bein réttaráhrif og forgangsáhrif ESB-réttar byggjast á.

[38] Um bein réttaráhrif og forgangsáhrif í tengslum við EES-rétt er fjallað m.a. í M. Elvira Méndez-Pinedo, EC and EEA Law, bls. 94-97 og 145-160.

[39] Um bein réttaráhrif almennt, sjá t.d. Sigurður Líndal og Skúli Magnússon, Réttarkerfi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins. Megindrættir, bls. 70-71, Stefán Már Stefánsson, Evrópuréttur. Réttarreglur Evrópusambandsins, bls. 72-83, Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandsréttur. Lissabons-sáttmálinn með áherslu á fiski- og auðlindamál og ríkjasambandið, bls. 62-66, og M. Elvira Méndez-Pinedo, EC and EEA Law, bls. 51-69.

[40] Mál C-26/62, Van Gend en Loos.

[41] Sjá t.d. Michal Bobek, „The effects of EU law in the national legal system“, bls. 159.

[42] Sjá t.d. Michal Bobek, „The effects of EU law in the national legal system“, bls. 160.

[43] Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 642.

[44] Sjá lög 1504:1993, sbr. lög 1505:1993, 2. gr.. „… 1. ovillkorliga och tillräckligt exakta bestämmelser i EES-avtalets huvudavtal eller i dess protokoll eller bilagor, 2. en sådan bestämmelse i ett direktiv till vilken det hänvisas i EES-avtalets bilagor, om bestämmelsen i direktivet är ovillkorlig och tillräckligt exakt …“ (áh.br. höf.). Sjá kafla 2.4 í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál). Eins og þar kemur fram voru Finnland og Svíþjóð aðilar að EES-samningnum sem EFTA-ríki áður en þau gengu í ESB árið 1995.

[45] Ákveðin ummæli í E-1/94, Restamark, kunna að benda til þess að skilyrðið, varðandi það að regla sé nægilega skýr og óskilyrt, lúti að þeim landslögum sem innleiða tiltekna EES-reglu, sjá mgr. 77. Þó eru önnur ummæli í sama dómi sem benda fremur til þess að skilyrðið lúti að EES-reglunni, þ.e. að EES-reglan verði sem slík að vera nægilega skýr og óskilyrt óháð því hvernig hún er útfærð í viðkomandi landslögum, sjá mgr. 78. Sjá einnig til hliðsjónar mál E-1/01, Hörður Einarsson, mgr. 54.

[46] Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 642.

[47] Sjá t.d. C-148/78, Ratti.

[48] Um bein réttaráhrif tilskipana, sjá t.d. Paul Craig og Cráinne de Burca, EU Law: Text, Cases, and Materials, bls. 423-428. Umfjöllun um þessi atriði má einnig finna í Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Skyldur einkaaðila samkvæmt Mannréttindaskránni“, bls. 8-14.

[49] Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 268.

[50] Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 268.

[51] Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad, EØS-rett, bls. 268. Þar er bent á að þótt norski löggjafinn hafi formlega séð óskerta heimild til að setja lög sem ganga gegn innleiddri EES-reglu, takmarki forgangsregla 2. gr. norsku EES-laganna í reynd svigrúm löggjafans í þeim efnum með ákveðnum hætti, m.a. þar sem frávik þurfi að hafa skýra stoð í lögum. Sjá einnig Ot.prp. nr. 79, bls. 5.

[52] Sjá einnig umfjöllun m.a. í 4. kafla og athugasemdum við 1. gr. í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[53] Sjá einnig til hliðsjónar umfjöllun í 6. kafla greinargerðar með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál). Þar er m.a. áréttað mikilvægi þess að bæta verklag við laga- og reglugerðarsetningu vegna innleiðingar EES-reglna, þ.m.t. samræma orðalag reglugerðarheimilda í lögum sem varða innleiðingu slíkra reglna. Með því móti megi m.a. tengja betur saman lagaheimildir til innleiðingar og setningu stjórnvaldsfyrirmæla til að forða því að reglur rekist á fyrir slysni.

Inntak fyrirhugaðrar EES-forgangsreglu og áhrif hennar í íslenskum rétti*


Eftir Friðrik Árna Friðriksson Hirst, framkvæmdastjóra Lagastofnunar HÍ og doktorsnema við Lagadeild HÍ, og Dr. Hafstein Dan Kristjánsson, lektor við Lagadeild HÍ og stipendiary lecturer við Balliol College og St. Anne’s College, Oxford.

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit
1 Inngangur
2 Nokkur orð um bakgrunn frumvarpsins
2.1 Bókun 35
2.2. Lögskýringarregla 3. gr. EES-laganna
3 Almennt um lagalega þýðingu og áhrif fyrirhugaðrar forgangsreglu
4 Munu óskráðar meginreglur EES-réttar njóta forgangsáhrifa?
5 Getur forgangsreglan haft afturvirk áhrif?
6 Niðurstöður


Ágrip

Lagt hefur verið fram frumvarp á Alþingi um breytingu á lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið þar sem lagt er til að bætt verði við lögin nýrri forgangsreglu. Samkvæmt fyrirhugaðri reglu skulu lagaákvæði sem réttilega innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningum ganga framar öðrum ósamrýmanlegum lagaákvæðum. Sama gildir um stjórnvaldsfyrirmæli. Í greininni er fyrirhuguð forgangsregla skoðuð með tilliti til áhrifa hennar á íslenskan rétt. Þar sem reglan hefur almennt gildissvið, í þeim skilningi að hún tekur til allra innleiddra EES-reglna, hvort heldur samkvæmt meginmáli EES-samningsins, bókunum, viðaukum eða afleiddum gerðum, er hún til þess fallin að hafa töluverð áhrif í íslenskum rétti og réttarframkvæmd heilt yfir verði frumvarpið að lögum. Þá er í greininni komist að þeirri niðurstöðu að óskráðar meginreglur EES-réttar sem teljast samtvinnaðar meginmáli EES-samningsins muni líklega falla undir gildissvið fyrirhugaðrar forgangsreglu, að því tilskildu að þær verði taldar hafa verið innleiddar með lögum nr. 2/1993. Að lokum er tekið til skoðunar hvort fyrirhuguð forgangsregla geti verkað aftur fyrir gildistöku sína. Þótt reglunni sé ekki ætlað að hafa bein afturvirk réttaráhrif er ekki útilokað að hún geti breytt samspili lagareglna að því er varðar málsatvik til framtíðar litið þótt þau tengist lögskiptum sem stofnað hefur verið til fyrir gildistöku hennar.

Abstract

The Minister of Foreign Affairs recently introduced a bill amending Act No. 2/1993 on the European Economic Area. According to the bill, a new priority rule will be added to the Act. Pursuant to the rule, statutory provisions that correctly implement EEA-rules will take precedence over other incompatible statutory provisions. The same applies to administrative rules. The article examines the proposed rule with respect to its effects on Icelandic law. Since the rule has a general scope in the sense that it applies to all implemented EEA rules, it is apt to have considerable effects on Icelandic law and legal practice in the event it becomes law. The article further concludes that unwritten general principles of EEA law, which are inherent in the EEA Agreement, are likely to fall within the scope of the proposed rule, provided that they will be deemed to have been implemented by Act No. 2/1993. Even though the rule is not meant to have direct retroactive effects it is, nevertheless, possible that it will have effects on the interplay between legal rules which, although they apply to future facts, concern legal situations that were originally formed before the proposed rule comes into force.


1 Inngangur

Í mars 2023 lagði utanríkisráðherra fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið (EES-lögin).[1] Markmið frumvarpsins er að tryggja fullnægjandi innleiðingu á bókun 35 við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn), m.a. í tilefni af athugasemdum Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) um að bókunin sé ekki innleidd í íslenskan rétt með fullnægjandi hætti.[2] Leiðin að því markmiði, sem valin er í frumvarpinu, er að lögfest verði ný forgangsregla í EES-lögin sem verði að 4. gr. laganna. Frumvarpsákvæðið hljóðar svo:

„Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum.“

Tilgangur greinarinnar er að varpa ljósi á möguleg áhrif forgangsreglunnar á íslenskan rétt verði hún að lögum og nánar tilgreind álitaefni í því samhengi. Til að leggja grunn að meginefni greinarinnar verður fyrst fjallað um skuldbindingar Íslands samkvæmt bókun 35 og hvernig gildandi rétti er háttað hvað þær varðar.[3] Því næst verður fyrirhuguð forgangsregla skoðuð með tilliti til áhrifa hennar á íslenskan rétt. Í því sambandi verður sjónum m.a. beint að því álitaefni hvort fyrirhuguð forgangsregla taki til óskráðra meginreglna EES-réttar sem eru samtvinnaðar meginmáli EES-samningsins, þótt þær séu ekki orðaðar þar með beinum hætti, en slíkar meginreglur hafa verið taldar falla undir sambærilega forgangsreglu norsks réttar.[4] Þá verður fjallað um álitaefni sem varða lagaskil og möguleg afturvirk áhrif forgangsreglunnar verði hún að lögum. Hafa má í huga að umfjöllun greinarinnar skarast að sumu leyti við umfjöllun um viðeigandi efnisatriði í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi, sem er ítarleg og vönduð. Það verður einnig að hafa hugfast að þingleg meðferð frumvarpsins er á frumstigi þegar þetta er ritað og munu fyrrgreind álitaefni vafalaust fá nánari umfjöllun á Alþingi. Sama á við um önnur álitaefni viðvíkjandi afmörkun á gildissviði og skilyrðum fyrirhugaðrar forgangsreglu, svo og álitaefni sem varða stjórnskipulegt gildi slíkrar reglu, sem falla utan efnissviðs þessarar greinar og bíða síðari umfjöllunar m.a. á Alþingi.[5] Áður en vikið verður að umfjöllunarefni greinarinnar þykir þó rétt að taka fram að fyrirhuguð forgangsregla virðist rúmast innan stjórnskipulegra valdheimilda löggjafans til að mæla fyrir um samspil settra laga, en þess er að gæta að reglan felur sem slík ekki í sér framsal ríkisvalds til erlendra stofnana. Þá verður að gera ráð fyrir að hún verði túlkuð í framkvæmd til samræmis við stjórnarskrána.

2 Nokkur orð um bakgrunn frumvarpsins

2.1 Bókun 35

Með fyrrnefndri bókun 35 við EES-samninginn skuldbinda EFTA-ríkin sig til að tryggja innleiddum EES-reglum forgang að landsrétti með ákveðnum hætti.[6] Bókun 35 hljóðar nánar tiltekið svo í íslenskri þýðingu:

„Þar eð með samningi þessum er stefnt að einsleitu Evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins; og þar eð þessum markmiðum verður því að ná með þeirri málsmeðferð sem gildir í hverju landi um sig;

Stök grein
Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.“[7]

Með bókun 35 skuldbinda EFTA-ríkin sig þannig til þess, ef þörf krefur, að setja lagaákvæði þess efnis að EES-reglur sem hafa verið innleiddar í landsrétt gangi framar öðrum settum lögum (e. statutory provisions) ef þau rekast á. Baksvið bókunar 35 er forgangsregla Evrópuréttar en henni var slegið fastri í dómi Evrópudómstólsins í máli Costa gegn E.N.E.L.[8] Í forgangsreglu Evrópuréttar felst, með ákveðinni einföldun, að reglur Evrópuréttar hafa forgang gagnvart ósamrýmanlegum reglum landsréttar.[9] Bókun 35 fól hins vegar í sér ákveðna málamiðlun gagnvart EFTA-ríkjunum að því leyti að hún stefnir að því að skapa einsleitt EES-svæði án þess að skylda EFTA-ríkin til að framselja lagasetningarvald til stofnana EES.[10]

Bókun 35 tekur mið af því að Ísland og Noregur búa við tvíeðlisskipan þar sem þjóðréttarlegar skuldbindingar öðlast ekki bein réttaráhrif að landsrétti nema þær séu innleiddar í landslög með stjórnskipulega réttum hætti.[11] Þegar lög, sem innleiða EES-reglu (t.d. samkvæmt tilskipun eða reglugerð ESB), eru sett getur það gerst að þau stangist á við önnur sett lög, og hefðbundin sjónarmið um samræmisskýringu og forgang lagaákvæða (m.a. lex specialis) tryggi ekki framgang EES-reglunnar. Þegar svo háttar til þarf samkvæmt bókun 35 að vera tryggt að EES-reglan (sett lög sem innleiða hana í landsrétt) gildi framar hinum lögunum þannig að EES-reglan öðlist tilætluð réttaráhrif að landsrétti og einstaklingar og lögaðilar geti því byggt rétt á henni. Sigurður Líndal og Skúli Magnússon hafa raunar bent á að EFTA-ríkjunum beri skylda til að tryggja áhrif EES-reglu í landsrétti án tillits til bókunar 35, en þá skyldu megi einnig leiða af almennum reglum þjóðaréttar og trúnaðarreglu 3. gr. EES-samningsins.[12]

Hafa ber hugfast að bókun 35 leggur ekki þá skyldu á EFTA-ríkin að stjórnarskrárbinda reglu um forgang innleiddra EES-reglna. Skuldbindingin samkvæmt bókun 35 felur það eitt í sér að tryggja skuli með lögum að innleidd EES-regla gangi framar öðrum settum lögum.[13] Af því leiðir jafnframt að bókun 35 áskilur ekki að EES-regla (lög sem innleiða EES-skuldbindingu) gangi framar stjórnskipulegum reglum í rétti EFTA-ríkjanna.[14]

2.2. Lögskýringarregla 3. gr. EES-laganna

Í 3. gr. EES-laganna er að finna lögskýringarreglu sem ætlað er að innleiða bókun 35 í íslenskan rétt. Í ákvæðinu segir nánar tiltekið að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Í skýringum við 3. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að EES-lögunum er m.a. ráðgert að „innlend lög sem eiga stoð í EES-samningnum verði jafnan túlkuð sem sérreglur laga gagnvart ósamrýmanlegum yngri lögum, að því leyti að yngri lög víki þeim ekki ef þau stangast á, nema löggjafinn taki það sérstaklega fram.“[15]   

Í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi eru færð rök fyrir því hvers vegna lögskýringarregla 3. gr. EES-laganna feli ekki í sér fullnægjandi innleiðingu á bókun 35 í íslenskan rétt eins og ESA byggir einnig á í rökstuddu áliti sínu þar að lútandi.[16] Í greinargerðinni er jafnframt vísað til fræðiskrifa þar sem bent hefur verið á að 3. gr. EES-laganna kunni að ganga of skammt til að uppfylla þá skuldbindingu sem felst í bókun 35, m.a. í ljósi þess hvernig umræddu ákvæði EES-laganna hefur verið beitt í íslenskri dómaframkvæmd.[17]

Í stuttu máli er meginástæða þess að 3. gr. EES-laganna er ekki talin duga til að uppfylla skuldbindinguna samkvæmt bókun 35 sú að Hæstiréttur hefur í nokkrum málum komist að þeirri niðurstöðu að samræmisskýring samkvæmt 3. gr. EES-laganna geti ekki leitt til þess að sett lög sem innleiða EES-reglur gangi sjálfkrafa framar öðrum settum lögum.[18] Þannig hafa íslenskir dómstólar almennt ekki farið þá leið að skýra innleiddar EES-reglur sem sérreglur er gangi framar ósamrýmanlegum yngri lögum á grundvelli lex specialis reglunnar. Þess ber þó að geta að í skýringum við 3. gr. EES-laganna, sem vitnað var til framar í kaflanum, er einungis ráðgert að innleiddar EES-reglur séu „jafnan“ virtar sem sérreglur í þessum skilningi.[19] Því veita hvorki texti 3. gr. EES-laganna né lögskýringargögn varðandi ákvæðið nægilega afgerandi stoð fyrir beitingu lex specialis reglunnar til að ljá innleiddum EES-reglum forgangsáhrif gagnvart ósamrýmanlegum yngri lögum þannig að markmið bókunar 35 nái fram að ganga.[20]  

3 Almennt um lagalega þýðingu og áhrif fyrirhugaðrar forgangsreglu

Athugunarefni er hverju forgangsreglan, sem lögð er til í fyrirliggjandi frumvarpi, muni breyta verði hún að lögum, þ.e. hverju hún bæti við lögskýringarreglu 3. gr. EES-laganna og almennar forgangsreglur íslensks réttar (m.a. lex specialis regluna). Í stuttu máli verður lagaleg þýðing nýju forgangsreglunnar sú að EES-reglur sem innleiddar eru með settum lögum, að meðtöldum reglum meginmáls EES-samningsins sem hefur lagagildi hér á landi samkvæmt 2. gr. EES-laganna, munu fá forgang gagnvart öðrum ósamrýmanlegum settum lögum, ef árekstur verður. Samsvarandi regla mun gilda um árekstur stjórnvaldsfyrirmæla. Ekki myndi koma til kasta forgangsreglunnar fyrr en útséð væri með að lagareglurnar sem rekast á yrðu ekki túlkaðar til samræmis hvor við aðra, sbr. 3. gr. EES-laganna.

Verði frumvarpsákvæðið að lögum verður þannig til ný almenn forgangsregla til viðbótar við lex superior, lex specialis og lex posterior. Af fyrirhugaðri forgangsreglu leiðir, svo langt sem hún nær, að sett lög sem innleiða EES-reglur ganga ætíð framar ósamrýmanlegum settum lögum og skiptir þá ekki máli hvort síðarnefndu lögin eru sérlög eða yngri lög. Mun það jafnframt eiga við um samspil laga, sem sett hafa verið fyrir gildistöku forgangsreglunnar, til framtíðar litið. Þannig gengur fyrirhuguð forgangsregla lengra en sú ráðagerð sem birtist í fyrrgreindum skýringum við 3. gr. EES-laganna um að innleiddar EES-reglur verði „jafnan“ virtar sem sérlög og gangi á þeim grundvelli framar öðrum lögum.[21] Löggjafinn mun þó eðli málsins samkvæmt geta mælt fyrir um frávik frá forgangsreglunni með síðari lögum eins og beinlínis er ráðgert í frumvarpsákvæðinu, sbr. orðin „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“.[22]

Því má til sanns vegar færa að verði fyrirhuguð forgangsregla að lögum munu einstaklingar og lögaðilar njóta ríkari möguleika en áður til að höfða mál fyrir íslenskum dómstólum og byggja málatilbúnað sinn á því að íslensk lagaákvæði skuli víkja fyrir ákvæðum EES-samningsins og öðrum innleiddum EES-reglum, að réttarfarsskilyrðum uppfylltum.[23] Að sama skapi verður íslenskum dómstólum skylt að ljá innleiddum EES-reglum aukið vægi í dómsúrlausnum andspænis ósamrýmanlegum settum lögum sem munu þá víkja fyrir hinum fyrrnefndu á grundvelli fyrirhugaðrar forgangsreglu, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað í síðarnefndu lögunum. Leiki vafi á því hvort árekstur sé til staðar milli innleiddrar EES-reglu og annars lagaákvæðis munu íslenskir dómstólar geta aflað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins þar að lútandi að uppfylltum skilyrðum laga nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið.[24]   

Þar sem fyrirhuguð forgangsregla hefur almennt gildissvið, í þeim skilningi að hún tekur til allra innleiddra EES-skuldbindinga, hvort heldur samkvæmt meginmáli EES-samningsins, bókunum, viðaukum eða afleiddum gerðum, er hún til þess fallin að hafa töluverð áhrif í íslenskum rétti og réttarframkvæmd heilt yfir verði frumvarpið að lögum.[25] Í því sambandi verður m.a. að hafa hugfast að grunnreglur EES-samningsins um fjórfrelsið, sem koma fram í meginmáli EES-samningsins, hafa víðtækt gildissvið. Þær binda fyrst og fremst EFTA-ríkin en sumar þeirra geta þó einnig bundið einkaaðila við ákveðnar aðstæður.[26] Þær eru jafnframt matskenndar og dýnamískar í þeim skilningi að inntak þeirra markast að miklu leyti af dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins, og eftir atvikum dómaframkvæmd Evrópudómstólsins um hliðstæðar reglur Evrópuréttar.[27] Sú staða getur því komið upp að sett lög séu talin samræmast EES-rétti þegar þau taka gildi en síðari túlkun EFTA-dómstólsins á EES-reglum leiði til þeirrar niðurstöðu að lögin teljist stangast á við þær.[28]    

Verði forgangsreglan að lögum gæti réttarþróun í EES-rétti því haft meira afgerandi áhrif á hagsmuni einstaklinga og lögaðila fyrir tilstuðlan reglunnar en samkvæmt gildandi rétti. Þau áhrif gætu verið bæði jákvæð og neikvæð. Jákvæðu áhrifin myndu felast í því að einstaklingar gætu framfylgt réttindum sínum samkvæmt innleiddum EES-reglum með markvissari hætti fyrir íslenskum dómstólum en þeir geta nú, eins og rakið var hér að framan. Hin hliðin á peningnum, þ.e. neikvæðu áhrifin, gætu birst í því að einstaklingar og lögaðilar gætu þurft að sæta því að lagareglu, sem þeir hafa reitt sig á í lögskiptum sínum innbyrðis eða við stjórnvöld, ef til vill um langa hríð, væri í dómsmáli hér á landi eða í framkvæmd stjórnvalda vikið fyrirvaralaust til hliðar á þeirri forsendu að hún samræmdist ekki réttilega innleiddum EES-reglum. Til grundvallar slíkri niðurstöðu gæti t.d. legið ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins sem aflað hefði verið undir rekstri dómsmáls þar sem leyst er úr viðkomandi réttarágreiningi.[29]

Almennt þegar lagareglum lýstur saman og önnur þeirra gengur framar hinni samkvæmt forgangsreglu á borð við lex superior, lex specialis eða lex posterior er afleiðingin sú að lagareglan sem víkur hefur að því leyti ekki réttaráhrif samkvæmt efni sínu. Aftur á móti heldur lagareglan gildi sínu nema hún sé felld brott. Sú staða kann þó að vera fyrir hendi að árekstur lagareglna sé alger en þegar svo háttar til hefur lagaregla, sem ekki verður beitt andspænis annarri ósamrýmanlegri lagareglu, ekki réttaráhrif í neinum þeirra tilvika sem falla undir gildissvið hennar.[30] Hitt er einnig til að lagareglur rekist á að hluta, en þá hefur lagaregla réttaráhrif í öðrum tilvikum en þeim sem falla undir aðra ósamrýmanlega lagareglu.

Framangreint mun eiga við um fyrirhugaða forgangsreglu ef hún verður að lögum. Þau lög sem munu víkja fyrir ósamrýmanlegum lögum sem innleiða EES-reglur munu halda gildi sínu þótt þau muni ekki hafa réttaráhrif samkvæmt efni sínu að hluta eða í heild. Í því sambandi má t.d. nefna að fjórfrelsisreglurnar gilda um tilvik þar sem reynir á för framleiðsluþáttanna (vörur, þjónustu, fólk og fjármagn) yfir landamæri innan EES-svæðisins.[31] Þær gilda því ekki um tilvik sem hafa ekki slík áhrif yfir landamæri, þ.e. svokallaða „hreinræktaða“ innri stöðu (e. purely or wholly internal situation). Þá er svokölluð „öfug mismunun“ (e. reverse discrimination) almennt heimil samkvæmt fjórfrelsisreglunum en í henni felst að íslenski löggjafinn getur látið aðrar eða strangari reglur gilda um íslenska aðila vegna t.d. viðskipta þeirra sín á milli hér á landi en erlenda aðila að því gefnu að viðskiptin hafi engin áhrif yfir landamæri innan EES-svæðisins.[32] Í slíkum tilfellum kemur ekki til árekstrar milli fjórfrelsisreglnanna og annarra settra laga. Af framansögðu leiðir að verði fyrirhuguð forgangsregla að lögum má ætla að oftar muni reyna á tilvik þar sem lagareglur rekast á að hluta, fremur en í heild, a.m.k. þegar um er að ræða fjórfrelsisreglurnar.[33]

4 Munu óskráðar meginreglur EES-réttar njóta forgangsáhrifa? 

Eins og áður greinir er ráðgert að fyrirhuguð forgangsregla muni gilda um lagaákvæði sem réttilega innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum. Sú tilvísun tekur m.a. til ákvæða meginmáls EES-samningsins sem hefur lagagildi hér á landi, sbr. 2. gr. EES-laganna. Þá vaknar spurningin hvort forgangsreglan muni gilda um óskráðar meginreglur EES-réttar sem eru samtvinnaðar (e. inherent) meginmáli EES-samningsins og kunna þar með að hafa verið innleiddar með lögfestingu hans.[34] Umræddar meginreglur EES-réttar hafa einkum mótast í dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins og eiga flestar (ef ekki allar) hliðstæðu í Evrópurétti.[35] Rétt er að halda því til haga að það er í valdi íslenskra dómstóla að skera úr um hvort og þá hvaða óskráðu meginreglur EES-réttar teljist hafa verið innleiddar með lögum nr. 2/1993, en það er forsenda þess að þær geti notið forgangsáhrifa á grundvelli frumvarpsákvæðisins.[36]

Í norskum rétti hefur til samanburðar verið talið að forgangsregla 2. gr. þarlendra EES-laga taki til óskráðra meginreglna EES-réttar sem eru samtvinnaðar meginmáli EES-samningsins, og njóti slíkar meginreglur því forgangs gagnvart lögum Stórþingsins. Hefur sú niðurstaða verið talin fá stoð í markmiði ákvæðisins og bókun 35.[37] Í þessu ljósi er líklegt að forgangsreglan sem lögð er til í fyrirliggjandi frumvarpi verði að þessu leyti túlkuð með sambærilegum hætti hér á landi og hin norska hliðstæða hennar, þ.e. að hún taki til óskráðra meginreglna EES-réttar sem eru samtvinnaðar meginmáli EES-samningsins, að því tilskildu að þær teljist hafa verið innleiddar í íslenskan rétt með 2. gr. EES-laganna. Þetta þýðir jafnframt að þær óskráðu meginreglur EES-réttar, sem teljast ekki samtvinnaðar meginmáli EES-samningsins og því ekki innleiddar í íslenskan rétt á þeim grunni, munu ekki falla undir fyrirhugaða forgangsreglu nema þær séu innleiddar með öðrum settum lögum.[38] Helgast sú niðurstaða af því að fyrirhuguð forgangsregla takmarkast við ákvæði settra laga (og stjórnvaldsfyrirmæla) sem réttilega innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum.

Dæmi um óskráðar meginreglur EES-réttar, sem gætu fengið aukið vægi í íslenskum rétti á grundvelli fyrirhugaðrar forgangsreglu, eru jafngildisreglan og skilvirknisreglan (e. principles of equivalence and effectiveness) en þær kunna að teljast samtvinnaðar meginmáli EES-samningsins í framangreindum skilningi og því mögulega innleiddar í íslenskan rétt.[39] Í þessum meginreglum felast m.a. ákveðnar kröfur til málsmeðferðar þegar reynir á EES-reglu í dómsmáli eða stjórnsýslumáli. Af framansögðu leiðir að yrði fyrirhuguð forgangsregla að lögum gæti í réttarframkvæmd reynt í auknum mæli á mögulegt samspil slíkra óskráðra meginregla EES-réttar við íslenskar réttarfarsreglur. Sama myndi eiga við um málsmeðferðarreglur á öðrum réttarsviðum, t.d. í stjórnsýslurétti. Hér verður þó ekki tekin afstaða til þess hversu líklegt er að reynt gæti á árekstur innlendra málsmeðferðarreglna við umræddar meginreglur EES-réttar ef fyrirhuguð forgangsregla tæki gildi. Á hinn bóginn er bent á að lögfesting hennar myndi geta vakið upp álitaefni af þessum meiði, þ.e. hvort fyrrnefndar meginreglur EES-réttar eigi að ganga framar innlendum málsmeðferðar­reglum ef þær leiða til ósamrýmanlegra niðurstaðna.[40] Sama mun vitaskuld gilda um skráðar meginreglur sem eru orðaðar í meginmáli EES-samningsins, t.d. 4. gr. um bann við mismunun á grundvelli ríkisfangs.[41]

Þess ber að geta að ekki gefst tóm til þess hér að greina ítarlega stöðu einstakra meginreglna EES-réttar með tilliti til þess hvort þær teljist samtvinnaðar meginmáli EES-samningsins í framangreindum skilningi og þar með innleiddar í íslenskan rétt með EES-lögunum.[42] Er látið nægja að vekja athygli á því hér að þær meginreglur EES-réttar sem svo háttar til um munu, eins og fyrr greinir, líklega falla undir gildissvið fyrirhugaðrar forgangsreglu verði hún að lögum. Í þessu sambandi mun dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins, þ.m.t. ráðgefandi álit hans, hafa mikla þýðingu þegar komist er að niðurstöðu um hvort tiltekin meginregla EES-réttar teljist samtvinnuð meginmáli EES-samningsins þannig að hún geti fallið undir fyrirhugaða forgangsreglu. Hafa ber þó hugfast að samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar er það, sem fyrr greinir, í valdi íslenskra dómstóla að skera úr um hvort tiltekin meginregla EES-réttar hafi næga stoð í ákvæðum EES-laganna og teljist þar með innleidd í íslenskan rétt.[43]

5 Getur forgangsreglan haft afturvirk áhrif?

Fyrirhuguð forgangsregla mun gilda um árekstur lagaákvæða og stjórnvaldsfyrirmæla sem falla undir gildissvið hennar og skiptir þá ekki máli hvort viðkomandi lagaákvæði eða stjórnvalds­fyrirmæli hafi verið sett fyrir eða eftir gildistöku forgangsreglunnar. Forgangsáhrif reglunnar munu því ná jafnt yfir lög sem nú eru í gildi og lög sem sett verða síðar.[44]

Á hinn bóginn er það önnur og flóknari spurning hvort forgangsreglan geti haft afturvirk áhrif á úrlausn réttarágreinings sem kemur til kasta dómstóla eða annars úrskurðaraðila eftir gildistöku hennar, ef ágreiningurinn er sprottinn af málsatvikum sem áttu sér stað áður en reglan tók gildi. Spurningin er þá sú hvort dómstóll eða annar úrskurðaraðili myndi geta beitt forgangsreglunni í slíku máli þannig að leyst yrði úr árekstri innleiddrar EES-reglu og annars lagaákvæðis á annan hátt en hefði leitt af gildandi rétti þegar málsatvik áttu sér stað. Þannig gæti sú staða verið uppi að innleidd EES-regla hefði vikið fyrir ósamrýmanlegu lagaákvæði samkvæmt gildandi rétti þegar málsatvik áttu sér stað fyrir gildistöku forgangsreglunnar, en niðurstaðan yrði á gagnstæðan veg ef forgangsreglunni yrði beitt við úrlausn málsins.    

Þegar leitað er svara við framangreindri spurningu er fyrst til þess að taka að ekkert í fyrirliggjandi frumvarpi bendir til þess að forgangsreglunni sé ætlað að hafa bein afturvirk réttaráhrif. Almennt ber að gjalda varhug við því að túlka lagaákvæði á þann hátt að þau hafi að geyma afturvirkar lagareglur nema það verði skýrlega ráðið af orðalagi þeirra og eftir atvikum heildarsamhenginu, a.m.k. ef afturvirk áhrif eru íþyngjandi fyrir borgarana.[45]

Þrátt fyrir framangreint er ekki unnt að útiloka að forgangsreglan myndi geta haft þýðingu með óbeinum hætti fyrir atvik og lögskipti sem hafa átt sér stað fyrir gildistöku reglunnar. Taka má eftirfarandi dæmi af sviði refsiréttar. Aðili er ákærður í sakamáli fyrir brot gegn refsiákvæði íslenskra laga sem framið var árið 2022. Ákærði byggir á því í málsvörn sinni að refsiákvæðið stangist á við ákvæði EES-samningsins. Fyrir liggur í þessu ímyndaða dæmi að samkvæmt gildandi rétti þegar brotið var framið (2022) hefði íslenska refsiákvæðið gengið framar viðkomandi ákvæði EES-samningsins (refsiákvæðið er t.d. yngra eða sértækara). Beiting forgangsreglunnar myndi aftur á móti gera það að verkum að EES-reglan gengi framar refsiákvæðinu.

Í framangreindu dæmi virðist sú staða þannig vera uppi að sakfella bæri ákærða samkvæmt gildandi rétti árið 2022, en að sýkna bæri hann ef forgangsreglunni væri beitt við úrlausn málsins. Eins og fyrr greinir hefur fyrirhuguð forgangsregla ekki að geyma fyrirmæli um bein afturvirk áhrif reglunnar á málsatvik sem áttu sér stað fyrir gildistöku hennar. Á hinn bóginn er í 1. mgr. 2. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 að finna sérstaka reglu sem fjallar um tilvik þegar refsilöggjöf breytist eftir að verknaður er framinn en áður en dómur gengur, en þá er meginreglan sú að dæma skal eftir nýrri lögunum, bæði um refsinæmi verknaðar og refsingu. Reglan er háð tveimur undantekningum: Annars vegar má ekki dæma þyngri refsingu en heimilt var þegar brot var framið og hins vegar ber að refsa samkvæmt eldri lögum ef breyting á refsilöggjöf ber ekki vitni „um breytt mat löggjafans á refsinæmi verknaðar“. Í dæminu hér að framan myndi þannig reyna á hvort gildistaka fyrirhugaðrar forgangsreglu, sem veitti innleiddu EES-reglunni eftirleiðis forgang fram yfir refsiákvæðið, teldist til breytingar á refsilöggjöf í skilningi 1. mgr. 2. gr. hegningarlaga, og jafnframt hvort slík breyting væri til vitnis um breytt mat löggjafans á refsinæmi verknaðar í skilningi ákvæðisins. Væri hinu síðarnefnda svarað neitandi bæri að refsa ákærða í samræmi við gildandi rétt árið 2022. Að öðrum kosti kæmi til álita að sýkna ákærða með vísan til 1. mgr. 2. gr. hegningarlaga enda leiddi af hinni nýju forgangsreglu að refsiákvæðið þyrfti eftirleiðis að víkja fyrir innleiddu EES-reglunni.

Fleiri álitamál um áhrif fyrirhugaðrar forgangsreglu aftur í tímann geta komið upp, þ.m.t. hvort forgangsreglan geti haft þýðingu fyrir úrlausn um einkaréttarlegan ágreining sem sprottinn er af atvikum sem gerst hafa fyrir gildistöku hennar (í það minnsta að hluta til). Meginreglan er sú að réttarstaða borgaranna ræðst af lögum eins og þau eru hverju sinni. Samkvæmt almennum reglum geta ný lög því haft áhrif á viðvarandi lögskipti jafnvel þótt til þeirra hafi verið stofnað í tíð eldri laga.[46] Þannig má taka sem dæmi að aðilar hafi gert ráðningarsamning í tíð eldri laga en meðan á ráðningarsambandinu stendur taka ný lög gildi sem eiga þá eftirleiðis við um atvik í réttarsambandi aðila sem eiga sér stað eftir gildistöku nýju laganna. Á sama hátt er ekki útilokað að fyrirhuguð forgangsregla gæti breytt samspili lagareglna að því er varðar málsatvik til framtíðar litið þótt þau tengist lögskiptum sem stofnað hefur verið til fyrir gildistöku hennar.[47]

6 Niðurstöður

Í greininni hefur verið fjallað um áhrif forgangsreglunnar sem lögð er til í fyrirliggjandi frumvarpi utanríkisráðherra verði það að lögum. Samkvæmt fyrirhugaðri forgangsreglu, svo langt sem hún nær, munu lög sem réttilega innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum ganga framar öðrum ósamrýmanlegum settum lögum og þá óháð því hvort síðarnefndu lögin eru yngri eða sértækari en þau fyrrnefndu. Alþingi mun þó eðli málsins samkvæmt geta mælt fyrir um frávik frá forgangsreglunni með síðari lögum eins og beinlínis er ráðgert í frumvarpsákvæðinu. Þar sem fyrirhuguð forgangsregla hefur almennt gildissvið, í þeim skilningi að hún tekur til allra innleiddra EES-reglna, hvort heldur samkvæmt meginmáli EES-samningsins, bókunum, viðaukum eða afleiddum gerðum, er hún til þess fallin að hafa töluverð áhrif í íslenskum rétti og réttarframkvæmd heilt yfir verði frumvarpið að lögum. Í því sambandi verður jafnframt að hafa hugfast að grunnreglur EES-samningsins á borð við fjórfrelsisreglurnar eru háðar túlkun EFTA-dómstólsins með hliðsjón af réttarframkvæmd í Evrópurétti. Því geta komið upp tilvik í framkvæmd þar sem erfitt verður að sjá fyrir réttarþróunina í Evrópurétti og þar með hvort íslensk lög muni halda velli andspænis öðrum lögum sem innleiða EES-reglur. Á sama tíma er forgangsreglan til þess fallin að stuðla að því að réttindi sem einstaklingar og lögaðilar njóta á grundvelli EES-samningsins séu raunhæf og virk í íslenskum landsrétti.

Í greininni var jafnframt komist að þeirri niðurstöðu að þær óskráðu meginreglur EES-réttar sem teljast samtvinnaðar (e. inherent) meginmáli EES-samningsins og kunna þar með að hafa verið innleiddar í íslenskan rétt með EES-lögunum, muni líklega falla undir gildissvið fyrirhugaðrar forgangsreglu, en slíkar meginreglur hafa verið taldar falla undir sambærilega forgangsreglu norsks réttar. Þá var tekið til skoðunar hvort fyrirhuguð forgangsregla geti haft afturvirk áhrif verði hún að lögum. Færð voru rök fyrir því að þótt fyrirliggjandi frumvarp hafi ekki að geyma ráðagerð um bein afturvirk réttaráhrif forgangsreglunnar sé ekki útilokað að hún geti breytt samspili lagareglna að því er varðar málsatvik til framtíðar litið þótt þau tengist lögskiptum sem stofnað hefur verið til fyrir gildistöku hennar.

Að lokum skal áréttað að þingleg meðferð á frumvarpinu er á frumstigi þegar þetta er ritað og munu fyrrgreind álitaefni vafalaust fá nánari umfjöllun á Alþingi. Sama á við um önnur álitaefni viðvíkjandi afmörkun á gildissviði og skilyrðum fyrirhugaðrar forgangsreglu, svo og álitaefni er varða stjórnskipulegt gildi slíkrar reglu, sem falla utan efnissviðs þessarar greinar og bíða síðari umfjöllunar m.a. á Alþingi.[48]  

___________________________________________________

Heimildaskrá

Alþingistíðindi.

Arnaldur Hjartarson og Stefán Már Stefánsson, „Umsögn ætluð samráðsgátt stjórnvalda vegna tillögu um lagasetningu um forgang EES-reglna“, dags. 5. mars 2023.

Ármann Snævarr, Almenn lögfræði, Bókaútgáfa Orators 1988.

Davíð Þór Björgvinsson, EES-réttur og landsréttur, Bókaútgáfan Codex 2006.

Davíð Þór Björgvinsson, „Fullveldi og forgangur EES-reglna“ á https://uni.hi.is/davidth/2023/04/04/fullveldi-og-forgangur-ees-reglna/?fbclid=IwAR1HXS0Xfr3DvgFQR_cgOO40SVQ2W3YdkWFQEe1331kXSGIruZLPrckzCP0 (4. apríl 2023).

Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad and Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, Universitetsforlaget 2022.

Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði: inngangur að hinni lagalegu aðferð, Bókaútgáfan Codex 2015.

Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Europerettens indflydelse på nordisk forvaltningsret“, Ráðstefnurit Norræna lögfræðingamótsins 2017, bls. 163-173.

Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Is the Primacy of EU Law Absolute or Relative? Explaining Primacy in Interlocking Legal Systems“ sem birtast mun í Europarätts tidskriften 2023.

Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, 4. útg. Fagbokfarlaget 2022.

Margrét Einarsdóttir, Framkvæmd EES-samningsins á Íslandi og stjórnskipuleg álitamál, Bókaútgáfan Codex 2020.

Margrét Einarsdóttir og Ragnhildur Helgadóttir, „Iceland and the EEA“, Finn Arnesen, Halvard Haukeland Fredriksen, Hans Petter Graver, Ola Mestad og Christoph Vedder (ritstj.), Agreement on the European Economic Area: A Commentary, Hart/Nomso 2018, bls. 13-35.

Marthe Kristene Fjeld Dystland, Fredrik Bøckman Finstad og Ida Sørebø, „Article 7: Binding effect and implementation of EU legal acts“, Finn Arnesen, Halvard Haukeland Fredriksen, Hans Petter Graver, Ola Melstad og Christoph Vedder (ritstj.), Agreement on the European Economic Area: A Commentary, Hart/Nomso 2018, bls. 248-270.

Ot.prp. nr. 79 (1991-1992): Om lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), mv.

Paul Craig og Crainne de Burca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 7. útg., OUP 2020.

Sigurður Líndal og Skúli Magnússon, Réttarkerfi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins. Megindrættir, Hið íslenska bókmenntafélag 2011.

Skúli Magnússon, „Hversu ráðgefandi eru ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins? Hugleiðingar um „boðvald“ ráðgefandi álita“, Afmælisrit: Björn Þ. Guðmundsson sjötugur 13. júlí 2009 Bókaútgáfan Codex 2010, bls. 317-330.

Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandið og Evrópska efnahagssvæðið, Bókaútgáfan Codex 2000.

Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandsréttur: Lissabons-sáttmálinn með áherslu á fiski- og auðlindamál og ríkjasambandið, Lagastofnun Háskóla Íslands 2014.

Stefán Már Stefánsson, Evrópuréttur: Réttarreglur Evrópusambandsins, Lagastofnun Háskóla Íslands 2020.

Dómaskrá

Dómar Evrópudómstólsins
Dómur í máli C-6/64, Costa gegn E.N.E.L., EU:C:1964:66.
Dómur í máli C-281/98, Anagonese v Cassa di Riparmio di Bolzano SpA, EU:C:2000:296.

Dómar EFTA-dómstólsins
Dómur í máli E-9/97, Erla María Sveinbjörnsdóttir, 10. desember 1998.

Íslenskir dómar
Hrd. 19. desember 1999 í máli nr. 236/1999.
Hrd. 7. desember 2011 í máli nr. 614/2011.
Hrd. 24. janúar 2013 í máli nr. 10/2013.
Hrd. 17. apríl 2015 í máli nr. 228/2015.
Hrd. 9. maí 2022 í máli nr. 25/2022.

Danskir dómar
Hæstaréttarmál nr. 15/2014, 6. desember 2016.

Norskir dómar
Rt. 2005, bls. 597. 
HR-2016-407-U.

Eftirmálsgreinar

[1] 153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál.

[2] Rökstutt álit ESA í máli nr. 71655, dags. 30. september 2020.

[3] Sjá einkum 2. kafla greinargerðar með fyrirliggjandi frumvarpi varðandi tilefni og nauðsyn áformaðrar lagasetningar (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[4] Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, bls. 436, sjá einnig bls. 394-395, og Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad and Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 636-637 og 641. 2. gr. lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) (LOV-1992-11-27-109).

[5] Tekin er afstaða til stjórnskipulegs gildis frumvarpsákvæðisins í 4. kafla greinargerðar með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[6] Með EFTA-ríkjunum er átt við Ísland, Liechtenstein og Noreg.

[7] Stök grein bókunar 35 hljóðar svo á ensku: „For cases of possible conflicts between implemented EEA rules and other statutory provisions, the EFTA States undertake to introduce, if necessary, a statutory provision to the effect that EEA rules prevail in these cases.“

[8] Mál C-6/64, Flaminio Costa v E.N.E.L.

[9] Sjá t.d. Sigurður Líndal og Skúli Magnússon, Réttarkerfi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðið. Megindrættir, bls. 71-72, Stefán Már Stefánsson, Evrópuréttur, bls. 159-164, Stefán Már Stefánsson, Evrópuréttur. Réttarreglur Evrópusambandsins, bls. 83-87, Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandsréttur. Lissabons-sáttmálinn með áherslu á fiski- og auðlindamál og ríkjasambandið, bls. 67-74, og Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Is the Primacy of EU Law Absolute or Relative? Explaining Primacy in Interlocking Legal Systems“.

[10] Davíð Þór Björgvinsson, EES-réttur og landsréttur, bls. 102. Sjá einnig Marthe Kristene Fjeld Dystland, Fredrik Bøckman Finstad and Ida Sørebø, „Article 7: Binding effect and implementation of EU legal acts“, bls. 261. Hefur Davíð Þór nýlega orðað meginhugsunina svo: „Þessi regla um forgang ESB/EES-reglna er grundvallarregla í rétti sambandsins og byggir á þeirri einföldun hugsun að forsenda fyrir sameiginlegum markaði á sviði vöruviðskipta, þjónustu, fjármagnsflutninga og vinnuafls sé að sömu reglur gildi alls staðar á honum.“ Davíð Þór Björgvinsson, „Fullveldi og forgangur EES-reglna“.

[11] Sama gilti um Finnland og Svíþjóð sem í upphafi tilheyrðu hópi EFTA-ríkjanna en gengu síðar í ESB, sjá Davíð Þór Björgvinsson, EES-réttur og landsréttur, bls. 102.

[12] Sigurður Líndal og Skúli Magnússon, Réttarkerfi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins, bls. 174-175.

[13] Davíð Þór Björgvinsson, EES-réttur og landsréttur, bls. 103, nánar tiltekið neðanmálsgrein 103.

[14] Sjá nánar umfjöllun í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi, m.a. í kafla 2.1 (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[15] 116. löggjafarþing – 1992 – 1. mál.

[16] Sjá m.a. kafla 2.1-2.3 og 2.6 í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[17] Marthe Kristene Fjeld Dystland, Fredrik Bøckman Finstad og Ida Sørebø, „Article 7: Binding effect and implementation of EU legal acts“, bls. 262-263; Margrét Einarsdóttir og Ragnhildur Helgadóttir, „Iceland and the EEA“, bls. 31-32. Sjá nánar 2. kafla greinargerðar með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[18] Sjá t.d. Hrd. 24. janúar 2013 í máli nr. 10/2013. Sjá einnig umfjöllun um aðra dómaframkvæmd af þessum meiði í kafla 2.3 í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[19] 116. löggjafarþing – 1992 – 1. mál.

[20] Á það hefur jafnframt verið bent að það geti verið vandkvæðum bundið að túlka allar EES-reglur sem sérlög gagnvart öðrum lögum, t.d. fjórfrelsisreglurnar sem eru almennar í eðli sínu. Sjá Hafsteinn Dan Kristjánsson, „Europearettens indflydelse på nordisk forvaltningsret“, Ráðstefnurit Norræna lögfræðingamótsins 2017, bls. 169; Ragnhildur Helgadóttir og Margrét Einarsdóttir, „Iceland and the EEA“, bls. 29-32.

[21] Sjá m.a. umfjöllun í kafla 2.6 og 3. kafla í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022– 2023, þingskjal 1392 – 890. mál). Í 3. kafla kemur fram að „[h]in almenna forsenduregla og 3. gr. laga nr. 2/1993 eins og hún hefur verið túlkuð í dómaframkvæmd Hæstaréttar Íslands [leysi] úr ósamræmi lagaákvæða í langflestum tilvikum“.   

[22] Sjá nánari umfjöllun um þennan fyrirvara í greinargerð með frumvarpinu, m.a. 4. kafla og athugasemdum við 1. gr. (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[23] Hér er m.a. vísað til grunnreglu einkamálaréttarfars um að stefnandi þurfi að hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn sakarefnis og nátengdrar reglu 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála um að dómstólar verða ekki krafðir álits um lögfræðileg efni eða hvort tiltekið atvik hafi gerst nema að því leyti sem er nauðsynlegt til úrlausnar um ákveðna kröfu í dómsmáli, sjá t.d. Hrd. 9. maí 2022 í máli nr. 25/2022.

[24] Í Hrd. 19. desember 1999 í máli nr. 236/1999 er komist svo að orði að „hafa [skuli] hliðsjón af ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins komi ekkert fram sem leiða eigi til þess, að vikið verði frá því áliti“. Það fellur utan umfjöllunarefnis þessarar greinar að svara því að hvaða marki íslenskir dómstólar teljast bundnir af túlkun EFTA-dómstólsins á EES-reglu samkvæmt ráðgefandi áliti. Sjá m.a. Skúli Magnússon, „Hversu ráðgefandi eru ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins? – Hugleiðingar um „boðvald“ ráðgefandi álita”, bls. 317-330.

[25] Davíð Þór Björgvinsson hefur nefnt að tryggja megi forgang innleiddra EES-reglna „með almennri lagareglu sem tekur til allra EES-reglna sem komnar eru til framkvæmda eða með sérstökum reglum sem mæla fyrir um forgang í einstökum tilfellum, eða með lögskýringarreglu ef hún tryggir að EES-reglan gildi“. Davíð Þór Björgvinsson, EES-réttur og landsréttur, bls. 103, nánar tiltekið neðanmálsgrein 103. Með fyrirliggjandi frumvarpi er lagt til að fyrstnefnda leiðin verði farin til að tryggja fullnægjandi innleiðingu á bókun 35, þ.e. að lögfest verði almenn forgangsregla í EES-lögin þess efnis sem áður greinir. Sjá nánar umfjöllun í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi, m.a. í kafla 2.1 (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[26] Sjá dæmi um hið síðarnefnda varðandi regluna um frjálst flæði launþega, mál C-281/98, Anagonese v Cassa di Riparmio di Bolzano SpA.

[27] Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, bls. 435.

[28] Á þetta er bent í umsögn Arnaldar Hjartarsonar og Stefáns Más Stefánssonar um frumvarpið, dags. 5. mars 2023.

[29] Sjá einnig umsögn Arnaldar Hjartarsonar og Stefáns Más Stefánssonar um frumvarpið, dags. 5. mars 2023.

[30] Sjá einnig umfjöllun í 3. kafla greinargerðar með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[31] Tekið skal fram að fjórfrelsisreglurnar binda fyrst og fremst aðildarríkin/EFTA-ríkin. Sumar þeirra geta þó einnig bundið einkaaðila við ákveðnar aðstæður. Sjá dæmi um hið síðarnefnda varðandi regluna um frjálst flæði launþega, mál C-281/98 Anagonese v Cassa di Riparmio di Bolzano SpA, mgr. 36.

[32] Sjá t.d. Paul Craig og Crainne de Burca, EU Law. Text, Cases, and Materials, bls. 827, 849 og 875.

[33] Sjá einnig umfjöllun í 3. kafla greinargerðar með fyrirliggjandi frumvarpi þar sem m.a. er dregin sú ályktun að fátítt sé að „tvær réttarreglur rekist á að öllu leyti“ (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[34] Sjá mál E-9/97, Erla María Sveinbjörnsdóttir, mgr. 63.

[35] Stefán Már Stefánsson, Evrópusambandið og Evrópska efnahagssvæðið, bls. 173-175.

[36] Hrd. 19. desember 1999 í máli nr. 236/1999.

[37] Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, bls. 436, sjá einnig bls. 394-395, og Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad and Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 636-637 og 641. 2. gr. lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) (LOV-1992-11-27-109). Sjá einnig almenna umfjöllun um norrænan rétt í kafla 2.4 í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál).

[38] Sjá til hliðsjónar svokallað Ajøs-mál í Danmörku (hæstaréttarmál nr. 15/2014, 6. desember 2016). Niðurstaða meiri hluta Hæstaréttar Danmerkur varð sú að óskráð meginregla um bann við mismunun á grundvelli aldurs væri „frístandandi“ þar sem hún væri ekki samofin stofnsáttmálum ESB og hefði þar með ekki verið innleidd með dönskum innleiðingarlögum vegna sáttmálanna.

[39] Um áhrif meginreglna EES-réttar á innlenda málsmeðferð m.a. fyrir dómstólum, sjá Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad and Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 522-529 (á bls. 523-525 er fjallað um jafngildis- og skilvirknisreglurnar í þessu sambandi). Sjá einnig bls. 636 í sama riti þar sem nefnt er að Hæstiréttur Noregs hafi í Rt. 2005, bls. 597 slegið því föstu að jafngildis- og skilvirknisreglurnar teljist innleiddar í norskan rétt, sbr. 1. gr. þarlendra EES-laga sem veitir meginmáli EES-samningsins lagagildi.

[40] Til samanburðar má benda á að í norskum rétti hefur verið byggt á meginreglum EES-réttar til fyllingar réttarfarslöggjöf þar í landi, sjá t.d. Rt. 2005, bls. 597.  

[41] Sjá t.d. ákvörðun Hæstaréttar Noregs í HR-2016-407-U (kæruleyfismál), en í henni var lagt til grundvallar að regla norskra réttarfarslaga sem fól í sér að stefnandi þurfti að setja málskostnaðartryggingu þar sem hann var ekki búsettur í Noregi, á meðan öðru máli gegndi um aðila búsetta í Noregi, fæli í sér mismunun sem færi í bága við 4. gr. EES-samningsins. Sjá einnig Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad and Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 523-524, þ.m.t. neðanmálsgrein 1813.

[42] Í dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins hafa margar þessara meginreglna verið leiddar af meginmáli EES-samningsins m.a. með vísun í trúnaðarskyldu 3. gr. hans, þar á meðal skaðabótaregla EES-réttar og reglan um samræmda túlkun EES-réttar, ásamt jafngildis- og skilvirknisreglunum. Sjá Finn Arnesen, Simen Hammersvik, Erling Hjelmeng, Olav Kolstad and Ole-Andreas Rognstad, Oversikt over EØS-retten, bls. 636 og dóma sem þar er vísað til.

[43] Hrd. 19. desember 1999 í máli nr. 236/1999.

[44] Sami skilningur var lagður í 2. gr. norsku EES-laganna þegar hún var sett 1992. Sjá Ot.prp. nr. 79, bls. 5.

[45] Ármann Snævarr, Almenn lögfræði, bls. 323.

[46] Sjá t.d. Hrd. 7. desember 2011 í máli nr. 614/2011, sbr. einnig Hrd. 17. apríl 2015 í máli nr. 228/2015.  

[47] Um afturvirkni laga, sjá almenna umfjöllun í Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði, bls. 52-55.

[48] Tekin er afstaða til stjórnskipulegs gildis frumvarpsákvæðisins í 4. kafla greinargerðar með fyrirliggjandi frumvarpi (153. löggjafarþing 2022–2023, þingskjal 1392 – 890. mál). Mat á stjórnskipulegu gildi ákvæðisins fellur utan efnissviðs þessarar greinar enda þarfnast það nánari umfjöllunar en hér verður við komið. Á hinn bóginn er fljótt á litið ekkert sem bendir til annars en að það rúmist almennt séð innan valdheimilda Alþingis samkvæmt stjórnarskrá að setja forgangsreglu á borð við þá sem lögð er til í frumvarpinu, enda lýtur hún einungis að innbyrðis samspili laga Alþingis að því marki sem þau rekast á, sem og stjórnvaldsfyrirmæla, eins og nánar er rökstutt í fyrrnefndum kafla greinargerðar með frumvarpinu.

Gjafa- og séreignakaupmálar á Íslandi

Eftir
Björn Inga L. Jónsson, lögfræðing og
Hrefnu Friðriksdóttur, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands

* Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit

1 Inngangur
2 Fjármálaskipulag í hjúskap
2.1 Undirstöðusjónarmið
2.2 Eignarréttur, hjúskapareignir, séreignir og sameignir í hjúskap
2.3 Helmingaskipti og frávik frá þeim
3 Kaupmálar
3.1 Almennt um samninga milli hjóna
3.2 Tegundir kaupmála
3.3 Samspil séreigna- og gjafakaupmála
4 Rannsókn á kaupmálum
4.1. Almennt
4.2. Tegundir kaupmála
4.2.1 Séreignakaupmálar
4.2.2 Gjafakaupmálar
4.2.3 Gjafa- og séreignakaupmálar
5 Samantekt og niðurstöður.
Heimildaskrá
Dómaskrá


Útdráttur

Samkvæmt ákvæðum hjúskaparlaga nr. 31/1993 er hjónum sem óska þess að víkja frá lögbundnu fjármálaskipulagi heimilt að gera kaupmála. Meginflokkar kaupmála eru annars vegar séreignakaupmálar og hins vegar gjafakaupmálar og eru réttaráhrif þeirra mismunandi. Grunur hefur lengi verið um að flestir tengi kaupmála fyrst og fremst við stofnun séreignar og að flestir gjafakaupmálar séu því jafnframt nánast sjálfkrafa séreignakaupmálar. Í greininni er fjallað um muninn á mismunandi tegundum kaupmála og niðurstöður nýlegrar rannsóknar með tilliti til umfangs gjafa- og séreignakaupmála á Íslandi.

Abstract

According to the Marriage Act no. 31/1993 couples that wish to contract out of the default marriage property regime can enter into a nuptial agreement. The two main catagories of nuptial agreements relate to on the one hand separate property and on the other hand gifts from one spouse to the other and these have different legal consequences. It is supspected that most people associate nuptial agreements with the creation of separate property and therefore that most gifts are almost automatically declared as separate property. This article discusses the different legal consequences of different types of nuptial agreements and the results of a recent study of nuptial agreements in Iceland.


1 Inngangur

Á fyrstu áratugum tuttugustu aldar tóku gildi á Norðurlöndum lög um fjármálaskipan í hjúskap sem byggðu á samskonar grunngildum um jafnrétti, samstöðu og sjálfstæði hjóna.[1] Lagareglur um fjármál hjóna hafa áhrif á réttarstöðu þeirra meðan hjúskapur varir en þó fyrst og fremst við skilnað eða andlát. Markmiðið er að leiða sjálfkrafa til réttlátrar og sanngjarnrar niðurstöðu og þannig hafa lögin verið talin draga verulega úr þörfinni á sérstökum samningum milli hjóna.[2] Jafnhliða hafa lögin þó ætíð haft að geyma heimildir til að víkja frá hinu lögbundna fyrirkomulagi, þ.á.m. heimildir fyrir hjónaefni og hjón til að gera kaupmála. Af ákvæðum hjúskaparlaga nr. 31/1993 er ljóst að kaupmála er þörf í tvenns konar tilgangi, annars vegar ef vilji hjóna stendur til að gera eign að séreign og hins vegar ef vilji annars hjóna stendur til að gefa hinu gjöf.

Oft hefur verið bent á að misskilningur ríki um fjármálaskipulag í hjúskap. Réttur skilningur á grundvallarhugtökum eins og hjúskapareign, séreign og skuldaábyrgð og réttaráhrifum þessa, svo og á framkvæmd skipta, er forsenda þess að unnt sé að taka ákvörðun um þörf fyrir kaupmála og nánari útfærslu kaupmála. Grunur hefur lengi verið um að flestir tengi kaupmála fyrst og fremst við stofnun séreignar og hafi það leitt til þess að flestir gjafakaupmálar séu jafnframt nánast sjálfkrafa séreignakaupmálar. Ljóst er að réttaráhrif hreinræktaðs gjafakaupmála annars vegar og gjafa- og séreignakaupmála hins vegar eru mismunandi. Rétt ákvörðun í þessum efnum verður að byggja á þekkingu og mati á tilefni, stöðu og hagsmunum hvors hjóna fyrir sig. Nýverið var gerð rannsókn á umfangi og efni kaupmála sem getur gefið mikilvægar vísbendingar um að hvaða marki fólk er sátt við hið lögbundna fjármálaskipulag í hjúskap og með hvaða hætti fólk velur að semja um annað.[3] Sérstaklega var kannað umfang og efni kaupmála á árunum í kringum efnahagshrunið á Íslandi, hvort gjafakaupmálum hefði fjölgað og í hve miklum mæli væri um að ræða gjafa- og séreignakaupmála.

Markmiðið með þessari grein er að fjalla um réttaráhrif mismunandi tegunda kaupmála og varpa ljósi á niðurstöður áðurnefndrar rannsóknar að því er varðar umfang gjafa- og séreignakaupmála. Þess má geta að á öðrum Norðurlöndum hefur verið vaxandi umræða um samningsfrelsi hjóna, m.a. afmörkun mismunandi tegunda kaupmála.[4] Samsvarandi umræða hefur ekki farið fram í ríkum mæli hér á landi.[5] Umræðan er þó nauðsynleg, hvort tveggja til að tryggja að hjón geti réttilega nýtt sér svigrúm til samningsgerðar og til að stuðla að eðlilegri framþróun hjúskaparréttar. Í upphafi er nauðsynlegt að gera stuttlega grein fyrir fjármálaskipulagi í hjúskap til að varpa ljósi á réttaráhrif mismunandi tegunda kaupmála. Þá verður gerð grein fyrir tölfræði um kaupmála og að lokum dregnar saman helstu niðurstöður um efnið.

2 Fjármálaskipulag í hjúskap

2.1 Undirstöðusjónarmið

Hjúskaparlögin nr. 31/1993 (hjskl.) hafa jafnrétti hjóna að leiðarljósi. Undirstaða jafnréttis er sjálfstæði hvors um sig en um leið er einnig lögð áhersla á samstöðu, sanngirni og vernd þess sem stendur lakara að vígi. Rauði þráðurinn í hjúskaparlögunum er að finna æskilegt jafnvægi milli samstöðu og sjálfstæðis.[6]  Ákvæði um gagnkvæma framfærsluskyldu, takmarkaðan ráðstöfunarrétt eigna og helmingaskipti taka ríkt tillit til sjónarmiða um samstöðu meðan ákvæði um eignarhald, skuldaábyrgð og heimildir til að gera kaupmála taka ríkara mið af sjónarmiðum um sjálfstæði.

Margar vísbendingar eru um að fólk þekki illa meginreglur hjúskaparlaganna um fjármál hjóna, misskilji hugtökin hjúskapareign, séreign, sameign og skuldaábyrgð og skorti réttan skilning á beitingu helmingaskiptareglunnar.[7] Getur þetta leitt til þess að fólk átti sig ekki á þörf fyrir gerð kaupmála eða skilji ekki muninn á mismunandi tegundum kaupmála og réttaráhrifum þeirra.

2.2 Eignarréttur, hjúskapareignir, séreignir og sameignir í hjúskap

Í fyrsta lagi ber að árétta að skv. 4. gr. hjskl. á hvort hjóna um sig sínar eignir og svarar til skulda sinna. Eignarréttur tryggir almennt ráðstöfunarrétt eigandans.[8] Þá standa eignir hvors hjóna um sig til fullnustu skulda eigandans. Þannig geta skuldheimtumenn ekki gengið að eignum sem tilheyra maka skuldarans.[9]

 Allar eignir hjóna eru annaðhvort hjúskapareignir eða séreignir hvors um sig, sbr. 53. gr. hjskl. Samkvæmt 54. gr. hjskl. er hjúskapareignarfyrirkomið hið almenna óháð því hvenær eða með hvaða hætti eignir verða til. Í 55. gr. hjskl. er mælt fyrir um hvernig séreignir stofnast. Getur það gerst m.a. með gerð kaupmála milli hjóna eða hjónaefna. Þá geta séreignir einnig verið lögbundnar sem dregur þá úr þörf fyrir gerð kaupmála. Hjón geta átt eign í sameign ef um er að ræða framlög beggja til eignamyndunar.[10] Eignarhluti hvors um sig er þá ýmist hjúskapareign viðkomandi eða séreign eftir atvikum, sbr. 56. gr. hjskl. Þörf fyrir gerð kaupmála og val á tegund kaupmála ræðst í grunninn af lögbundnum réttaráhrifum hjúskapareigna og séreigna eða vilja til eignayfirfærslu frá öðru hjóna til hins.

2.3 Helmingaskipti og frávik frá þeim

Helsti munurinn á hjúskapareign og séreign er sá að við skipti á hvor maki um sig, eða dánarbú hans, tilkall til helmings úr skírri hjúskapareign hins, sbr. 103. gr. hjskl.[11] Séreignir standa því utan skipta, hvort sem er við skilnað eða andlát.[12] Einnig er vert að árétta að við helmingaskipti skiptir grundvallarmáli hvoru hjóna hjúskapareign tilheyrir. Mismunandi eigna- og skuldastaða hvors hjóna fyrir sig getur orðið til þess að þau endi í mjög ólíkri stöðu eftir skiptin.

Helmingaskipti er skýr meginregla hjúskaparlaganna. Samkvæmt 104. gr. hjskl. má þó víkja frá helmingaskiptum ef þau þykja bersýnilega ósanngjörn. Þá ber að nefna að skv. 110. gr. hjskl. er maka heimilt við fjárskipti að gefa eftir af tilkalli sínu til eigna en þó einungis ef ekki er ástæða til að óttast að hann geti ekki fullnægt fjárskuldbindingum sem á honum hvíla.

3 Kaupmálar

3.1 Almennt um samninga milli hjóna

Áður en vikið er að tegundum kaupmála er rétt að fjalla örlítið um samninga og samningsfrelsi hjóna. Samningum milli hjóna er oft skipt í þrjá flokka.[13] Í fyrsta lagi fjölskylduréttarlega samninga, svo sem samkomulag um að skilja og samninga um börn af því tilefni, þar sem hjón njóta takmarkaðs samningsfrelsis. Í öðru lagi fjármunaréttarlega samninga, svo sem samninga um kaup, sölu, leigu eða veðsetningu eigna, þar sem hjón njóta samningsfrelsis í ríkum mæli. Í þriðja lagi er um að ræða svokallaða fjölskyldufjármunaréttarlega samninga, svo sem samninga um búskipti og kaupmála. Þetta eru samningar sem standa í beinum tengslum við lögbundið fjármálaskipulag hjóna. Sérstaða kaupmála er sú að þeir eru gerðir fyrirfram, þ.e. á þá reynir í óvissri framtíð.[14] Í norrænum rétti eru sammæli um að takmarka samningsfrelsi þegar kemur að slíkum samningum. Þannig er einungis hægt að semja innan lögbundins ramma og takmarkað að hvaða leyti hjón geta með kaupmála afsalað sér réttindum fyrirfram eða tekið á sig ófyrirséðar skyldur.[15]

3.2 Tegundir kaupmála

Hér verða gerðar að umtalsefni tvær tegundir kaupmála. Séreignakaupmálar eru þeir kaupmálar sem gera eign að séreign eigandans skv. ákvæði 1.mgr. 74. gr. hjskl.[16] Getur andlag slíkra kaupmála verið til dæmis fasteign, lausafé eða önnur réttindi sem metin verða til fjár. Unnt er að mæla fyrir um að einstök eign verði séreign eða jafnvel að allar eignir viðkomandi verði séreignir eigandans. Á þetta bæði við um eignir sem eru til staðar við kaupmálagerð og þær eignir sem eigandinn kann að eignast síðar.[17]

Gjafakaupmálar eru þeir kaupmálar sem nauðsynlegir eru vegna gjafagerninga milli hjóna, sbr. 1. mgr. 72. gr. hjskl.[18] Hafi kaupmáli ekki verið gerður um gjöf milli hjóna, þar sem þess er þörf, er gjöfin ógild, sbr. Hrd. 1997, bls. 1754. Vert er að undirstrika að skv. 3. mgr. 72. gr. er óheimilt að gera kaupmála þess efnis að framtíðareignir annars hjóna verði endurgjaldslaust eign hins.[19] Við gerð hreinræktaðs gjafakaupmála verður gjöfin hjúskapareign viðtakandans. Gjafa- og séreignakaupmáli er þá kaupmáli þar sem annað hjóna gefur hinu gjöf og þau lýsa því jafnframt yfir að gjöfin verði séreign viðtakandans.

3.3 Samspil séreigna- og gjafakaupmála

Ýmsar áhugaverðar spurningar vakna um samspil séreignakaupmála og gjafakaupmála. Samkvæmt 2. mgr. 74. gr. hjskl. er t.d. heimilt að tímabinda kaupmála. Á þetta fyrst og fremst við um hreina séreignakaupmála og þá þannig að eign verði séreign eigandans í ákveðinn tíma en hjúskapareign eigandans eftir það.[20] Með hliðsjón af eðli gjafaloforða telja höfundar á hinn bóginn að óheimilt sé að tímabinda hreina gjafakaupmála, þ.e. að gjöf skuli ganga til baka til gefandans að ákveðnum tíma liðnum.[21] Ef aftur á móti er um að ræða gjafa- og séreignarkaupmála þá verður að telja heimilt að tímabinda séreignarákvæðið, þ.e. annað hjóna gefur hinu gjöf og gjöfin verður séreign viðtakandans í ákveðinn tíma en hjúskapareign viðtakandans eftir það.

Grunur leikur á að gjafakaupmálar séu í ríkum mæli nánast sjálfkrafa gerðir sem séreignarkaupmálar.[22] Vekur það áleitnar spurningar um hvort hjón, og sérfræðingar sem ráðleggja hjónum, fari rækilega yfir það í hvert sinn hvort rök standi til þess að gjöf verði hjúskapar- eða séreign viðtakandans. Kemur þetta sérstaklega til álita ef tilefni gjafakaupmálans er sá að freista þess að koma eignum undan aðför skuldheimtumanna.[23]

Af því sem rakið var hér að ofan má vera ljóst að ákvörðun um að gera eign að séreign hefur áhrif á réttarstöðu hjóna innbyrðis þegar kemur að skiptum, þ.e. séreignir standa utan skipta milli hjóna. Ákvörðun um að eign annars (skuldara) verði framvegis eign hins (maka skuldara) getur að sjálfsögðu haft áhrif á réttarstöðu hjóna innbyrðis, hvort tveggja meðan hjúskapar varir og við skiptin. Að auki hefur ákvörðun um gjöf frá einum til hins grundvallaráhrif á réttarstöðu skuldheimtumanna, því eins og áður sagði geta skuldheimtumenn einungis gengið að eignum skuldara en ekki eignum maka skuldara. Í báðum tilvikum er það þó gjöfin sjálf sem skiptir höfuðmáli en ekki hvort gjöfin verður hjúskapar- eða séreign viðtakandans. Reynt getur á ýmsar heimildir skuldheimtumanna til að rifta gjafagerningum skuldara. Hér má nefna t.d. 1. mgr. 73. gr. hjskl. um rétt skuldheimtumanns til að ganga að gjöf ef gefandi var ógjaldfær og riftunarheimildir XX. kafla laga nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl. (gþl.), svo sem 2. mgr. 131. gr. og 141. gr.[24] Undirstrika ber að heimildir til riftunar gjafagernings milli hjóna meðan hjúskapurinn varir eru með öllu óháðar því hvort gjöfin var gerð að hjúskapar- eða séreign viðtakandans.

Sérstakt álitamál er að skoða samspil ógjaldfærni og skilnaðar hjóna. Staðan getur verið þessi:

1.Hjón ákveða að gera kaupmála vegna hættu á aðför skuldheimtumanna. Sú hætta verður ekki að veruleika en hjónin ákveða að skilja. Ef gerður var hreinræktaður gjafakaupmáli á gefandi almennt tilkall til helmings af gjöfinni skv. 103. gr. hjskl. Ef gerður var gjafa- og séreignakaupmáli fellur gjöfin á hinn bóginn utan skipta, þ.e. alfarið til viðtakandans.

2.Hjón ákveða að gera kaupmála vegna hættu á aðför skuldheimtumanna og sú hætta verður að veruleika, ýmist með aðför skuldheimtumanna, gjaldþrotaskiptum eða með ábyrgð á skuldum eftir lok gjaldþrotaskipta skv. 2. mgr. 165. gr. gþl.[25] Eins og áður sagði eru heimildir til riftunar gjafar óháðar því hvort gjafakaupmáli hefur að geyma séreignaákvæði eða ekki. Ef heimildir til riftunar gjafar eru á hinn bóginn ekki fyrir hendi getur tegund kaupmála og tímamark skilnaðar haft veruleg áhrif. Ef gerður var hreinræktaður gjafakaupmáli á gefandinn (skuldarinn) eins og áður var getið tilkall til helmingaskipta við skilnað og getur nýtt sér það til að greiða/lækka skuldir sínar. Eftirgjöf af tilkalli til helmings eigna getur talist gjöf sem kann að vera unnt að rifta ef skuldir eru enn til staðar og ófyrndar.[26] Ef gerður var gjafa- og séreignakaupmáli er á hinn bóginn ekki um að ræða tilkall til helmings og viðtakandi heldur gjöfinni.

Af ofangreindu má vera ljóst að séreignaákvæði í gjafakaupmála hefur vægi í tengslum við skilnað eða skipti milli hjóna.[27] Hjón standa frammi fyrir því erfiða verkefni að meta hvort og hvenær líkur eru á að aðför skuldheimtumanna verði að veruleika og hvort líkur eru á skilnaði. Í tengslum við skilnað eru líkur á að hagsmunir þeirra stangist á þegar ljóst er að þau muni ekki lengur njóta eignanna saman. Þannig gæti gefandi (skuldari) viljað tryggja sér tilkall til helmings eigna, annað hvort í sinn hlut eða í hlut skuldheimtumanna til að lækka skuldirnar. Líkur eru á að viðtakandi óski þess aftur á móti að halda eignunum utan skipta.

4 Rannsókn á kaupmálum

4.1. Almennt

Í ljósi þess hve áhrif kaupmála eru mikil gilda um þá strangar formkröfur.[28] Eitt þessara atriða er krafan um skráningu í svokallaða kaupmálabók hjá sýslumanni skv. 82. gr. hjskl. Þetta gerir það m.a. að verkum að unnt er að rannsaka alla kaupmála sem gerðir hafa verið á ákveðnu tímabili en skv. 90. gr. hjskl. á hver sem þess óskar rétt á upplýsingum úr kaupmálabók, um tilvist og efni kaupmála.

Nýverið var gerð rannsókn á kaupmálum hjá embætti Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu sem gerðir voru á árunum 2005-2010. Markmiðið var m.a. að skoða tegundir kaupmála sem gerðir voru á árunum fyrir og eftir efnahagshrunið á Íslandi og í hvaða mæli um var að ræða gjafa- og séreignakaupmála. Þá voru rannsakaðir kaupmálar frá árinu 2020 til samanburðar.[29]

Fjöldi skráðra kaupmála hjá embættinu var sem hér segir:

Mynd 1. Heildarfjöldi kaupmála 2005-2010 og 2020.

Af tölum fyrir árið 2020 á mynd 1 má ráða að kaupmálum fari fjölgandi. Þá virðist færast í vöxt að gera kaupmála eftir stofnun hjúskapar. Í u.þ.b. helmingi kaupmála (2005-2010 alls 47,6%, 2020 alls 47,7%) voru eignir gerðar að séreignum beggja hjóna. Ef eign var einungis gerð að séreign annars hjóna var það mun oftar séreign konu (2005-2010 alls 38,4%, 2020 alls 34,4%).[30] Algengast var að fasteign væri gerð að séreign, eða í um helmingi tilvika. Athygli vekur að þegar kaupmáli var einungis gerður til hagsbóta fyrir konu voru hlutabréf gerð að séreign í 8% tilvika en þegar kaupmáli var einungis gerður til hagsbóta fyrir karl voru hlutabréf gerð að séreign í 18% tilvika.

4.2. Tegundir kaupmála

4.2.1 Séreignakaupmálar

Af alls 966 kaupmálum sem gerðir voru á árunum 2005-2010 voru 459 þeirra hreinræktaðir séreignakaupmálar, eða um 47%.[31] Árið 2020 voru séreignakaupmálar 137 talsins eða rétt rúm 55% allra kaupmála það árið.

4.2.2 Gjafakaupmálar

Í ljós kom að það reyndist nokkrum vandkvæðum bundið að greina gjafakaupmála. Í langflestum kaupmálum voru ákvæði um séreignafyrirkomulag. Til þess að meta hvort jafnframt væri um gjöf að ræða voru tvær leiðir færar. Ef um fasteign var að ræða, eða aðra eign sem háð er þinglýsingu um réttarvernd, var unnt að sjá hvort greitt hefði verið stimpilgjald sem skylt er að greiða við eignayfirfærslu, skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 138/2013 um stimpilgjald. Ef um aðrar eignir var að ræða var einungis hægt að taka mið af orðalagi kaupmála og þar var sjaldan kveðið á um gjöf með berum orðum.

Á tímabilinu 2005-2010 voru gjafakaupmálar alls 203 talsins, eða um 21% allra kaupmála. Í 58% tilvika voru gjafakaupmálar gerðir til hagsbóta fyrir konu, í 34% tilvika til hagsbóta fyrir bæði hjón en í 8% tilvika til hagsbóta fyrir karl. Þannig er talsvert hærra hlutfall gjafakaupmála einungis til hagsbóta fyrir konu heldur en þegar horft er á alla kaupmála í heild. Athyglisvert er að skoða hlutfall gjafakaupmála á árunum fyrir og eftir hrun.

Mynd 2. Hlutfall gjafakaupmála af kaupmálum sem gerðir voru 2005-2010.

Af mynd 2 má ráða að talsverð aukning var í gerð gjafakaupmála í kringum efnahagshrunið á Íslandi á haustmánuðum árið 2008.[32] Árið 2008 voru gjafakaupmálar 57 talsins, sem var í sjálfu sér mikil aukning frá því sem var á árunum á undan. Af þessum 57 voru 28 gjafakaupmálar gerðir frá 1. október til 31. desember 2008 eða rétt um 49% gjafakaupmála það árið. Til samanburðar voru gjafakaupmálar einungis 30 talsins árið 2020, eða 12% allra kaupmála það árið.

4.2.3 Gjafa- og séreignakaupmálar

Af öllum gjafakaupmálum sem gerðir voru á árunum 2005-2010 voru eignir jafnframt gerðar að séreign viðtakandans í 95% tilvika. Gjöf var því einungis gerð að hjúskapareign í 5% tilvika. Athygli vekur að árið 2020 voru 83% gjafakaupmála jafnframt séreignakaupmálar, þ.e. gjöf var gerð að hjúskapareign viðtakandans í 17% tilvika.

5 Samantekt og niðurstöður.

Í greininni er reynt að varpa ljósi á mikilvægi þess að greina á milli réttaráhrifa séreigna- og gjafakaupmála. Rannsókn á kaupmálum á árunum 2005-2010 leiddi í ljós að gjafakaupmálum fjölgaði talsvert í kringum efnahagshrunið sem gefur vísbendingar um að tilefni þeirra hafi verið hættan á aðför skuldheimtumanna. Jafnframt kom í ljós að nánast allir þessara kaupmála voru jafnframt séreignakaupmálar. Hér vaknar spurning um hvort hjón hafi í svo ríkum mæli tekið upplýsta ákvörðun um að hagsmunum þeirra beggja væri best borgið með þessum hætti. Þykja niðurstöðurnar veita sterkar vísbendingar um að þetta hafi að ákveðnu marki verið gert nánast sjálfkrafa. Gjafakaupmálar voru til samanburðar nokkuð færri árið 2020 og þá dró einnig allnokkuð úr því að gjöfin væri gerð að séreign viðtakandans. Aukin umræða um fjármálaskipulag í hjúskap kann að hafa haft hér áhrif.[33] Þá má hugsanlega rekja þessa breytingu til breytinga á reglum um fyrningu skulda eftir lok gjaldþrotaskipta. Aðalatriðið hér er sem endranær að hjón geri sér grein fyrir réttarstöðu sinni og taki þá ákvörðun sem hentar best hverju sinni. Í lokin er vert að geta þess að í Danmörku og Svíþjóð hefur verið afnumin krafan um kaupmála vegna gjafa milli hjóna.[34] Það leiðir til þess að eingöngu þarf að gera kaupmála ef gjöfin á að verða séreign viðtakandans og er hugsanlega til þess fallið að draga úr þeim misskilningi sem hér hefur verið vikið að.

Heimildaskrá

Alþingistíðindi.
Anders Agell og Margareta Brattström: Äktenskap&Samboende, Iustus, 7. útg. 2022.
Ármann Snævarr: Hjúskapar- og sambúðarréttur. Codex 2008.
Benedikt Bogason: „Um hugtakið nákomnir í gjaldþrotaskiptarétti“. Úlfljótur, 2. tbl. 2016, bls. 105-122.
Betænkning nr. 1552:2015 Ægtefællers økonomiske forhold.
Björn Ingi L. Jónsson: Kaupmálar á Íslandi. MA ritgerð við Lagadeild HÍ (óbirt).
Hrefna Friðriksdóttir: „Hjúskapur og hrun: Ábyrgð, áhrif og afleiðingar.” Þjóðarspegilinn, ritum rannsóknir í félagsvísindum
2010.
Hrefna Friðriksdóttir: „Munur á hjúskap og óvígðri sambúð.” Úlfljótur, 2. tbl. 2012 bls. 149-190.
Hrefna Friðriksdóttir: „Er helmingaskiptaregla hjúskaparlaga úrelt?“ Úlfljótur, 3. tbl. 2015, bls. 323-343.
Ingrid Lund-Andersen: Uddrag af Familieøkonomien. Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2019.
Linda Nielsen og Ingrid Lund-Andersen: Familiretten. Ex Tuto Publishing, 9. útg. 2019.
Peter Lødrup og Tone Sverdrup: Familieretten. Oslo, 9. útg. 2021.

Dómaskrá

Hrd. 1961, bls. 839
Hrd. 1978, bls. 653
Hrd. 1983, bls. 2134
Hrd. 1991, bls. 745
Hrd. 1992, bls. 945
Hrd. 1995, bls. 2433
Hrd. 1997, bls. 1754
Hrd. 14. janúar 2008 (668/2007)
Hrd. 18. júní 2013 (380/2013)
Hrd. 4. júní 2015 (327/2015)
Hrd. 10. maí 2016 (320/2016)
Hrd. 15. júní 2017 (527/2016)
Lrd. 3. desember 2019 (750/2019

Eftirmálsgreinar

[1] Hrefna Friðriksdóttir: „Er helmingaskiptaregla hjúskaparlaga úrelt?“ Úlfljótur, 3. tbl. 2015, bls. 324.

[2] Sjá m.a. Peter Lødrup og Tone Sverdrup: Familieretten, bls. 181.

[3] Sjá nánar Björn Ingi L. Jónsson: Kaupmálar á Íslandi. MA ritgerð við Lagadeild HÍ (óbirt). Leiðbeinandi var Hrefna Friðriksdóttir.

[4] Sjá m.a. Betænkning nr. 1552:2015 Ægtefællers økonomiske forhold, s. 174.

[5] Sjá þó t.d. Hrefna Friðriksdóttir: „Er helmingaskiptaregla hjúskaparlaga úrelt?“

[6] Sjá m.a. Ármann Snævarr: Hjúskapar- og sambúðarréttur, bls. 383.

[7] Sjá t.d.Peter Lødrup og Tone Sverdrup: Familieretten, bls. 119-121; Betænkning nr. 1552:2015, bls. 221 og Hrefna Friðriksdóttir: „Munur á hjúskap og óvígðri sambúð.“ Úlfljótur, 2. tbl. 2012 bls. 149-190.

[8] Þó með þeim takmörkunum sem leiða af t.d. 60. og 61. gr. hjskl.

[9] Sjá t.d. Hrd. 1961, bls. 839 og Hrd. 1991, bls. 745.

[10] Ármann Snævarr: Hjúskapar- og sambúðarréttur, bls. 392.

[11] Hjúskapareignir sem teljast til persónubundinna réttinda geta þó staðið utan skipta ef uppfyllt eru skilyrði 102. gr. hjskl.

[12] Við afmörkun á dánarbúi skammlífari maka fara fyrst fram skipti eftir ákvæðum hjúskaparlaga, þ.e. oftast helmingaskipti á hjúskapareignum. Langlífari á þá almennt tilkall til helmings af skírri hjúskapreign skammlífari áður en kemur til arfsskipta þar sem langlífari á einnig rétt á arfshluta skv. ákvæðum erfðalaga. Séreignir langlífari koma ekki til álita við þessi skipti. Séreignir skammlífari falla beint í dánarbú skammlífari og langlífari fær þá einungis arfshluta af þeim eignum. Ef skammlífara hjóna á börn eða niðja hefur því fjármálaskipulag hjóna veruleg áhrif á það sem kemur í hlut hvort tveggja langlífari maka og annarra erfingja skammlífari maka.

[13] Linda Nielsen og Ingrid Lund-Andersen: Familiretten, bls. 282.

[14] Á dönsku kallað „forhåndsaftaler“, sjá nánar Linda Nielsen og Ingrid Lund-Andersen: Familieretten, bls. 279.

[15] Linda Nielsen og Ingrid Lund-Andersen: Familiretten, bls. 282-283.

[16] Í 3. mgr. 74. gr. hjskl. kemur fram að hjón geti í kaupmála ákveðið að eign skuli vera séreign í lifanda lífi en hlíta reglum um hjúskapareign að öðru hvoru látnu, ótilgreint, eða einskorðað við að annað þeirra, sem nafngreint er, látist. Hafa slíkir kaupmálar gjarnan verið nefndir skilnaðarkaupmálar þar sem hvatinn að baki þeim er að eign verði séreign ef það kemur til skilnaðar en hjúskapareign við andlát. Hefur þetta úrslitaáhrif á afmörkun dánarbúsins og þar með það sem kemur í hlut erfingja.

[17] Sjá t.d. Lrd. 3. desember 2019 (750/2019) þar sem staðfest var heimild til að mæla fyrir um að arfur sem annað hjóna fengi í framtíðinni yrði séreign viðkomandi.

[18] Skv. 2. mgr. 72. gr. á þetta þó ekki við um venjulegar gjafir sem eru eigi úr hófi miðað við efnahag gjafþegans og ekki heldur um gjafir sem eru fólgnar í líftryggingu, lífrentu, lífeyri eða þess konar framfærslutryggingum frá öðru hjóna til hagsbóta fyrir hitt. Þá getur annað hjóna, án kaupmála, afhent hinu allt að helmingi tekjuafgangs síðasta almanaksárs, sbr. 78. gr. hjskl.

[19] Undantekning á þó við um „venjulegt innbú á sameiginlegu heimili hjóna“, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 72. gr. hjskl.

[20] Á hinn bóginn er ekki hægt að ákveða að eign verði hjúskapareign í ákveðinn tíma en séreign eftir það.

[21] Ólafur Lárusson: Kaflar úr kröfurétti, bls. 15.

[22] Sjá t.d. Peter Lødrup og Tone Sverdrup: Familieretten, bls. 201-202. Einnig til hliðsjónar Hrd. 1978, bls. 653, þar sem M sagðist ekki hafa gert sér grein fyrir því að gjafa- og séreignarkaupmáli myndi gilda við skilnað, og Hrd. 1983, bls. 2134, þar sem M virtist ekki hafa gert sér grein fyrir réttaráhrifum kaupmála.

[23] Sjá almennt Benedikt Bogason: „Um hugtakið nákomnir í gjaldþrotaskiptarétti“. Úlfljótur, 2. tbl. 2016, bls. 108.

[24] Sjá t.d. Hrd. 1995, bls. 2433 um beitingu 2. mgr. 131. gr. og  Hrd. 15. júní 2017 (527/2016) um beitingu 141. gr. gþl.

[25] Með lögum nr. 142/2010 um breytingu á gþl. var styttur fyrningafrestur á kröfum sem ekki fást greiddar við gjaldþrotaskipti í því skyni að gera einstaklingum auðveldara að koma fjármálum sínum á réttan kjöl eftir að skiptameðferð lýkur.

[26] Á þetta reyndi í Hrd. 1992, bls. 945.

[27] Þess má geta að þótt sömu grunnreglur gildi um skipti skv. hjskl. vegna andláts annars hjóna þá kunna þau að óska annarrar niðurstöðu í þeim tilvikum.

[28] Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 2525. Þó nokkrir dómar hafa fallið hérlendis þar sem reynt hefur á vottun kaupmála, svo sem Hrd. 14. janúar 2008 (668/2007), Hrd. 18. júní 2013 (380/2013), Hrd. 4. júní 2015 (327/2015) og Hrd. 10. maí 2016 (320/2016).

[29] Sjá nánar Björn Ingi L. Jónsson: Kaupmálar á Íslandi.

[30] Til samanburðar má ráða af könnun Ármanns Snævarr á kaupmálum í Reykjavík og Gullbringu- og Kjósasýslu frá tímabilinu 1955-1969 að tíðast var kveðið á um að eign skyldi verða séreign konu eða í 69% tilvika, þar næst þegar kveðið var á um að eign eða eignir yrðu séreignir beggja hjóna eða 21% tilvika og sjaldnast einungis kveðið á um að eign skyldi einungis verða séreign karls eða í 8% tilvika, Ármann Snævarr: Hjúskapar- og sambúðarréttur, bls. 569-570.

[31] Þessir kaupmálar voru því hvorki skilnaðarkaupmálar né bundnir skilyrðum sem lög leyfa.

[32] Þann 29. september 2008 var tilkynnt að íslenska ríkið yrði 75% eigandi hlutafjár í Glitni banka hf. og þann 6. október voru neyðarlögin svokölluðu sett, þ.e. lög nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl.

[33] Má hér nefna Hrefna Friðriksdóttir: „Hjúskapur og hrun: Ábyrgð, áhrif og afleiðingar.” frá 2010, Hrefna Friðriksdóttir: „Munur á hjúskap og óvígðri sambúð.” frá 2012 og Hrefna Friðriksdóttir: „Er helmingaskiptaregla hjúskaparlaga úrelt?“ frá 2015.

[34] Ingrid Lund-Andersen: Uddrag af Familieøkonomien, bls. 127 og Anders Agell og Margareta Brattström: Äktenskap&Samboende, bls. 159-160.

Samtal Hæstaréttar og Endurupptökudóms

Eftir
Sindra M. Stephensen, dósent við lagadeild Háskólans í Reykjavík og
Víði Smára Petersen, dósent við lagadeild Háskóla Íslands

* Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts. Þess ber að geta að Víðir Smári Petersen er faglegur ritstjóri Vefrits Úlfljóts (ulfljotur.com). Vegna þessa var skipaður sérstakur (ad hoc) faglegur ritstjóri fyrir þessa grein, Stefán A. Svensson lögmaður og lektor, og sá hann um ritrýniferlið.

Efnisyfirlit

1 Inngangur
2 Bakgrunnur málsins
3 Heimild 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml.
4 Túlkun Hæstaréttar og Endurupptökudóms á heimild um að vísa sakamáli til Landsréttar
4.1 Úrlausnir Hæstaréttar og Endurupptökudóms
4.2 Hugleiðingar um beitingu 2. málsl. 1. mgr. 228. gr. sml.
5 Frávísun frá Hæstarétti, sýkna, sakfelling eða ómerking?
5.1 Munnleg sönnunarfærsla?
5.2 Efnisdómur?
5.3 Ómerking?
6 Niðurlag
Heimildaskrá
Dómaskrá


Ágrip

Nýlega féll dómur í Hæstarétti í máli H 7/2022 þar sem rétturinn komst að þeirri niðurstöðu að Endurupptökudómi hafi borið að beita 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála og láta hið endurupptekna mál ganga til Landsréttar en ekki Hæstaréttar. Vísaði Hæstiréttur málinu frá dóminum. Tæpum fjórum vikum síðar gekk svo í Endurupptökudómi úrskurður í máli nr. 15/2022 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að ekki væri lagaheimild fyrir því að vísa máli til Landsréttar við sambærilegar aðstæður. Í greininni eru færð rök fyrir annarri túlkun á 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. laga nr. 88/2008 en Endurupptökudómur lagði til grundvallar í fyrrgreindum úrskurði. Þá er jafnframt fjallað um þá niðurstöðu Hæstaréttar í H 7/2022 að vísa málinu frá dóminum og reifuð sjónarmið um hvort aðrar lyktir málsins hefðu getað komið til skoðunar.

Abstract

Recently, the Supreme Court of Iceland rendered a judgment in case H 7/2022, where the Court dismissed a case that had been reopened by the Reopening Court. The Supreme Court held that the Reopening Court should have referred the case to the Court of Appeals instead of the Supreme Court, as authorized by a particular provision in Act No 88/2008 on Criminal Procedure. Just four weeks later, the Reopening Court gave a ruling in case No 15/2022 where it concluded that the legal provision did not allow for cases to be referred to the Court of Appeals in these circumstances. Thus, the Courts disagree as to the right interpretation of the provision. In this article, we provide arguments against the Reopening Court’s interpretation. We also review and discuss the Supreme Court’s decision to dismiss case H 7/2022 and whether the Court should have considered other outcomes.


1 Inngangur

Hinn 5. október síðastliðinn féll í Hæstarétti dómur í máli H 7/2022 þar sem rétturinn tók til meðferðar sakamál gegn X að nýju í kjölfar þess að Endurupptökudómur hafði fellt úr gildi eldri dóm Hæstaréttar frá 31. október 2013, sbr. H 135/2013. Í síðarnefnda dóminum hafði X verið sakfelldur fyrir hlutdeild í umboðssvikabroti en Mannréttindadómstóll Evrópu komst síðar að þeirri niðurstöðu að við meðferð málsins í Hæstarétti hefði verið brotið í bága við regluna um milliliðalausa málsmeðferð, svo sem nánar verður rakið. Niðurstaða Hæstaréttar í H 7/2022 var að vísa málinu frá dóminum sökum þess að ókleift væri í núverandi lagaumhverfi að framkvæma milliliðalausa sönnunarfærslu fyrir réttinum. Taldi Hæstiréttur að Endurupptökudómi hafi borið að beita 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála („sml.“) og láta hið endurupptekna mál ganga til Landsréttar en ekki Hæstaréttar. Í úrskurði Endurupptökudóms nr. 15/2022 frá 31. október 2022, sem féll aðeins fjórum vikum eftir H 7/2022, var önnur lögskýring lögð til grundvallar við skýringu umrædds lagaákvæðis og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri lagaheimild fyrir því að vísa máli til meðferðar og dómsuppsögu í Landsrétti sem ekki hefði áður fengið meðferð þar.

Markmið þessarar greinar er að gaumgæfa forsendur Hæstaréttar og Endurupptökudóms í umræddum dómsúrlausnum svo og lagaumhverfið sem gildir um þessi álitaefni. Álitaefnin sem sæta skoðun eru nánar tiltekið tvö, annars vegar hvort Endurupptökudómi sé kleift að vísa enduruppteknum dómi Hæstaréttar til Landsréttar þótt málið hafi ekki áður sætt meðferð síðarnefnda dómsins, auk þess sem lítillega er fjallað um samspil valdheimilda Hæstaréttar og Endurupptökudóms. Hins vegar hvort rétt hafi verið í H 7/2022 að vísa málinu frá Hæstarétti.

Greinin er þannig uppbyggð að í kafla 2 er fjallað um forsögu H 7/2022, þ. á m. um rekstur málsins á fyrri stigum fyrir almennum dómstólum, dóm Mannréttindadómstóls Evrópu vegna þeirrar málsmeðferðar og úrskurð Endurupptökudóms nr. 26/2021 frá 30. desember 2021 sem mælti fyrir um endurupptöku H 135/2013. Í 3. kafla er fjallað almennt um heimild Endurupptökudóms samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. til þess að vísa enduruppteknum hæstaréttardómi til Landsréttar. Í 4. kafla er fjallað um túlkun Hæstaréttar og Endurupptökudóms á umræddri heimild. Í 5. kafla er fjallað um þá niðurstöðu Hæstaréttar í H 7/2022 að vísa málinu frá dóminum og reifuð sjónarmið um hvort aðrar lyktir málsins hefðu getað komið til skoðunar. Í 6. kafla greinarinnar eru svo helstu niðurstöður raktar í stuttu máli.

2 Bakgrunnur málsins

Forsaga málsins er sú að ákærði í málinu, sem hér eftir verður kallaður X, hafði verið sýknaður með dómi héraðsdóms í janúar 2013 fyrir hlutdeild í umboðssvikum vegna tiltekinnar lánveitingar Byr sparisjóðs. Í október sama ár sneri Hæstiréttur sýknunni við og sakfelldi X fyrir umrædda háttsemi, sbr. H 135/2013.[1] X kærði málið til Mannréttindadómstóls Evrópu sem komst að þeirri niðurstöðu í júlí 2019 að íslenska ríkið hefði brotið gegn rétti hans til réttlátrar málsmeðferðar, sbr. MDE 16. júlí 2019 í máli nr. 36292/14 (X gegn Íslandi). Mannréttindadómstóllinn taldi að niðurstaða Hæstaréttar í H 135/2013 hefði ekki eingöngu verið byggð á gögnum eða staðreyndum málsins, heldur einnig þáttum sem sneru að huglægri afstöðu X, t.d. hvað hann hefði mátt vita á þeim tíma er lánið var veitt. Að mati Mannréttindadómstólsins gat Hæstiréttur m.a. af þeim sökum ekki snúið við sýknudómi héraðsdóms, án þess að hlusta beint og milliliðalaust á framburð X eða annarra sem höfðu með málið að gera.[2] Með þessu var íslenska ríkið talið hafa brotið gegn reglunni um milliliðalausa málsmeðferð, sbr. 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. og lög nr. 62/1994 („MSE“).[3]

Í kjölfar dóms Mannréttindadómstóls Evrópu krafðist X endurupptöku á H 135/2013. Á þá kröfu féllst Endurupptökudómur með úrskurði nr. 26/2021 frá 30. desember 2021. Í forsendum úrskurðar Endurupptökudóms sagði að litið væri á brot gegn reglunni um milliliðalausa málsmeðferð sem verulegan galla á meðferð sakamáls. Í kjölfarið rakti Endurupptökudómur forsendurnar í áðurnefndum MDE 16. júlí 2019 í máli nr. 36292/14 (X gegn Íslandi) og komst að þeirri niðurstöðu, í ljósi fyrrgreinds, að verulegur galli hafi verið á meðferð máls X í H 135/2013. Með vísan til meginreglu sakamálaréttarfars um að sönnunarbyrði um sekt ákærða hvíli á ákæruvaldinu og að allan vafa um sök hans bæri að meta honum í hag, sbr. 108. gr. sml. og 2. mgr. 70. gr. stjskr., lagði dómurinn jafnframt til grundvallar að þessir gallar hafi haft áhrif á niðurstöðu málsins. Af þeim sökum var fallist á endurupptöku þess á grundvelli d-liðar 1. mgr. 228. gr. sml.

3 Heimild 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml.

Ef fallist er á endurupptöku hæstaréttardóms er meginreglan sú að málið skal flutt að nýju fyrir Hæstarétti, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. Í 2. málsl. ákvæðisins segir þó að Endurupptökudómur geti ákveðið að máli sem dæmt hefur verið í Hæstarétti verði vísað til meðferðar og dómsuppsögu að nýju í Landsrétti. Ákvæðið er heimildarákvæði og er orðað sem undantekning. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 47/2020, sem lögfestu ákvæðið, er vísað til þess að áfram sé gert ráð fyrir að meginreglan verði sú að sakamál sem dæmt hafi verið í Hæstarétti verði tekið þar til meðferðar og dómsuppsögu að nýju. Til stuðnings því að lögfesta umrætt ákvæði er sérstaklega vísað til þess að Hæstiréttur hafi „ekki lengur heimild til að taka skýrslu af ákærða eða vitnum í sakamálum“. Þá er einnig nefnt að ef heimild 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. yrði nýtt yrði málið „tekið fyrir af áfrýjunardómstóli sem hefði það umfram Hæstarétt að geta tekið sjálfur skýrslur af ákærða og vitnum og þar með leyst úr málinu á nýjan leik á grundvelli milliliðalausrar sönnunarfærslu.“[4]

4 Túlkun Hæstaréttar og Endurupptökudóms á heimild um að vísa sakamáli til Landsréttar

4.1 Úrlausnir Hæstaréttar og Endurupptökudóms

Í H 7/2022 er vísað til þess að á árinu 2018, með tilkomu Landsréttar, hafi verið felld úr gildi heimild Hæstaréttar til að ákveða að munnleg sönnunarfærsla færi fram fyrir réttinum. Í ljósi þess, og þeirrar heimildar Endurupptökudóms sem áður er fjallað um, var því slegið föstu að „Hæstarétt skortir að gildandi lögum heimild til að láta slíka sönnunarfærslu fara fram fyrir réttinum.“ Vegna þessa hefði Endurupptökudómur „að réttu lagi“ átt að „nýta þá heimild sem hann hefur“ til að vísa málinu til meðferðar og dómsuppsögu að nýju í Landsrétti, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml.

Í úrskurði Endurupptökudóms nr. 26/2021 frá 30. desember 2021 var ekkert vikið að heimild dómsins til þess að vísa málum til Landsréttar, sem verður að teljast óheppilegt, og því var uppi óvissa um hver afstaða dómsins var til beitingar umræddrar heimildar. Nýlega féll hins vegar fyrrnefndur úrskurður Endurupptökudóms nr. 15/2022 frá 31. október 2022 þar sem segja má að dómstóllinn hafi skýrt afstöðu sína, en í því máli reyndi jafnframt á álitamál er lutu að milliliðalausri sönnunarfærslu. Í úrskurðinum vísaði Endurupptökudómur sérstaklega til þess að „fleiri en ein lögskýringarleið“ kæmi til skoðunar við skýringu lagaheimildarinnar. Þá væri um að ræða undantekningu frá meginreglunni um að mál sem dæmt hefur verið í Hæstarétti verði tekið þar til meðferðar og dómsuppsögu að nýju. Einnig þyrfti við túlkun ákvæðisins að líta til þess að samkvæmt 59. gr. stjskr. og 1. mgr. 6. gr. MSE yrði skipan dómsvaldsins ekki ákveðin nema með lögum, en ákvæðin næðu ekki aðeins til þess að dómstólum væri komið á fót með lögum heldur einnig að þar sé mælt fyrir um málsmeðferðina. Svo segir í forsendum réttarins:

„Af þessu leiðir eðli máls samkvæmt, sem og því að um undantekningarreglu er að ræða, að við skýringu ákvæðisins verður orðum þess ekki léð rýmri merking en felst í bókstaflegum skilningi þess. Í ákvæðinu segir orðrétt að heimilt sé að vísa máli sem dæmt hefur verið í Hæstarétti til meðferðar og dómsuppsögu „að nýju“ í Landsrétti. Telja verður að orðasambandið „að nýju“ vísi í mæltu máli fyrst og fremst til endurtekningar, það er að einhver atburður eða aðstaða eigi sér aftur stað með sama hætti og áður. Að þessu gættu sýnist hefðbundin orðskýring fela það í sér að einungis sé heimilt að notast við þetta heimildarákvæði við þær aðstæður að mál hafi áður sætt meðferð og dómsuppsögu í Landsrétti og að það geti þar með ekki átt við um endurupptöku mála sem hafa verið dæmd í Hæstarétti án þess að hafa áður fengið meðferð fyrir Landsrétti. Af lögskýringargögnum verður ekki ráðið að til hafi staðið að þetta ákvæði gæti átt við þegar mál hefur ekki áður sætt meðferð og dómsuppsögu í Landsrétti. Að teknu tilliti til alls framangreinds verður sú skýring ákvæðisins lögð til grundvallar að ekki sé heimilt að vísa máli til meðferðar og dómsuppsögu í Landsrétti sem hefur ekki áður fengið meðferð þar.“

4.2 Hugleiðingar um beitingu 2. málsl. 1. mgr. 228. gr. sml.

Samkvæmt framansögðu telur Endurupptökudómur að heimildin eigi einungis við um núverandi skipan dómskerfisins, þar sem dómstigin eru þrjú (þ.m.t. Landsréttur), en eigi t.d. ekki við um tilvik X þar sem eingöngu tvö dómstig voru hér á landi árið 2013 þegar dómar gengu í máli hans, þ.e. héraðsdómstólarnir og Hæstiréttur. Ekki sé því hægt að vísa málinu „að nýju“ til Landsréttar í skilningi lagaákvæðisins.

Því má velta upp hvort túlkun Hæstaréttar í H 7/2022 á umræddri lagaheimild hafi átt að binda hendur Endurupptökudóms. Ekki verður tekin afgerandi afstaða til þessa álitaefnis í þessari stuttu grein, en rétt þykir að drepa á nokkrum atriðum. Ljóst er að Hæstiréttur er æðsti dómstóll ríkisins, sbr. 1. gr. laga nr. 50/2016 um dómstóla, en Endurupptökudómur er sérdómstóll sem sker úr um hvort heimila skuli endurupptöku dómsmála, sbr. 1. mgr. 54. gr. sömu laga. Í 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. segir að það sé Endurupptökudómur sem taki afstöðu til þess hvort beita skuli heimild ákvæðisins. Þá segir í 2. mgr. 231. gr. sml. að niðurstöður Endurupptökudóms séu endanlegar og verði ekki skotið til annarra dómstóla. Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 47/2020 kemur fram um þetta ákvæði að það eigi jafnt við um úrskurði, hvort sem niðurstaðan verður sú að mál skuli endurupptekið eða beiðni þess efnis synjað „og ákvarðanir um önnur atriði.“[5] Velta má því fyrir sér hvort afstaða (eða þögn) Endurupptökudóms um beitingu heimildar 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. falli undir ákvörðun í þessum skilningi, sem bindi hendur Hæstaréttar. Óháð þeirri vangaveltu er í það minnsta ljóst að löggjafinn ætlaði að láta endanleika úrlausna Endurupptökudóms ná til fleiri atriða en afstöðu dómsins til þess hvort skilyrði væru til að endurupptaka mál. Í H 7/2022 hafði Hæstiréttur skoðun á þögn Endurupptökudóms um beitingu umræddrar heimildar. Það kann að skýrast einmitt af því að úrskurður Endurupptökudóms fjallaði ekkert um lagaákvæðið. Þá kann að vera að Hæstiréttur hafi litið svo á að um væri að ræða málsmeðferðarreglu en ekki efnisreglu um endurupptöku og því hafi rétturinn haft rýmri heimildir en ella til þess að meta hvort skilyrði hafi verið til beitingar heimildarinnar. Má því ætla að Hæstiréttur hafi talið túlkun sína á málsliðnum hafa leiðsagnargildi fyrir Endurupptökudóm. Hins vegar tiltekur Hæstiréttur sérstaklega í forsendum sínum að hann geti ekki hnekkt niðurstöðu Endurupptökudóms.[6] Af þeim sökum er álitamál hvort afstaða Hæstaréttar til beitingar heimildarinnar sé bindandi ákvörðunarástæða eða útúrdúr (obiter dictum), en ekki verður frekar fjallað um það álitaefni á þessum vettvangi.[7]

Orðalag 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. um að mál sem dæmt hefur verið í Hæstarétti geti „verið vísað til meðferðar og dómsuppsögu að nýju í Landsrétti“ má skilja á tvennan veg, svo sem Endurupptökudómur útlistar. Annars vegar að meðferðin og dómsuppsagan sé framkvæmd að nýju, þ.e. aftur, og þá óháð því hvort fyrri málsmeðferð hafi verið fyrir Landsrétti, en þann skilning virðist Hæstiréttur leggja til grundvallar í H 7/2022.  Hins vegar að „að nýju“ lúti að síðasta orði setningarinnar, þ.e. Landsrétti, þannig að Landsréttur þurfi áður að hafa fjallað um málið, þótt því hafi lokið með dómi Hæstaréttar. 

Ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. er orðað sem heimildarregla og undantekning.  Af orðalagi ákvæðisins, svo og lögskýringargögnum, má ráða að því er ætlað að ná til sakarefna þar sem reynir á milliliðalausa sönnunarfærslu. Lögskýringargögn eru hins vegar ekki afdráttarlaus um það hvorn framangreindan skilning beri að leggja í ákvæðið. Á hinn bóginn virðast þau þó fremur styðja niðurstöðu Hæstaréttar. Eins og áður greinir segir orðrétt í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 47/2020, að þegar heimildinni sé beitt „yrði [málið] tekið fyrir af áfrýjunardómstóli sem hefði það umfram Hæstarétt að geta tekið sjálfur skýrslur af ákærða og vitnum og þar með leyst úr málinu á nýjan leik á grundvelli milliliðalausrar sönnunarfærslu“ (áherslubreyting höfunda).[8] Þarna er útskýrt að Landsréttur sé (nýr) áfrýjunardómstóll sem hafi það „umfram“ Hæstarétt að geta tekið skýrslur af ákærðu og vitnum „og þar með leyst úr málinu á nýjan leik“. Þessi útlistun samrýmist því vart að  heimildin eigi eingöngu að gilda um mál er þegar höfðu sætt meðferð í Landsrétti. Ef málið hefði áður sætt meðferð þar, væru heimildir dómstólanna tveggja alveg þær sömu og við fyrri málsmeðferð og ekkert „umfram“ sem þyrfti sérstaklega að taka fram. 

Viðurkennt er í lögskýringarfræðum að undantekningarreglur geti sætt þröngri lögskýringu.[9] Mæli undantekningarregla fyrir um reglu sem samrýmist meginreglum á viðkomandi réttarsviði hníga hins vegar rök til þess að beita ekki endilega þrengri túlkunarkosti við lögskýringu.[10] Ljóst er að 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. skal fyrst og fremst koma til skoðunar þegar reynir á álitamál varðandi milliliðalausa málsmeðferð sem er, eins og áður greinir, ein af meginreglum sakamálaréttarfars. Þegar inntak ákvæðisins er ákvarðað má telja eðlilegt að túlka það í ljósi þeirrar meginreglu. Aðrar meginreglur sakamálaréttarfars, svo sem sannleiksreglan, styðja jafnframt að ákvæðinu verði gefið rýmra inntak en í úrskurði Endurupptökudóms.[11]

Þá eru engin sérstök efnisleg rök sem liggja til grundvallar því að sakamál sem dæmd voru í Hæstarétti fyrir stofnun Landsréttar skuli ekki geta gengið til síðarnefnda dómsins í kjölfar endurupptöku. Ef markmið löggjafans var að girða fyrir milliliðalausa sönnunarfærslu vegna endurupptöku dóma Hæstaréttar í sakamálum sem féllu fram til ársins 2018 hefði líklega verið rökstutt í lögskýringargögnum hvers vegna slík skipan mála væri talin nauðsynleg. 

Með hliðsjón af framangreindu virðast lögskýringargögn, markmið ákvæðisins svo og meginreglur sakamálaréttarfars fremur styðja að heimild ákvæðisins nái til allra dóma Hæstaréttar óháð því hvort mál hafi áður gengið til Landsréttar. Eru höfundar því þeirrar skoðunar að skýring Endurupptökudóms á heimildinni sé vafa undirorpin.

5 Frávísun frá Hæstarétti, sýkna, sakfelling eða ómerking?

Í H 7/2022 var svo sem fyrr greinir komist að þeirri niðurstöðu að Endurupptökudómi hafi borið að vísa málinu til Landsréttar samkvæmt heimild 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. svo fram mætti fara milliliðalaus sönnunarfærsla. Í kjölfar þeirrar umfjöllunar taldi Hæstiréttur að honum væri ókleift að bæta úr þessu og að hann hefði heldur ekki heimild að lögum til að vísa málinu til meðferðar hjá Landsrétti. Því væri óhjákvæmilegt að vísa málinu sjálfkrafa frá Hæstarétti „enda þjónar meðferð þess fyrir réttinum fyrirsjáanlega engum tilgangi.“ Af þessu leiðir að dómur héraðsdóms frá 2013 um sýknu X stendur nú óhaggaður. Hér er nokkrum spurningum velt upp um hvort aðrar leiðir hefðu verið færar en að vísa málinu frá Hæstarétti.

5.1 Munnleg sönnunarfærsla?

Í fyrsta lagi má velta því fyrir sér hvort Hæstarétti sé í raun óheimilt á grundvelli gildandi laga að láta munnlega sönnunarfærslu fara fram fyrir réttinum. Vissulega er ekki lengur til staðar sérstök heimild þess efnis í lögum um meðferð sakamála og þegar ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. var lögfest var sérstaklega vísað til þess að slík heimild væri ekki fyrir hendi, líkt og áður er rakið.[12] Hvað sem líður þeim frumvarpstexta, sem ekki hefur stöðu laga, eru ýmsar meginreglur réttarfars taldar leiða af ákvæðum stjórnarskrár og MSE, t.d. um munnlega, opinbera og milliliðalausa málsmeðferð, sbr. 1. mgr. 70. gr. stjskr. og 1. mgr. 6. gr. MSE.[13] Þá skal nefnt að árin 2021 og 2022 lét Hæstiréttur fara fram munnlega sönnunarfærslu í málum sem höfðu verið endurupptekin, sbr. H 34/2019, H 35/2019 og H 35/2020. Í H 7/2022 er gerður greinarmunur á þessum þremur málum og máli X. Tiltekur Hæstiréttur að málin þrjú hafi verið endurupptekin af endurupptökunefnd áður en heimild 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. var lögfest.[14] Jafnframt var sú munnlega sönnunarfærsla sem fram fór fyrir Hæstarétti talin sakborningum „til hagsbóta“, svo sem rétturinn tiltekur sérstaklega í H 7/2022.

Hvað sem þessu líður fór munnleg sönnunarfærsla fram í málunum frá 2021 og 2022, þrátt fyrir að sérstaka heimild til hennar skorti í lögum. Hæstiréttur hlýtur því í málunum þremur að hafa byggt sönnunarfærsluna á reglum stjórnarskrár eða MSE.[15] Þá er ekki útskýrt í H 7/2022 hvernig það gat legið fyrir í umræddum málum að skýrslutökur yrðu ákærðu sérstaklega til hagsbóta, áður en þær fóru fram, enda kann oft að bregða til beggja vona í þeim efnum. Þar að auki voru flestar skýrslutökurnar í þessum málum að frumkvæði ákæruvaldsins, en ekki ákærðu.[16] Jafnframt er óljóst hvernig það var ákærða til hagsbóta í H 35/2020 að munnleg sönnunarfærsla færi fram, enda vísaði Hæstiréttur málinu frá réttinum á þeim grundvelli að ekki hafi verið ástæða fyrir endurupptökunefnd til þess að fallast á endurupptöku málsins. Í þessu samhengi má og geta þess að samkvæmt 5. mgr. 231. gr. sml. má hlutur dómfellda í máli sem endurupptekið hefur verið eftir beiðni hans aldrei verða lakari en í upphaflegum dómi. Því má segja að ný málsmeðferð sé í öllum tilvikum til hagsbóta dómfellda þar sem „versta“ útkoman er þá aðeins sú sama og í upphaflegum dómi.

Þá mætti gefa sannleiksreglunni gaum í fyrirliggjandi samhengi. Markmið hennar er meðal annars að þeir sem hafa gerst sekir um refsivert brot sæti viðurlögum. Af því leiðir að við meðferð sakamála fyrir dómstólum er það sjálfstætt markmið að komist sé að efnislegri niðurstöðu og þannig að formreglur og formfesta hamli því ekki um of.[17] Taka má dæmi af alvarlegu ofbeldisbroti, þar sem ákærði var sýknaður í héraði á hæpnum forsendum. Frávísun frá Hæstarétti við þær aðstæður, á grundvelli sömu raka og í H 7/2022, kynni að vekja spurningar um grunnrök sannleiksreglunnar, einkum í ljósi þess að færa má gild rök fyrir því að leiða megi heimildir um munnlega sönnunarfærslu af ákvæðum stjórnarskrár, MSE og nýlegri dómaframkvæmd, svo sem fyrr greinir. Með sama hætti má velta fyrir sér stöðu sakbornings sem vill hnekkja héraðsdómi að fenginni endurupptöku málsins, t.d. vegna þess að hann var fundinn sekur í fyrra sinnið á báðum dómstigum. Ef máli hans er vísað frá Hæstarétti í kjölfar endurupptöku málsins, og hann settur í þá stöðu að hann getur ekki fengið héraðsdóminn endurskoðaðan, kann það að vekja spurningar um hvort brotið sé gegn rétti hans til áfrýjunar sakamáls, sbr. 2. gr. 7. samningsviðauka við MSE.

Í þessu sambandi má sérstaklega velta fyrir sér stöðu ákærða í málinu sem var endurupptekið með úrskurði Endurupptökudóms nr. 15/2022 frá 31. október 2022. Í H 842/2014 var ákærði dæmdur í tveggja ára fangelsi en áður hafði hann í héraði fengið níu mánaða fangelsisdóm. Ef héraðsdómurinn er látinn standa óhaggaður þýðir það ekki sýkna, líkt og í H 7/2022, heldur stendur sakfelling og níu mánaða fangelsisdómur. Þar að auki er um að ræða endurupptöku á sama máli og lauk með dómi yfir öðrum ákærða í H 35/2019.[18] Í því máli voru sex skýrslur teknar fyrir Hæstarétti og ákærði hlaut níu mánaða fangelsi, en hann hafði fengið 18 mánaða fangelsi í H 842/2014. Ef ákærði í málinu sem var endurupptekið með úrskurði Endurupptökudóms nr. 15/2022 frá 31. október 2022 óskar eftir skýrslutökum fyrir Hæstarétti en fær synjun, mun það vekja spurningar um jafnræði og rétt hans til þess að fá endurskoðun á héraðsdóminum. Þess utan gæti hann bent á að þegar mál hans var tekið fyrir í fyrra skiptið hafi verið til staðar sérstök heimild í lögum nr. 88/2008 fyrir Hæstarétt til að taka skýrslu af ákærða og vitnum, sbr. þágildandi 2. mgr. 208. gr. sml.

Þótt höfundar telji að Endurupptökudómur hefði með réttu átt að beita 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. í máli X, sýnir fyrrgreind umfjöllun að gild rök eru fyrir því að heimilt sé að framkvæma munnlega sönnunarfærslu fyrir Hæstarétti á grundvelli almennra reglna stjórnarskrár og MSE. Einnig hefði í því samhengi getað komið til skoðunar að framkvæma sönnunarfærsluna með vísan til 227. gr. sml., þar sem fram kemur að ákvæði laga nr. 88/2008 um meðferð máls í héraði gildi að öðru leyti um meðferð og úrlausn sakamála fyrir Hæstarétti eftir „því sem átt getur við“. Ítarlegar reglur eru um skýrslugjöf í héraði í XVII. og XVIII. kafla sml., sem hefði komið til greina að beita með vísan til 227. gr. sml.

5.2 Efnisdómur?

Í öðru lagi hefði Hæstiréttur mögulega getað dæmt málið efnislega, og þá annaðhvort sýknað eða sakfellt X. Hér ber að taka fram að Hæstarétti er ekki óheimilt að snúa við sýknudómi án munnlegrar sönnunarfærslu ef sekt sakbornings má t.d. ráða af gögnum eða öðrum staðreyndum málsins, eða ef lagatúlkun héraðsdóms eða Landsréttar er röng, að mati Hæstaréttar.[19] Í máli X virðist Hæstiréttur aftur á móti telja að brot gegn reglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu þýði sjálfkrafa að bæta verði úr brotinu með því að leiða ákærða og vitni fyrir dóm til skýrslugjafar. Líklega eru þær forsendur Hæstaréttar full afdráttarlausar, enda er ekki ósennilegt (hvort sem það á við um mál X eða einhvers annars) að dæma megi mál efnislega á öðrum grunni en gert var í fyrra skiptið, og án þess að þörf sé á munnlegri sönnunarfærslu. Þá er ljóst að Hæstiréttur hefði ekki þurft að leiða ákærða og vitni fyrir dóm ef til stóð að komast að sömu niðurstöðu og í héraði.[20] Hæstiréttur hefði því getað staðfest niðurstöðu héraðsdóms um sýknu X, ef engir annmarkar voru á dómi héraðsdóms.

5.3 Ómerking?

Í þriðja lagi er engin umfjöllun í dómi Hæstaréttar um það hvers vegna ekki kom til álita að ómerkja dóm héraðsdóms frá 2013. Tvær skýringar kunna að vera á þessu. Annars vegar að Hæstiréttur hafi talið að engir slíkir annmarkar hafi verið á héraðsdóminum frá 2013, en í ljósi þess að Hæstiréttur taldi „óhjákvæmilegt“ að vísa málinu frá réttinum hefði mátt víkja frekar að því hvers vegna ómerking kom ekki til greina. Hins vegar gæti Hæstiréttur hafa litið svo á að hann hafi ekki lengur sérstaka heimild til ómerkingar vegna ágalla á mati héraðsdóms um sönnunargildi munnlegs framburðar, en skýr heimild þar um var afnumin á árinu 2018, með tilkomu Landsréttar, sbr. áður 3. mgr. 208. gr. sml. sem felld var brott með lögum nr. 49/2016. Ekki er þó útilokað að Hæstiréttur hefði getað ómerkt héraðsdóminn ef hann taldi annmarka vera á meðferð málsins í héraði, hvort sem er á grundvelli almennra réttarfarsreglna eða heimildar 1. mgr. 221. gr., sbr. og d. lið 1. mgr. 215. gr. sml. Þannig hefur Hæstiréttur í öðrum tilvikum talið að honum sé heimilt að ómerkja dóm Landsréttar vegna verulegra annmarka á aðferð við sönnunarmatið, þrátt fyrir að heimildar 3. mgr. 208. gr. sml. njóti ekki lengur við, sbr. H 16/2020.[21]

6 Niðurlag

Með úrskurði Endurupptökudóms nr. 15/2022 frá 31. október 2022 var því slegið föstu að heimild 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. verði ekki beitt þegar dómur Hæstaréttar í sakamáli er endurupptekinn, hafi málið ekki áður sætt meðferð Landsréttar. Hæstiréttur hafði í H 7/2022 lagt annan skilning í inntak lagaákvæðisins.

Höfundar telja að skýring Endurupptökudóms á heimild 2. málsl. 1. mgr. 232. gr. sml. sé vafa undirorpin í ljósi orðalags ákvæðisins, lögskýringargagna og meginreglna sakamálaréttarfars, svo sem rakið er hér að framan. Þá er það skoðun höfunda að rök Hæstaréttar í H 7/2022 fyrir frávísun málsins frá réttinum hefðu mátt vera fyllri og er í greininni velt upp spurningum um hvort aðrar leiðir hefðu verið færar í þeim efnum, svo sem að dæma málið efnislega, ómerkja héraðsdóminn frá 2013 eða láta munnlega sönnunarfærslu fara fram fyrir réttinum á grundvelli ákvæða stjórnarskrár, MSE, 227. gr. sml. og nýlegrar dómaframkvæmdar. Þá er ekki útilokað að ný tilvik, eins og málið sem endurupptekið var með úrskurði Endurupptökudóms nr. 15/2022 frá 31. október 2022, kalli á að Hæstiréttur taki aðra afstöðu til munnlegrar sönnunarfærslu.

Óháð þessu er ljóst að dómskerfið er komið í vissa pattstöðu að því er varðar endurupptöku sakamála sem dæmd voru fyrir árið 2018, þar sem Endurupptökudómur telur sig ekki hafa lagaheimild til þess að vísa málum til Landsréttar, nema þau hafi áður verið flutt þar, og Hæstiréttur telur sig ekki hafa lagaheimild til þess að framkvæma munnlega sönnunarfærslu fyrir réttinum. Bagalegt er að engin efnisleg meðferð fari fram á nýjan leik við þessar aðstæður. Umrædd staða hlýtur að gefa tilefni til þess að löggjafinn grípi inn í með því að skerpa á lagaákvæðinu og/eða veita Hæstarétti sérstaka lagaheimild til að framkvæma munnlega sönnunarfærslu fyrir réttinum í enduruppteknum málum.

 

Heimildaskrá

Alþingistíðindi.
Ármann Snævarr: Almenn lögfræði (1989).
Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi (2019).
Davíð Þór Björgvinsson: Lögskýringar. Kenningar, aðferðir og sjónarmið við skýringu og beitingu laga (2008).
Eiríkur Tómasson: Meginreglur sakamálaréttarfars (2009).
Kristín Benediktsdóttir: „Endurupptökunefnd“. Afmælisrit. Tryggvi Gunnarsson sextugur 10. júní 2015, bls. 523-566.
Markús Sigurbjörnsson og Kristín Benediktsdóttir: Einkamálaréttarfar (2013).
Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða (2019).
Sindri M. Stephensen: Réttarfar Félagsdóms (2020).
Skúli Magnússon: Hin lagalega aðferð og réttarheimildirnar: fimm ritgerðir í almennri lögfræði og réttarheimspeki (2003).

Dómaskrá

Dómar Hæstaréttar Íslands

H 390/1997
H 265/2003
H 266/2003
H 442/2011
H 512/2012
H 135/2013
H 450/2013
H 842/2014
H 34/2019
H 35/2019
H 16/2020
H 34/2020
H 35/2020
H 7/2022 

Úrskurðir Endurupptökudóms

Úrskurður Endurupptökudóms nr. 21/2021 frá 30. desember 2021
Úrskurður Endurupptökudóms nr. 26/2021 frá 30. desember 2021
Úrskurður Endurupptökudóms nr. 15/2022 frá 31. október 2022 

Dómar Mannréttindadómstóls Evrópu

MDE 15. júlí 2003 í máli nr. 44671/98 (S gegn íslenska ríkinu)
MDE 16. júlí 2019 í máli nr. 36292/14 (X gegn Íslandi)

Eftirmálsgreinar

[1] Í fyrirliggjandi samhengi er rétt að geta þess að X var upphaflega sýknaður í héraði árið 2011 en sá dómur héraðsdóms var ómerktur af Hæstarétti hvað X varðaði, sbr. H 442/2011.

[2] Dómur MDE 16. júlí 2019 í máli nr. 36292/14 (X gegn Íslandi), einkum mgr. 77-84.

[3] Sjá nánari umfjöllun um milliliðalausa sönnunarfærslu í Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi (2019), bls. 252-259 og Eiríkur Tómasson: Meginreglur sakamálaréttarfars (2009), bls. 18-19. Sjá einnig til hliðsjónar Markús Sigurbjörnsson og Kristín Benediktsdóttir: Einkamálaréttarfar (2013), bls. 15-16.

[4] Frumvarp til laga um breytingu á lögum um dómstóla, lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála (Endurupptökudómur), þskj. 685 — 470. mál, 150. löggjafarþing, bls. 15.

[5] Frumvarp til laga um breytingu á lögum um dómstóla, lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála (Endurupptökudómur), þskj. 685 — 470. mál, 150. löggjafarþing, bls. 13.

[6] Aðeins eru þrír sérdómstólar hér á landi, þ.e. Endurupptökudómur, Félagsdómur og Landsdómur, sbr. 4. gr. laga nr. 50/2016 um dómstóla. Fremur sjaldan hefur reynt á bindandi áhrif úrlausna sérdómstóla fyrir almennum dómstólum. Má þó í dæmaskyni nefna H 265/2003 og samkynja H 266/2003 þar sem reyndi á res judicata áhrif Félagsdóms en í dómunum segir orðrétt: „Félagsdómur hefur, sem fyrr segir, dæmt að með því að segja áfrýjanda upp starfi hafi stefndi brotið forgangsréttarákvæðið kjarasamningsins 5. júlí 2001. Í forsendum fyrir niðurstöðu sinni taldi dómurinn að samningsákvæðið hafi hvorki verið í andstöðu við framangreind ákvæði 74. gr. stjórnarskrárinnar né áðurnefnda sáttmála. Samkvæmt 67. gr. laga nr. 80/1938 um stéttarfélög og vinnudeilur eru dómar Félagsdóms endanlegir og verður ekki áfrýjað. Verður að leggja niðurstöðu Félagsdóms um að uppsögnin hafi verið brot á áðurnefndu forgangsréttarákvæði kjarasamningsins og þar með ólögmæt til grundvallar úrlausn í máli þessu, sbr. meginreglur 116. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.“ Sjá jafnframt Sindri M. Stephensen: Réttarfar Félagsdóms, bls. 61-64.

[7] Sjá umfjöllun um útúrdúra (obiter dictum) og gildi þeirra í Skúli Magnússon: Hin lagalega aðferð og réttarheimildirnar – Fimm ritgerðir í almennri lögfræði og réttarheimspeki, bls. 111 og 132-134.

[8] Frumvarp til laga um breytingu á lögum um dómstóla, lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála (Endurupptökudómur), þskj. 685 — 470. mál, 150. löggjafarþing, bls. 15.

[9] Sjá Davíð Þór Björgvinsson: Lögskýringar (2008), bls. 179. Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða (2019), bls. 343-348. Í Ármann Snævarr: Almenn lögfræði, bls. 447 segir: „Sú lögskýringarregla hefir oft verið orðuð, að undantekningarreglur eigi að skýra þröngt með hliðsjón af meginreglum laga. Slíkar kenningar, sem ætlað er að vera algildar, geta haft leiðsögugildi, en taka verður þær með varúð. Hvert ákvæði – einnig þau, er fela í sér undantekningarreglu – verður að virða sérstaklega á grundvelli lögskýringargagna og með stoð í almennum lögskýringarsjónarmiðum.“

[10] Varðandi það lögskýringarsjónarmið að túlka skuli lög til samræmis við lögfestar og ólögfestar meginreglur vísast til Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða (2019), bls. 232-248. Davíð Þór Björgvinsson: Lögskýringar (2008), bls. 136-141. Í Ármann Snævarr: Almenn lögfræði (1989), bls. 445-446 segir orðrétt: „Meginreglur laga hafa ótvírætt gildi um lögskýringu, þegar völ er tveggja lögskýringarkosta eða fleiri. Er þá hneigð til þess almennt að velja þann kostinn, er næstur er meginreglum laga.“

[11] Í Eiríkur Tómasson: Meginreglur sakamálaréttarfars (2009), bls. 11 kemur meðal annars fram að í sakamálaréttarfari sé lögð megináhersla á að leiða hið sanna í ljósi í hverju máli vegna þess að það brjóti freklega í bága við réttarvitund almennings ef saklaus maður er dæmdur til þess að þola refsingu eða refsikennd viðurlög. Ekki sé hins vegar einvörðungu stefnt að því að koma í veg fyrir að saklausir menn verði dæmdir sekir heldur jafnframt að þeir sem sekir eru verði beittir lögmæltum viðurlögum.

[12] Frumvarp til laga um breytingu á lögum um dómstóla, lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála (Endurupptökudómur), þskj. 685 — 470. mál, 150. löggjafarþing, bls. 15. Slíka heimild var áður að finna í 3. mgr. 205. gr. sml. sem var felld brot með lögum nr. 49/2016 er mæltu fyrir um stofnun Landsréttar.

[13] Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi (2019), bls. 222, 252-259 og 278-283.

[14] Sjá greinargóða umfjöllun um sögu endurupptökuheimilda í Kristín Benediktsdóttir: „Endurupptökunefnd“. Afmælisrit. Tryggvi Gunnarsson sextugur 10. júní 2015, bls. 532-536.

[15] Ekkert er sérstaklega fjallað um það í málunum þremur hvaða réttarheimildir komu til skoðunar við ákvörðun um hina munnlegu sönnunarfærslu. Í H 34/2019 sagði: „Hæstiréttur ákvað að heimila skýrslutökur við endurupptöku málsins.“ Sambærilegt orðalag er í H 35/2019 þar sem sagði: „Hæstiréttur ákvað að heimila skýrslutökur við meðferð málsins.“ Ekkert virðist fjallað um skýrslutökur í H 35/2020.

[16] Í H 35/2019 voru sex skýrslur teknar í Hæstarétti, þar af var aðeins ein þeirra að frumkvæði ákærða, en aðrar að beiðni ákæruvaldsins. Í H 34/2019 voru teknar þrjár skýrslur í Hæstarétti, allar að beiðni ákæruvaldsins. Í H 35/2020 er ekki að finna sérstaka umfjöllun um skýrslutökur fyrir Hæstarétti.

[17] Í Eiríkur Tómasson: Meginreglur sakamálaréttarfars (2009), bls. 12 segir meðal annars að reglan um að leiða hið sanna í ljós hljóti óhjákvæmilega að hafa það í för með sér að formreglur hafi minni þýðingu í sakamálaréttarfari en einkamálaréttarfari.

[18] Hið endurupptekna mál er H 842/2014.

[19] Sjá í dæmaskyni H 450/2013 þar sem Hæstiréttur lagði annað mat á skrifleg sönnunargögn og beitti annarri lögskýringu en héraðsdómur sem hafði sýknað ákærða B, sbr. einnig úrskurð Endurupptökudóms nr. 21/2021 frá 30. desember 2021. Sjá einnig áðurnefndan MDE 16. júlí 2019 í máli nr. 36292/14 (X gegn Íslandi), mgr. 61-69 (einkum 66-67). Við mat á því hvort brotið sé gegn milliliðalausri sönnunarfærslu skiptir einkum máli, að mati Mannréttindadómstóls Evrópu, hvort áfrýjunardómstóll sé að endurmeta munnlega sönnunarfærslu eða tiltaka atriði í niðurstöðum sínum sem ekki komu til skoðunar á lægri dómstigum.

[20] Ekkert í MDE 16. júlí 2019 í máli nr. 36292/14 (X gegn Íslandi) bendir til þess að álitaefni geti vaknað um brot gegn milliliðalausri sönnunarfærslu ef æðri dómstóll ætlar sér að staðfesta dóma á lægra stigi.

[21] Sjá einnig í þessu samhengi H 34/2020.

Improving the Major Questions Doctrine in US Constitutional Law*

Lessons from Icelandic Law concerning West-Virginia v Environmental Protection Agency

By
Dr. Aðalheiður Jóhannsdóttir, Professor of Law, Faculty of Law, University of Iceland, and

Dr. Hafsteinn Dan Kristjánsson, Assistant Professor of Law, Faculty of Law, University of Iceland, and Stipendiary Lecturer at Balliol College, Oxford.

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Contents

1 The Major Questions Doctrine and West-Virginia v EPA
2 Lessons from Icelandic Law
2.1 An Evaluative Standard but not a Categorical Rule
2.2 A Relative Standard but not a One-Size-Fits-All Approach
2.3 Fleshing Out the Test
2.4 Balancing Countervailing Considerations
2.5 The Legislature Decides the General Approach to Varying Degrees
2.6 Requirements of Clarity are Interwoven with Statutory Interpretation
3 Concluding Remarks
References
Judgements and Decisions


Abstract

The majority of the US Supreme Court in West-Virginia v Environmental Protection Agency explicitly introduced the so-called major questions doctrine, which requires a clear congressional authorization for administrative instruments that regulate major questions. The article argues that the doctrine is too simplistic and crude as it stands. Since legality principles are quite developed in Icelandic law, the article argues that several lessons can be drawn for developing the doctrine in US constitutional law. The article claims that the result would be a more sophisticated and nuanced doctrine.

Ágrip

Meirihluti Hæstaréttar Bandaríkjanna í West-Virginia gegn Environmental Protection Agency byggði beinlínis á viðmiði sem kennt er við svokallaða „major questions doctrine“ á ensku. Samkvæmt viðmiðinu þurfa stjórnvaldsfyrirmæli, sem fjalla um mikilvæg álitaefni, að byggjast á skýrri heimild þingsins. Í greininni er rökstutt að viðmiðið í bandarískum rétti sé of einfalt og vanþróað. Þar sem lagaáskilnaðarreglur í íslenskum rétti eru nokkuð þróaðar er því haldið fram að unnt sé að nema nokkrar lexíur af þeim fyrir bandarískan stjórnskipunarrétt. Væri það gert yrði afleiðingin að mati höfunda betra og vandaðra viðmið.


1 The Major Questions Doctrine and West-Virginia v EPA

In West-Virginia v Environmental Protection Agency (EPA)[1] (cited as EPA), the Supreme Court of the United States delivered a split decision in a high-profile environmental case.[2] In essence, the case concerned the question whether EPA had the authority to set up emissions limitation based on generation shifting, the so-called Clean Power Plan rule, but that depended on whether it was ‘the best system of emission reduction’ in the sense of Section 111 of the Clean Air Act. Prior to the Clean Power Plan rule, EPA had set emissions limits for stationary source pollution reduction, but never by looking to a system for limiting CO2 emissions from existing coal- and natural-gas-fired power plants with a transition from coal and natural gas to renewables.[3] The majority of the US Supreme Court held that EPA was not authorized by Section 111(d) of the Clean Air Act to introduce the Clean Power Plan rule. Among the issues in the case was how to interpret Section 111(a) of the Act, which defines ‘the best system of emission reduction’. While realising the importance of capping CO2 emissions, the majority doubted that Congress had given EPA the authority to force a nationwide energy source transition.[4] On this point, the minority took a different view; broad authority had been given to EPA to find the best system of emission reduction,[5] and generation shifting fitted the ordinary meaning of ‘system of emission reduction’.[6]

The divergent outcomes depended on different approaches taken by the majority and the minority. The majority explicitly introduced the ‘major questions doctrine’.[7] While the majority claimed that the doctrine had implicitly been relied on in previous cases,[8] the minority disagreed.[9] According to the doctrine, administrative agencies require a ‘clear congressional authorization’ for enacting regulations (or as the concurrent opinion also says: ‘to make decisions’) concerning issues which count as major questions.[10] A policy issue constitutes a major question if it is of ‘economic and political significance’.[11] Consequently, administrative instruments of economic and political significance require a clear statutory basis. The threshold is higher than in normal circumstances. While the majority does not explicitly lay down the rationale of the doctrine as such in this case, presumably it is that the democratically elected legislature should take a stance on certain significant policy issues. The minority, however, maintained that administrative regulations require a statutory basis and the statutory provisions in question should be interpreted by applying ‘normal statutory interpretation’.[12] In other words, there is no clear-statement rule even if a regulation is of economic and political significance.

In relation to the ‘major questions doctrine’ the majority’s method is, roughly speaking, in two parts. First, the majority considers the importance of the policy issue to decide whether it amounts to a ‘major question’.[13] In so doing, the majority addresses, among other things, whether the policy issue is of ‘economic and political significance’.[14] Second, after the majority has found it to be a major question, then it determines whether a ‘clear congressional authorization’ has been granted.[15] The majority found that Section 111 was not clear. In assessing the clarity of the statutory provision, the majority said that the word ‘system’ is ‘an empty vessel’ when shorn of all context, and it is unclear what kind of ‘system of emission reduction’ is referred to in Section 111.[16] Since the Section is not clear, it cannot be a satisfactory statutory basis for the regulation.[17] The minority, on the other hand, found the Section to be a sufficient legal basis.[18] Whether a clear-statement rule exists, and how it is assessed, is of the utmost constitutional importance and consequence.

In what follows, we will assume (for the sake of argument) that the major questions doctrine in US constitutional law is here to stay, at least for the foreseeable future. We will take the Court’s statement of the doctrine in EPA as our starting point. We will not venture into the literature in the US concerning the doctrine or even attempt to interpret it in the light of the precedents the majority cites in its opinion. Instead, we will argue that the doctrine should, at the very least, be developed into a more sophisticated and nuanced test than the one laid down in EPA. As the major questions doctrine now stands, it is too simplistic and crude. We will argue that much can be learned from the way how similar issues are approached in Icelandic law. Thus, we will focus on the Icelandic approach and claim that something in that spirit would be an improvement on the major questions doctrine in US constitutional law as laid down by the majority in EPA. We are not claiming that the Icelandic approach should be transplanted wholesale into the US legal system. However, we maintain that by adopting some general features of the Icelandic approach, some of the problems we identify with the major questions doctrine can be addressed. Due to space constraints, we cannot fully argue here why these features are superior, even in the US context, or why it is a plausible interpretation of the US Constitution in our view.

2 Lessons from Icelandic Law 

We will identify several problems with the major questions doctrine as it is described by the majority in EPA. We will make suggestions for how the problems could be addressed in light of the approach taken in Icelandic law for similar issues. The reasons why the Icelandic approach might be of interest for US constitutional law are, firstly, that there are requirements of clarity for delegation of law-making power and assessing the statutory basis of administrative instruments. Secondly, the Icelandic doctrine is highly developed and, in our view, more sophisticated and nuanced than the major questions doctrine in EPA.

2.1 An Evaluative Standard but not a Categorical Rule

The problem with the major questions doctrine is that either an issue counts as a major question or it does not. The doctrine is a categorical rule.

Issues like the one dealt with in EPA are regulated by the constitutional principle of legality in Iceland.[19] The legality principle stems from the separation of powers in the Constitution. Some issues need to be decided by the legislature and there are limits to delegating law-making power. According to the legality principle, some administrative acts, including regulations, require a statutory basis. Some acts, though, require a clearer statutory basis than others. We need to decide (a) whether a statutory basis is required, and (b) how clear does the statutory basis need to be for this type of act. The decisions are made according to the importance test. According to the test, important or significant administrative acts for the citizen, the public or the society need to have a statutory basis. The more important or significant an act is, the clearer the statutory basis needs to be.[20] The test is an evaluative standard or a scale.[21] Administrative acts are not treated as either important or not but more-or-less important. Therefore, it is not as simple or crude as the major questions doctrine.

The problem with the major questions doctrine as a categorical rule is that there is a great difference in legal effects depending on which side of the line an issue falls. This can be avoided if the major questions doctrine is developed as an evaluative standard. Had the majority in EPA treated the doctrine as an evaluative standard, it would not have sufficed to merely state that the policy issue concerned a major question. Instead, the Court would have needed to decide how major it is in the context of other (possible) policy issues. It would have needed to decide roughly where on the spectrum it lies. That is important because of the next lesson.

2.2 A Relative Standard but not a One-Size-Fits-All Approach

Sometimes rules are thought of as if X, then Y. The former is about the conditions of the rule, but the latter is about its consequences or legal effects. The previous section was about the conditions (major question). This section concerns the consequences (clear legal basis).

Another problem with the major questions doctrine is that it seems to require the same level of strictness for all major questions. The same level of clarity is required for all cases. The test seems to be one-size-fits-all. However, there are reasons to require a clearer legal basis when the question is more major and vice versa. Both the conditions and the consequences are a scale.

The importance test in Icelandic law is a relative standard. The requirements of clarity are different depending on how important the administrative act is. Very important acts require a very clear statutory basis and vice versa. Requirements of clarity are treated as a more-or-less kind of thing.[22] The requirements are adapted to the circumstances.

Had the major questions doctrine been developed as a relative standard concerning its legal effects, the majority in EPA could not have been as quick to assess ‘clear congressional authorization’ as if there were just one level of strictness. Rather, the Court would have needed to identify the appropriate level of strictness for this type of case.

2.3 Fleshing Out the Test

It is unclear when a question counts as major according to the doctrine as described by the majority. Consequently, the Court has a lot of discretion. The majority in EPA gives a rough idea about what constitutes a major question, and the concurrent opinion discusses triggers, but the test needs to be fleshed out. By doing that the test can be applied in a consistent and foreseeable manner. 

There is no space here to adequately describe the multiple considerations that have been mapped in Icelandic law. But a ‘taste’ is in order. Two considerations are significant when assessing whether an administrative act is important. Firstly, the controlling consideration is how and to what extent does the act affect the interests of the citizen, the public or society and what are the act’s consequences for those interests. Sub-considerations are relevant for assessing this:

  • How burdensome is the administrative act? Does it involve punishment, taxes, restrictions on freedoms or retroactive consequences? Or is it beneficial, for example, grants permits or benefits?
  • Does the act affect the (daily) life of the citizen or the public in a decisive or pervasive manner? A decision that a prisoner shall be put into isolation has a very pervasive effects on his daily life.
  • Does the act concern foundational issues concerning the existence and organization of an administrative agency?
  • Is it important to ensure equality in the field?
  • Does the act have great significance for society, for example, issues about the environment and natural resources?

Secondly, the need for clear rules in the field must be assessed. For example, in some areas of tax law there are numerous cases that need to be decided in a consistent and foreseeable manner. This consideration coupled with the burden of taxes leads to the outcome that acts imposing taxes are very important and require a very clear statutory basis.[23]

Once the considerations have been mapped, including how they are balanced, an evaluative test becomes clearer and easier to apply. Consequently, the Court’s discretion is limited. To be sure, it does not mean that competent lawyers cannot disagree. But it does mean that a vague standard becomes clearer.

While the majority in EPA identified some important implications of the policy (economic and social consequences), it did not discuss other plausible relevant considerations, such as the importance of environmental protection.  That would have been appropriate in our view.

2.4 Balancing Countervailing Considerations

As the majority lays down the major questions doctrine in EPA, the relevant considerations are one-sided. The Court does not assess relevant countervailing considerations.

The considerations identified above for the importance test in Iceland can lead to the outcome that an act is “more” or “less” important. However, they are incomplete. They need to be balanced against considerations that recommend more discretion to the executive branch and allow for less clear statutory basis. Chief among them is the effectiveness consideration, that is the need to uphold an effective government that can efficiently pursue various public goals. The requirement of clear statutory provision cannot be so great that it is impossible or impractical to pursue other worthwhile goals. Among other countervailing considerations, or considerations that are sub-considerations of effectiveness, discussed by legal scholars are: the need for detailed technical rules; rules that require expertise in the field; the need to be able to respond quickly to changes; rules are only meant to apply for a short time at once; the need to adapt to changing circumstances and local situations; the need to meet unforeseen circumstances; the need to regulate temporary or experimental projects, and the fact that some matters are hard to capture in a fixed rule and require and evaluative standard.24]

Let us say that an administrative act limits the citizen’s commercial freedom (it is burdensome). That suggests it is a (very) important act. However, there might be an effectiveness consideration that pulls in another direction. When these two considerations are balanced, the outcome is a lower level of strictness than it would be if the effectiveness consideration were not pulling in another direction.

While we can in general map the different types of acts, it should be emphasised that the importance test requires a case-by-case assessment, and the outcomes are a more-or-less need for clarity.

The majority in EPA only assessed considerations recommending clear authorization but did not identify and balance countervailing considerations. Had the doctrine been developed in light of the foregoing, the majority would have needed to do that. In this case the relevant considerations are the need for expertise in the field as well as technical rules. The result might have been a lower level of strictness for the requirement of clarity.

2.5 The Legislature Decides the General Approach to Varying Degrees

The majority in EPA stated that the word ‘system’ when shorn of all context is an ‘empty vessel’. The argument raises questions about the method used to assess the clarity of the statutory basis.

When dealing with the legal basis of an administrative instrument, two fundamental questions arise. Firstly, whether the law itself confers too much law-making power to the administrative agency. If the answer is yes, then the law is faulty, and it cannot be a legal basis for any administrative instrument. Secondly, if the law itself does not violate the constitution, then the question becomes whether a particular administrative instrument has a legal basis in the law. The first question is about whether the legislature has violated the constitution. The second question is about whether the administrative agency has acted on the basis of law. Even though these are distinct questions, answering the former can set the stage for answering the latter. The reason is that when answering the former question, we need to identify the legal limits of the delegation of law-making power. Those limits matter for whether a particular instrument falls within the scope of the delegation. Nonetheless, it is important not to confuse the two. Let us begin by considering the legal limits according to the first question and then address whether the majority in EPA conflates the two questions.

According to Icelandic law, the legislature must lay down the general approach and the executive branch cannot be (entirely) free to decide the rules. The executive branch must act within the boundary and on the basis of the general approach. But what does the legislature need to decide? According to the Icelandic approach, the following three matters need to be ascertainable from the statute: (a) the purpose of the measure; (b) the means to achieve the purpose; and (c) the extent or scope of the means.[25] In other words, the legislature lays down the content and scope, but the executive branch fills in the details. These limits are identified by interpreting the statute. Because the importance test is a relative standard, these indicators need to be present to a greater-or-lesser degree depending on the strictness of the requirement.

If the majority had considered the two issues identified above as distinct, then it would have been appropriate to consider what legal limits are present. In our view, Section 111 clearly did not grant EPA an ‘open-check’ but laid down limitations and guidelines identifiable by interpretation. For example, the ‘best system of emission reduction’ as has been ‘adequately demonstrated’ should be interpreted as a reference standard, that is a standard that refers to and needs to be filled in light of considerations outside of the law, such as moral, social or scientific considerations. An example of a reference standard in this sense is the ‘best interests of the child’, which can, for example, refer to considerations concerning our best scientific knowledge about child psychology and development.[26] Section 111 seems to us to refer to considerations concerning scientific knowledge in the field about emission reduction. After all, the system must be ‘adequately demonstrated’. What counts as the best system in the sense of the Section depends on scientific knowledge and expertise in the field. Systems that are not supported by adequate scientific knowledge are ruled out. If this interpretation is accepted, then it follows that it was not enough to merely consider semantics (what can the words ‘best’ and ‘system’ possibly mean linguistically). It was not any possible system linguistically but the system that was based on scientific knowledge and expertise. Accordingly, the word system, in the context it appeared, was not, in our view an ‘empty vessel’. Nonetheless, the question remains to be answered whether the reference standard was clear enough in light of the appropriate level of strictness for this case.

Did the majority’s argument conflate the two questions? If the word ‘system’ is an ‘empty vessel’, then presumably the Section is unclear for all cases. The delegation is an open-check. That concerns the first question above rather than the second question. However, if the Section sets sufficient legal limits in general, then the question becomes whether the particular instrument is within them. That concerns the second question and requires a different argument than the linguistic one (semantics) offered by the majority.

2.6 Requirements of Clarity are Interwoven with Statutory Interpretation

The majority in EPA seems to first identify the meaning or the limits of Section 111 and then assess whether they amount to ‘clear congressional authorization’. In other words, statutory interpretation and the clear-statement rule are applied in a distinct fashion. The requirement of clarity does not affect the interpretive process. Rather the interpretation – the outcome – is evaluated in light of the standard. The minority claimed, on the other hand, that only normal statutory interpretation is needed and no evaluation in light of a clear-statement rule is required. In our view, the combination of requirements of clarity and statutory interpretation discussed in Icelandic scholarship might be a compromise between the two approaches.

According to the approach taken in Icelandic law, requirements of clarity are interwoven with statutory interpretation.[27] The requirement of clarity affects the weight of individual interpretive considerations. For example, the stricter the requirement, the more weight is given to the inferences drawn from textual interpretation. Furthermore, the requirement of clarity can affect the assessment of an inference, for instance, whether a text supports a particular interpretation in a clear way. Moreover, a requirement of clarity affects how doubt, as to whether an administrative instrument falls within a provision’s scope, is dealt with and how much doubt is acceptable. If there is still doubt after all the interpretive considerations have been identified and assessed, a requirement of clarity leads to the conclusion that the statutory provision is not caught. After all, in doubt, it is not clear. A high level of strictness means that little or no doubt is acceptable and vice versa.

Why does it matter that the approaches are different? It matters, firstly, because the assessment of whether an administrative instrument has a clear legal basis is different. According to the majority’s approach, the outcome of interpretation is assessed to determine whether it is clear enough. However, what counts as ‘clear’ is unclear. On the Icelandic approach, an administrative instrument has a clear legal basis if it falls within the ambit of the statutory provision after it has been interpretated. A clear legal basis is the outcome of interpretation. What counts as ‘clear’ is clear. Secondly, since a requirement of clarity affects the interpretive process, it can, therefore, affect the outcome of the interpretation. An administrative instrument has a clear legal basis in a statutory provision after it has been interpreted in light of a requirement of clarity set at the level appropriate for this kind of act. Consequently, the outcomes could be different depending on which approach is taken.

Had the requirement of clarity been interwoven with the interpretation in EPA, then the majority would have needed to address the weight of individual interpretive considerations, whether they clearly support a particular outcome, whether there was still doubt after all the interpretive considerations had been assessed as well as how much doubt was acceptable in light of the appropriate level of strictness. That might have, but need not have, lead to a different outcome.

3 Concluding Remarks

Assuming the major questions doctrine is here to stay, we suggest it should be improved in light of the approach taken to similar issues in Icelandic law. The improvements are faithful to the underling rationale of the major questions doctrine: the more important an issue is, the clearer stance or authorization the democratic legislature must make. But the improvements make the test, in our view, more sophisticated, balanced and cause less worry about the dramatic implications for the administrative state in a democracy.

References

Ármann Snævarr, Almenn lögfræði. Codex 1989.
Björg Thorarensen, Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi, 2nd ed. Codex, 2019.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Brottfall stjórnsýsluviðurlaga”, Stjórnsýslulögin 25 ára, ed. Hafsteinn Dan Kristjánsson, Forsætisráðuneytið, 2019.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði. Inngangur að hinni lagalegu aðferð, Codex, 2015.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, ““Eignarétturinn er friðhelgur.” Eru upphafsorð 72. gr. stjórnarskrárinnar aðeins stefnuyfirlýsing?” Úlfljótur tímarit laganema, issue 1, 2013.
Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Stjórnskipuleg lögmætisregla”, Úlfljótur tímarit laganema, issue 4, 2009.
Páll Hreinsson, “Lagaheimild reglugerða”, Tímarit lögfræðinga, issue 2, 2015.
Páll Hreinsson, “Þegar reglugerð brýtur í bága við lög”, Afmælisrit Tryggvi Gunnarsson sextugur, eds. Hans Gammeltoft-Hansen et al., Codex, 2015.
Páll Hreinsson, “Lagaáskilnaðarregla atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar”, Líndæla, Sigurður Líndal sjötugur 2. júlí 2001, ed. Garðar Gíslason et al., Hið íslenska bókmenntafélag, 2001.
Pierre Schlag, “Rules and Standards” UCLA Law Review 1985, 379.  
Róbert R. Spanó, Túlkun lagaákvæða, 2nd ed., Codex, 2019.
Róbert R. Spanó, Stjórnarskráin, Mannréttindasáttmáli Evrópu og meginreglur refsiréttar, Codex, 2012.
Róbert R. Spanó og Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Stjórnsýsluréttur”, Um lög og rétt. Helstu greinar íslenskrar lögfræði, ed. Björg Thorarensen, 3rd ed. Codex, 2017. 
Róbert R. Spanó og Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Refsiréttur”, Um lög og rétt. Helstu greinar íslenskrar lögfræði, ed. Björg Thorarensen, 3rd ed. Codex, 2017. 
Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði: grundvöllur laga – réttarheimildir, Hið íslenzka bókmenntafélag, 2003.
Starfssskilyrði stjórnvalda: skýrsla nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslunni. Forsætisráðuneytið 1999.
https://verfassungsblog.de/a-reckless-decision/?fbclid=IwAR0ApbGJsj988lI_Pt6RRqHj7wfn4PX2Ys1sFg2-KjYYrBGroZj8SyAvXgA (28 July 2022).
https://carbontracker.org/the-impact-of-west-virginia-v-epa/ (28 July 2022).
https://law.stanford.edu/2022/07/06/west-virginia-v-epa-and-the-future-of-the-administrative-state/?fbclid=IwAR2YH1VatAg4d0m4F5igqop7gHcg5Mu7mq3MkfYFMOdn4n6b9mxdBjRMpL0 (29 July 2022) 

Judgements and Decisions

Supreme Court of the United States
West Virginia et al. v. Environmental Protection Agency et al, June 30, 2022.

Supreme Court of Iceland
H 1999, 4552
H 8 March 2007 (345/2006)

Opinion of the Parliamentary Ombudsman (UA)
UA 22 April 2015 (8181/2014)
UA 31 December 2007 (4735/2006)

Eftirmálsgreinar

[1] Supreme Court of the United States, West Virginia et al. v. Environmental Protection Agency et al, June 30, 2022. We are aware of the political dimensions associated with the US Supreme Court in general, and this case in particular. However, the analysis in the article here is legal but not political.

[2] The case has gained much attention and criticism, see, e.g., comments made 7 July 2022 by Rachael Lyle, “A Reckless Decision. How a Politicized American Supreme Court Derails Federal Agency Action on Climate Change”, available on https://verfassungsblog.de/a-reckless-decision/?fbclid=IwAR0ApbGJsj988lI_Pt6RRqHj7wfn4PX2Ys1sFg2-KjYYrBGroZj8SyAvXgA (28 July 2022); for the Carbon Tracker 12 July 2022 comments by Daniel Cronin, “The Impact of West Virginia v. EPA” available on https://carbontracker.org/the-impact-of-west-virginia-v-epa/ (28 July 2022), and coverage by Grist (June 30, 2022), “The Supreme Court’s EPA decision could have been much, much worse. The decision will limit – but not prevent – the EPA’s regulation of greenhouse gas emissions”, available on https://grist.org/regulation/supreme-court-epa-west-virginia-emissions/ (28 July 2022).

[3] EPA, syllabus, 1–2.

[4] Ibid, 31.

[5] Ibid, dissent, 7.

[6] Ibid, 8.

[7] Ibid, majority, 16–31. 

[8] Ibid, 16–20. For reliance on the doctrine in previous cases, its relationship with the Chevron deference rule and possibly the more robust non-delegation doctrine, see further David Freeman Engstrom and John E. Priddy, “West Virginia v. EPA and the Future of the Administrative State” (July 6, 2022) available on https://law.stanford.edu/2022/07/06/west-virginia-v-epa-and-the-future-of-the-administrative-state/?fbclid=IwAR2YH1VatAg4d0m4F5igqop7gHcg5Mu7mq3MkfYFMOdn4n6b9mxdBjRMpL0 (28 July 2022).

[9] EPA, dissent, 13–28.

[10] Ibid, majority 19–20 et passim.

[11] Ibid, 17 et passim.

[12] Ibid, dissent, 13.

[13] Ibid, majority, 16–20.

[14] Ibid, 20–31.

[15] Ibid.

[16] Ibid, 28.

[17] Ibid.

[18] Ibid, dissent, 19–33.

[19]  For the legality principle and the importance test, see Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 421–494, og Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Brottfall stjórnsýsluviðurlaga” (2019), 460–461. For the legality principle in general, see e.g. Páll Hreinsson: “Lagaáskilnaðarregla atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar” (2001), 399–421, Páll Hreinsson: “Lagaheimild reglugerða” (2015), 193–294, Páll Hreinsson: “Þegar reglugerð brýtur í bága við lög” (2015), 577–619, Róbert R. Spanó og Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnsýsluréttur” (2017), 96–100. See also chapter 2.1 in Starfsskilyði stjórnvalda (2002). As an example of special legality principles in the field of criminal law, that is Article 69 of the Constitution and Article 7 of the European Convention on Human Rights, see e.g. Róbert R. Spanó: Stjórnarskráin, Mannréttindasáttmáli Evrópu og meginreglur refsiréttar (2012), 151, Róbert R. Spanó og Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Refsiréttur” (2017), 331–338, and Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi (2019), 199–215 et passim.

[20] See e.g. UA 22 April 2015 (8181/2014), Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 421–494, and Róbert R. Spanó and Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnsýsluréttur” (2017), 98–99. 

[21] The arguments in this article depend on the pros and cons of rules and standards. See in this regard, e.g., Pierre Schlag, “Rules and Standards” (1985), 379–417.    3

[22] See e.g. UA 22 April 2015 (8181/2014), Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 421–494, and Róbert R. Spanó and Hafsteinn Dan Kristjánsson: “Stjórnsýsluréttur” (2017), 98–99. 

[23] See, e.g. Hafstein Dan Kristjánsson: “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 446-462. For an example about administrative agencies, see H 1998, 4552, for equality, see UA 31 December 2007 (4735/2006), and for efficiency, see H 8 March 2007 (345/2006).

[24] Sigurður Líndal, Um lög og lögfræði: grundvöllur laga – réttarheimildir (2003), 120–123.

[25] Páll Hreinsson, “Lagaáskilnaðarregla atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar” (2001), 417–420.

[26] See e.g. Ármann Snævarr, Almenn lögfræði, bls. 354–356, Hafsteinn Dan Kristjánsson, Að iðka lögfræði (2015), bls. 178, and Hafsteinn Dan Kristjánsson, ““Eignarétturinn er friðhelgur.” Eru upphafsorð 72. gr. stjórnarskrárinnar aðeins stefnuyfirlýsing?” (2013), bls. 44–45.

[27] Hafsteinn Dan Kristjánsson, “Stjórnskipuleg lögmætisregla” (2009), 421–494, Hafsteinn Dan Kristjánsson: Að iðka lögfræði. Inngangur að hinni lagalegu aðferð (2015), 140 et passim, and Róbert R. Spanó, Túlkun lagaákvæða (2019), 153–155 et passim.

Loftslagsváin og dómstólar*


Eftir dr. Kára Hólmar Ragnarsson, lektor við Lagadeild Háskóla Íslands.

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit
1 Inngangur
2 Urgenda-málið (Hæstiréttur Hollands 2019)
3 KSG-málið (Stjórnlagadómstóll Þýskalands 2021)
4 Möguleikar fyrir íslenskum dómstólum
5 Lokaorð
Heimildaskrá
Dómaskrá


Ágrip

Dómsmálum er lúta að því að framfylgja athafnaskyldu ríkisins til þess að bregðast við loftslagsbreytingum fer hratt fjölgandi á heimsvísu. Í greininni er tveimur lykildómum á þessu sviði lýst: Urgenda-málinu frá Hollandi (2019) og KSG-málinu frá Þýskalandi (2021). Í báðum tilvikum töldu dómstólar að loftslagsaðgerðir viðkomandi ríkja fullnægðu ekki þeim kröfum sem leiða af mannréttindaákvæðum. Í kjölfarið er vikið að íslenskum aðstæðum og m.a. bent á að réttarfarsreglur gætu reynst erfiður þröskuldur fyrir þá sem vildu höfða slík mál. Greininni er ætlað að hefja umræður um hvert væri æskilegt hlutverk dómstóla á þessu sviði.

Abstract

Litigation to enforce state obligations to take action to combat climate change is on the rise around the globe. The article describes two key judgments in this field: the Urgenda Case from the Netherlands (2019) and the KSG Case from Germany (2021). In both cases courts held that the state’s climate change policies were insufficient in light of fundamental rights. The article then turns to Iceland and points out, among other things, that procedural rules may prove to be a significant hurdle for those interested in commencing litigation of this type. The article is intended to start a dialog on what the desired role for courts is in this field.


1 Inngangur

Nær óumdeilt er að athafnir mannsins séu meginþátturinn í neikvæðri þróun loftslagsmála.[1] Ákall um aðgerðir er stöðugt en fólk greinir á um hvort ríki heimsins séu á réttri leið eða leggi einungis til málanna, með orðum Gretu Thunberg: „Bla bla bla“.[2]

Meðal þeirra tóla sem stuðningsfólk aðgerða í loftslagsmálum lítur nú til í þeim tilgangi að knýja ríki til frekari aðgerða er dómstólaleiðin.[3] Nýleg áberandi dæmi um málarekstur af þessu tagi eru frá Hollandi og Þýskalandi, sem verða meginefni greinar þessarar, en einnig t.d. Írlandi[4] og Frakklandi[5] þar sem dómstólar hafa komist að þeirri niðurstöðu að löggjafinn hafi ekki gripið til fullnægjandi aðgerða.[6]

Meginþættir flestra þeirra dómsmála sem hér er átt við eru að stefnendur styðjast við: a) alþjóðleg markmið sem viðmið (einkum þau er sett hafa verið í Parísarsamkomulaginu eða hjá milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (IPCC)); og b) lagareglur og stofnanaumgjörð mannréttinda til þess að leggja ábyrgð á einstök ríki á því að ná þessum viðmiðunum. Málin snúast um að brúa bilið milli alþjóðlegra viðmiða og aðgerða innan landanna sjálfra.[7]

Rétt er að setja þann almenna fyrirvara að öllum sem að þessum málum koma er ljóst að dómsmál eru engin töfralausn. Spurningin fyrir þau sem eru hlynnt aðgerðum í loftslagsmálum er hvort dómsmál geti nýst í einhverjum tilvikum (og þá hvaða tilvikum) til þess að þvinga fram aðgerðir hraðar en ella. Hugsanlegt er að áhersla á dómsmál hafi galla, t.d. fórnarkostnað þar sem tími og fjármunir gætu nýst betur í annað, eða lögmætisáhrif (e. legitimating effect), t.d. að dómstólar leggi beint eða óbeint blessun sína yfir aðgerðir ríkisins á þeim grundvelli að þær teljist ekki brot gegn stjórnarskrá og aðgerðirnar öðlist þannig yfirbragð lögmætis, þótt þær séu, eftir atvikum, alls ófullnægjandi í reynd til þess að taka á vandamálinu. Umfjöllun um þessa galla bíður hins vegar betri tíma.

Í greininni verður fjallað um tvo stefnumarkandi dóma frá evrópskum landsdómstólum: Urgenda-málið frá Hæstarétti Hollands sem lauk árið 2019[8] og KSG-málið frá Stjórnlagadómstóli Þýskalands frá því í mars 2021.[9] Fyrir utan að vera lykildómar í allri  umfjöllun á þessu sviði eru dómarnir áhugaverðir út frá íslenskum rétti. Í fyrrnefnda málinu reyndi einkum á ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu sem lögfestur hefur verið hér á landi með lögum nr. 62/1994 og í síðarnefnda málinu reyndi bæði á einstaklingsbundin réttindi svipuð þeim sem vernduð eru í stjórnarskrá Íslands og á stjórnarskrárákvæði um náttúruvernd, en margir telja að slíkt ákvæði eigi heima í stjórnarskrá okkar.[10]  Meginefni dómanna verður rakið með áherslu á þær efnisreglur mannréttinda sem mest reyndi á svo og sjálf dómsorðin. Hafa ber í huga að viðkomandi dómar eru langir og ítarlega rökstuddir og því er einungis stiklað á stóru hér.[11] Markmiðið er að kynna þessa þróun í dómaframkvæmd og hefja umræðu um hvert sé ákjósanlegt hlutverk dómstóla gagnvart aðgerðum í loftslagsmálum. Í kjölfarið verður velt upp sjónarmiðum um hvort dómsmál af þessum toga gætu ratað til íslenskra dómstóla og er áherslan á það hvort svipaðar efnisreglur og beitt var í hinum erlendu dómum finnist í íslenskum rétti og enn fremur hvort íslenskt réttarfar heimili slík dómsmál.

2 Urgenda-málið (Hæstiréttur Hollands 2019)

Eftir því sem næst verður komist var Urgenda-málið fyrsta dómsmálið þar sem því var slegið föstu að skortur á aðgerðum ríkisvaldsins gagnvart loftslagsvánni væri brot á alþjóðlegum mannréttindareglum og þar sem dómstólar mæltu fyrir um aðgerðarskyldu til þess að ná viðmiðum um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Málið var höfðað af umhverfisverndarsamtökum árið 2015 og í árslok 2019 staðfesti Hæstiréttur niðurstöður lægri dómstiga frá 2015 og 2018. Í meginatriðum byggðu stefnendur málsins á því að árið 2007 hefði IPCC talið að 25-40% samdráttur á losun fyrir 2020 miðað við 1990 væri nauðsynlegur til þess að bregðast við loftslagsbreytingum, Holland hefði fallist á þetta og mótað stefnu um 30% samdrátt. Árið 2011 lækkuðu markmið Hollands hins vegar í 14-17% samdrátt sem stefnendur töldu andstætt skyldum ríkisins. Dómkrafan var sú að ríkinu yrði gert að draga úr losun þannig að við árslok 2020 verði samdráttur a.m.k. 25% miðað við árið 1990.[12]

Hæstiréttur Hollands komst að þeirri niðurstöðu að á ríkinu hvíldu jákvæðar skyldur á grundvelli 2. gr. (réttur til lífs) og 8. gr. (friðhelgi einkalífs) mannréttindasáttmála Evrópu (MSE) til þess að bregðast við loftslagsbreytingum.[13] Vísaði dómstóllinn til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) þar sem komið hefur fram að ríkjum beri að grípa til aðgerða þegar þau eru upplýst um raunverulegar og aðsteðjandi ógnir gagnvart lífi fólks.[14]  Taldi dómstóllinn þær hættur sem loftslagsbreytingar fela í sér gagnvart lífi og einkalífi nægilega fyrirsjáanlegar og sérgreindar til að jákvæðar skyldur kæmu til og að ekki skipti máli þótt hætturnar raungerist ekki fyrr en síðar.[15] Þá hafnaði dómstóllinn sjónarmiðum ríkisins um að ábyrgð Hollands væri hverfandi í hinu stóra samhengi á meðan önnur ríki héldu losun áfram. Dómstóllinn byggði á því að öll lönd þyrftu að leggja sitt af mörkum og leggja ætti samsvarandi ábyrgð á hvert ríki fyrir sig og því gæti Holland ekki skýlt sér á bak við aðgerðarleysi annarra. Hugmyndir um skipta ábyrgð, þ.e. að í reynd mætti rekja tiltekna losun til aðgerða Hollands, koma einnig fram í dóminum.[16]

Dómstóllinn fjallaði um að frestun aðgerða nú þýddi að alvarlegri aðgerðir yrðu nauðsynlegar síðar, sem jafnframt væru áhættusamari og benti sérstaklega á að ríkisvaldið hefði ekki rökstutt hvernig losunarstefna gæti talist í samræmi við hin alþjóðlegu markmið sem Holland hefði stutt. Löggjafinn hefði almennt séð pólitískt svigrúm sem dómstóllinn stigi ekki inn í á sviðum sem þessum en m.a. í ljósi þess að um sérstæðar aðstæður væri að ræða og augljóst væri að aðgerða væri þörf þá gæti löggjafinn ekki borið fyrir sig þetta svigrúm. Dómstólum væri heimilt þrátt fyrir þrískiptingu ríkisvalds að mæla fyrir um skyldu til lagasetningar í ákveðnum tilgangi, en dómstólar myndu ekki mæla fyrir um nákvæmt inntak slíkra laga.[17]

Dómurinn vakti gríðarlega athygli, varð fyrirmynd fjölda annarra mála víða um heim en sætti einnig gagnrýni úr ýmsum áttum.[18]

3 KSG-málið (Stjórnlagadómstóll Þýskalands 2021)

Stjórnlagadómstóll Þýskalands, sem er líklega áhrifamesti landsdómstóll Evrópu, fjallaði um aðgerðir Þýskalands í loftslagsmálum í dómi sínum frá því í mars 2021. Í dóminum fjallaði stjórnlagadómstóllinn um stjórnskipulegt gildi nýrrar loftslagslöggjafar Þýskalands frá 12. desember 2019 (Bundes-Klimaschutzgesetz – KSG). Markmið laganna voru að takmarka hlýnun við 2 gráður og helst 1,5 gráður miðað við stöðuna fyrir iðnbyltingu og að ná hlutleysi í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir árið 2050. Lögin mæltu fyrir um 55% samdrátt á losun miðað við árið 1990 fyrir árið 2030 með margþættum aðgerðum. Eftir þann tíma gerðu lögin ráð fyrir að stjórnvöld settu ný takmörk um samdrátt í losun en tiltóku ekki frekar hvernig því yrði fyrir komið. Stefnendur málsins voru bæði einstaklingar og umhverfisverndarsamtök, en réttarfarsskilyrði komu á endanum í veg fyrir aðild hinna síðarnefndu. Töldu stefnendur að loftslagslöggjöfin væri í andstöðu við ákvæði þýsku stjórnarskrárinnar, einkum ákvæði um rétt til lífs í 2. gr., jákvæðar skyldur til verndar eignarréttinda samkvæmt 14. gr., og ákvæði 20. gr. a sem mælir fyrir um skyldu ríkisins til þess að vernda náttúrulegan grundvöll lífs, með hliðsjón af ábyrgð sinni gagnvart komandi kynslóðum.[19]

Óhætt er að segja að málið hafi verið innblásið af Urgenda-málinu; stjórnlagadómstóllinn vísaði tíu sinnum til hollenska málsins í dómi sínum. Ýmsum röksemdum stefnenda var þó hafnað og taldi dómstóllinn m.a. ekki hægt að líta svo á að löggjafinn hefði brotið gegn jákvæðum skyldum sínum til þess að vernda líf, limi og eignir, enda hefði löggjafinn sannarlega gripið til aðgerða og stefnt að því markmiði sem Parísarsamkomulagið gerði ráð fyrir. Játa þyrfti löggjafanum svigrúm til útfærslu.[20]

Stjórnlagadómstóllinn taldi hins vegar að lögin gengju í berhögg við stjórnarskrá hvað varðar tímabilið eftir árið 2030.[21] Dómstóllinn taldi að miðað við markmið löggjafans sjálfs væri of miklum byrðum velt yfir á tímabilið eftir 2030 og þar með á næstu kynslóð. Dómstóllinn gekk út frá ákveðnum heildarkvóta losunar, sem væri hámark losunar til þess að markmiðin næðust, og taldi að þessi kvóti yrði næstum allur uppurinn 2030 þannig að stefnendur, sem margir voru ungt fólk, og næstu kynslóðir myndu verða fyrir verulegum skerðingum á réttindum sínum. Við túlkun réttindaákvæða þyrfti að líta til framtíðarinnar og á ríkinu hvíldi í vissum tilvikum stjórnskipuleg skylda til þess að vernda frelsi yfir lengri tíma með því að vega til jafns tækifæri núverandi og komandi kynslóða. Var þessi niðurstaða einkum byggð á 20. gr. a stjórnarskrárinnar um ábyrgð gagnvart komandi kynslóðum og vernd náttúru.

Dómsorðið hljóðaði á um skyldu löggjafans til að endurskoða löggjöfina innan ákveðins frests, þ.e. árslok 2022, miðað við sjónarmiðin sem fram komu í dóminum. Löggjafinn brást síðan við og samþykkti breytt lög sem tóku gildi 31. ágúst 2021. Í þeim var m.a. mælt fyrir um 65% samdrátt í losun fyrir 2030 (í stað 55%), 88% samdrátt fyrir 2040 (ekkert skilgreint markmið í upphaflegum lögum) og kolefnishlutleysi fyrir 2045 (í stað 2050).[22]

4 Möguleikar fyrir íslenskum dómstólum

Álitaefni á sviði loftslagsréttar í víðtækum skilningi geta komið til skoðunar fyrir íslenskum dómstólum með ýmsum hætti. Hér er einblínt á það hvort dómsmál í svipuðum búningi og Urgenda-málið og KSG-málið komi til greina. Sérstaða þessara mála, t.d. gagnvart fyrirliggjandi dómaframkvæmd á sviði umhverfismála,[23] felst einkum í því að fjallað er með beinum hætti um aðgerðarskyldu löggjafans á grundvelli stjórnarskrár. Álitaefninu er hér skipt í tvennt: efnisreglur og formreglur/réttarfarsreglur.

Urgenda-málið byggði einkum á rétti til lífs og friðhelgi einkalífs skv. 2. og 8. gr. MSE. Stefnendur í KSG-málinu byggðu einnig á rétti til lífs, skv. þýsku stjórnarskránni, sem og vernd eignarréttar. Að íslenskum rétti koma til skoðunar 71. gr. stjskr. um friðhelgi einkalífs, 72. gr. um friðhelgi eignarréttar og ákvæði MSE sbr. lög nr. 62/1994. Ekkert ákvæði er í stjórnarskránni um rétt til lífs en í lögskýringargögnum vegna breytinga á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar 1995 virðist gert ráð fyrir því að réttur til lífs sé í hópi réttinda sem ekki þótti nauðsynlegt að færa í orð en væru „óskráð réttindi sem óumdeilanlega hafa verið og yrðu áfram talin sjálfsagðar undirstöðureglur í íslenskri stjórnskipan“.[24] Þá sér rétti til lífs stað í 2. mgr. 69. gr. stjskr. um bann við dauðarefsingu. Dómstólar væru því með nokkuð fast land undir fótum við beitingu réttar til lífs sem óskráðrar stjórnskipunarreglu, sbr. efnislega 2. gr. MSE. Efnisreglunum sem réðu úrslitum í Urgenda-málinu má því væntanlega finna stað í íslenskum rétti.

Í KSG-málinu lék 20. gr. a þýsku stjórnarskrárinnar um náttúruvernd mikilvægt hlutverk. Ekkert ákvæði um náttúruvernd er að finna í stjórnarskrá Íslands, þrátt fyrir tilraunir undanfarinna ára við að koma slíkum breytingum á dagskrá.[25]

Víkur þá sögunni örstutt að réttarfarsreglum eins og þær hafa verið túlkaðar af íslenskum dómstólum:[26] (i) reglur um lögvarða hagsmuni[27] svo og reglur um aðild, sbr. III. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, leiða m.a. til þess að stefnandi þarf að sýna fram á hagsmuni af úrlausn málsins umfram hvern sem er. Abstrakt endurskoðun á stjórnskipulegu gildi laga telst „lögspurning“ sem kemur ekki til álita, sbr. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 91/1991 (eml.).[28] Erfitt gæti reynst að uppfylla þessi skilyrði ef kröfugerð á að lúta að heildaraðgerðum ríkisins í loftslagsmálum líkt og gert var í Urgenda- og KSG-málunum, enda loftslagsbreytingar og  aðgerðarleysi gagnvart þeim þess eðlis að hafa áhrif á stóran hóp fólks með tiltölulega almennum hætti. Til samanburðar tók Stjórnlagadómstóll Þýskalands fram í KSG-málinu að krafa um sérstaka hagsmuni stefnenda umfram aðra gildi ekki við endurskoðun laga gagnvart stjórnarskrá en þó þurfi stefnendur að verða fyrir einstaklingsbundnum áhrifum.[29] (ii) Umhverfisverndarsamtök hafa ekki rýmkaða aðild hér á landi nema sérreglur hafi verið settar með lögum.[30] Má hér geta þess að aðild í Urgenda-málinu byggði á hópmálsóknarákvæði í hollenskum lögum sem innleiddi 3. mgr. 9. gr. Árósarsamningsins en það ákvæði hefur ekki verið innleitt hér á landi.[31] (iii) Erfitt er að fá viðurkenningardóm um aðgerðarskyldu ríkisins[32] og engin dæmi eru um að dómsorð hljóði á um skyldu til lagasetningar. Dómstólar hafa vísað til lögsögureglu 24. gr. eml. og valdgreiningarreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar um valdmörk dómstóla og annarra handhafa ríkisvalds.[33] Að þessu leyti eru erlendu dómarnir tveir frábrugðnir íslenskri framkvæmd þar sem þeir mæla fyrir um skyldu löggjafans til þess að setja lög um tiltekið efni. (iv) Dómkrafa, sér í lagi viðurkenningarkrafa, skal vera „ákveðin“ í þeim skilningi að afmarkað sé nægjanlega hvaða réttindi stefnandi telur sig njóta á grundvelli stjórnarskrárákvæðis, sbr. orðalag í H 16/2016 og H 223/2016 þar sem vísað er til d. liðar 1. mgr. 80. gr. eml. í þessu sambandi. Í þeim dómum er einnig gerð krafa um að sé viðurkenningarkrafa „tekin til greina [feli] sú niðurstaða í sér að ráðið [verði] til lykta ágreiningi um þau réttindi sem [stefnandi] telur sig njóta,“ sbr. H 223/2016.[34] Því er t.d. erfiðleikum háð að móta kröfugerð svipaða dómsorði í KSG-málinu, þar sem löggjafanum þýska var gert að endurskoða loftslagslögin með hliðsjón af sjónarmiðunum, sem fram komu í dóminum, en ekki skilgreint hvernig lögin skyldu útfærð. Þýski dómstóllinn leitaðist markvisst við að ráða ágreiningnum ekki endanlega til lykta heldur vísa málinu aftur til löggjafans. Sannarlega getur slík atburðarás átt sér stað þegar íslenskir dómstólar telja lagaákvæði andstætt stjórnarskrá en ekki finnast dæmi um að kröfugerð og dómsorð geri beinlínis ráð fyrir því.

Af þessari ótæmandi umfjöllun má ráða að ýmsar réttarfarshindranir kæmu til skoðunar. Samandregið má benda á að Urgenda- og KSG-málin voru rekin af umhverfisverndarsamtökum eða fólki sem ekki hafði sérstaka hagsmuni umfram aðra. Íslenskar réttarfarsreglur gera ekki sérstaklega ráð fyrir aðild umhverfisverndarsamtaka og krefjast þess almennt að stefnendur hafi einstaklingsbundna og sérstaka lögvarða hagsmuni. Í erlendu dómunum hljóðaði kröfugerð og dómsorð á um skyldu til lagasetningar um tiltekið efni en nokkuð óákveðið var, sérstaklega í KSG-málinu, hvernig útfærslan gæti verið. Engin dæmi eru um íslenska dóma þar sem kröfugerð og dómsorð lúta berum orðum að skyldu til lagasetningar; þvert á móti hafa íslenskir dómstólar hafnað slíkri kröfugerð og enn fremur vísað frá kröfum þar sem réttindi eru ekki skýrt afmörkuð þannig að dómsmálið leiði ágreining til lykta.

Þó ber að taka fram, í fyrsta lagi, að vel kann að vera að lögmönnum takist að setja málin í þann búning að svipuð efnisatriði og fjallað var um í Urgenda- og KSG-málunum komi til skoðunar þótt form málanna og/eða dómsorð sé ólíkt. Er til dæmis alls ekki útilokað að láta reyna á skyldur ríkisins gagnvart stjórnarskrá í málum um gildi stjórnvaldsákvarðana sbr. 60. gr. stjskr., s.s. leyfisveitingar vegna mengandi starfsemi. Í öðru lagi eru þau réttarfarsatriði sem nefnd eru hér að framan að langmestu leyti mótuð af dómstólum sjálfum. Sá nýi Hæstiréttur, sem nú starfar sem æðsti fordæmisgefandi og stefnumarkandi dómstóll landsins og getur að verulegu leyti valið hvaða mál rétturinn tekur til umfjöllunar, á eftir að móta hlutverk sitt nánar. Hluti af þeirri endurmótun gæti falist í því að endurskoða hvernig formkröfum er beitt á afmörkuðum sviðum, sér í lagi á sviðum sem ekki hefur reynt á áður, þannig að álitaefni um stjórnarskrárvarin réttindi fái efnislega úrlausn, sbr. t.d. 70. gr. stjskr. og 6. gr. MSE.[35]

5 Lokaorð

Hlutverk dómstóla við að framfylgja (ætluðum) skyldum ríkisins til þess að bregðast við loftslagsvánni er í frummótun. Gætu dómstólar gert hagsmunum framtíðarinnar hærra undir höfði en á vettvangi stjórnmálanna, þar sem hvatar stjórnmálafólks tengjast óhjákvæmilega, a.m.k. að hluta til, skammtímahugsun þess sem þarf að leita til kjósenda á nokkurra ára fresti? Eða er óráð að dómstólar, án lýðræðislegs umboðs eða sérfræðiþekkingar, stígi lengra inn á þetta flókna svið og verði því að láta löggjafanum eftir nær ótakmarkað svigrúm til mats? Höfundi þessarar greinar virðast nokkuð sterk rök styðja að dómstólar veiti löggjafanum aðhald í þessum efnum: Hætta er á því að mikilvægir hagsmunir komandi kynslóða fái ekki nægan hljómgrunn innan hinna pólitísku stofnana.[36] Og  þótt loftslagsvísindi geti verið flókin og stefnumótun í loftslagsmálum sömuleiðis geta dómstólar veitt aðhald t.d. með því að hafa eftirlit með því að lög séu útfærð með málefnalegum hætti í samræmi við markmið sín og alþjóðlega viðurkennd viðmið. Þá verður að minnast þess að dómstólar munu fjalla um ýmsar hliðar loftslagsmála í öðru samhengi. Nærtækast er að nefna að handhafar eignar- og atvinnuréttinda geta leitað til dómstóla og beitt fyrir sig stjórnarskránni í von um að draga tennurnar úr aðgerðum löggjafans í loftslagsmálum, þótt bent hafi verið á að slík dómsmál séu ólíklegri til árangurs en ýmsir virðast halda.[37] Í því ljósi er álitaefnið um hlutverk dómstóla við að framfylgja jákvæðum skyldum ríkisins spurning um hvort einungis þeir sem berjast gegn aðgerðum í loftslagsmálum eigi að geta leitað til dómstóla, eða hvort dómstólar geti einnig komið að hinni hliðinni.

Hollenska Urgenda-málið og þýska KSG-málið gætu markað vatnaskil. Framtíð slíkra dómsmála er þó óljós og mun líklega vera ólík milli landa. Hér á landi hafa slík mál ekki verið höfðuð. Rakið hefur verið að íslenskir dómstólar gætu fundið svipaðar efnisreglur og beitt var í tilvitnuðum málum, en þó ekki stjórnarskrárákvæði um náttúruvernd eins og í Þýskalandi. Hindranir fælust hins vegar í réttarfarsskilyrðum, m.a. hvað varðar aðild og kröfugerð. Þær reglur eru að mestu dómstólamótaðar og því á færi dómstóla sjálfra að útfæra beitingu þeirra á þessu sviði en einnig kæmi vel til greina að löggjafinn setti reglur sem gerðu höfðun slíkra mála einfaldari. Því er mikilvægt að efla umræðu um æskilegt hlutverk dómstóla á þessu sviði.

___________________________________________________

Heimildaskrá

Aðalheiður Jóhannsdóttir, Kári Hólmar Ragnarsson og Víðir Smári Petersen: „Ekki girt fyrir aðgerðir í loftslagsmálum í stjórnarskránni.“ Fréttablaðið, 17. ágúst 2021.

Aðalheiður Jóhannsdóttir: „Eftirlitshlutverk almennings á sviði loftslagsmála“. Ágrip erindis sem flutt var á Þjóðarspeglinum 2021 þann 29. október 2021 aðgengilegt á https://thjodarspegillinn.hi.is/event/loftslagsvain-naudsyn-lagasetningar-og-hlutverk-almennings-og-domstola-vid-stefnumorkun-og-eftirfylgni/ (síðast skoðað 13. janúar 2022).

Björg Thorarensen: „Staða Hæstaréttar í þrígreindu ríkisvaldi og eftirlit með valdmörkum skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar.“ Í ritinu Hæstiréttur í hundrað ár – ritgerðir, ritstj. Þorgeir Örlygsson o.fl., Reykjavík 2020, bls. 65-94.

Brynhildur G. Flóvenz og Sigurlaug Soffía Friðþjófsdóttir: „Réttarvernd fatlaðs fólks. Stefnubreyting í túlkun dómstóla?“ Úlfljótur 2019, 1. tbl. 69. árg., bls. 25-88.

César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“. Drög uppfærð 25. júní 2021, https://ssrn.com/abstract=3860420 (síðast skoðað 13. janúar 2022). Útgáfa áætluð í César Rodríguez-Garavito (ritstj.): Litigating the Climate Emergency: How Human Rights, Courts, and Legal Mobilization can Bolster Climate Action. Cambridge 2022.

Chris Backes og Gerrit van der Veen: „Urgenda: the Final Judgment of the Dutch Supreme Court“. Journal for European Environmental & Planning Law 2020, 3. tbl. 17.árg., bls. 307-321.

Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands: Framtíð lýðræðis á Íslandi. Endurskoðun stjórnarskrár  (september 2019) aðgengileg á https://felagsvisindastofnun-verkefni.hi.is/wp-content/uploads/2020/12/endurskodun_stjornarskrar_is.html (síðast skoðað 13. janúar 2022).

Gunnar Páll Baldvinsson: „Verður Hæstiréttur „hæstiréttur“? Um starfsaðstæður Hæstaréttar Íslands í fortíð og framtíð.“ Tímarit lögfræðinga, 2018, 68. árg., 2. tbl. bls. 203-246.

Gunnar Páll Baldvinsson: „Málsforræðisregla einkamálaréttarfarsá æðsta dómstigi.“ Í ritinu Hæstiréttur og Háskóli Íslands, ritstj. Kristín Benediktsdóttir o.fl., Reykjavík 2020, bls. 351-380.

Greta Thunberg (@GretaThunberg): Twitter, 13. nóvember 2021, https://twitter.com/gretathunberg/status/1459612735294029834

Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Um nauðsyn lögvarinna hagsmuna af úrlausn sakarefnis.“ Úlfljótur 2015, 4. tbl.  68. árg., bls. 517-630.

Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Viðurkenningarkröfur um (ó)lögmæti einhvers.“ Úlfljótur 2018, 1. bls. 71. árg., bls. 39-82.

Hrafnhildur Bragadóttir og Aðalheiður Jóhannsdóttir: Loftslagsréttur. Reykjavík 2021.

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC): Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Summary for Policymakers (2021) https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg1/downloads/report/IPCC_AR6_WGI_SPM_final.pdf.

Jacqueline Peel og Hari M. Osofsky: Climate Change Litigation. Cambridge 2015.

Joana Setzer og Lisa C. Vanhala: „Climate Change Litigation: A Review of Research on Courts and Litigants in Climate Governance’. WIREs Climate Change 2019, 10. árg., https://doi.org/10.1002/wcc.580

John Hart Ely: Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review. Cambridge MA 1980.

Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins? Nýleg dómaframkvæmd um félagsleg réttindi.“ Úlfljótur 2019, 1. tbl. 70 árg, bls. 41-86.

Library of Congress: „Germany: Amendment of Climate Change Act Codifies Climate Neutrality Goal by 2045“ (2021),  https://www.loc.gov/item/global-legal-monitor/2021-09-28/germany-amendment-of-climate-change-act-codifies-climate-neutrality-goal-by-2045/ (síðast skoðað 29. nóvember 2021).

Markús Sigurbjörnsson og Kristín Benediktsdóttir: Einkamálaréttarfar, 4. útg. Reykjavík 2019.

Sigurður Tómas Magnússon: „Áfrýjunardómstóll verður fordæmisgefandi dómstóll.“ Í ritinu Hæstiréttur í hundrað ár – ritgerðir, ritstj. Þorgeir Örlygsson o.fl., Reykjavík 2020, bls. 423-450.

Sine Rosvig Sørensen og Kateřina Mitkidis: „The (limits of) transferability of climate change litigation to Denmark“. Nordisk Miljörättslig Tidskrift 1. tbl. 2021, bls 7-30.

Stjórnlagaráð: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum. Reykjavík 2011.

Dómaskrá

Dómar Hæstaréttar Íslands

H 464/2017
H 432/2017
H 677/2013
H 223/2016
H 16/2016
H 511/2015
H 394/2015
H 568/2002
H 20/2005

Dómur Landsréttar

L 418/2018

Dómar Mannréttindadómstóls Evrópu

Dómur MDE 30. nóvember 2004 í máli nr. 48939/99 (Öneryildiz gegn Tyrklandi).
Dómur MDE 13. júlí 2017 í máli nr. 38342/05 (Jugheli o.fl. gegn Georgíu).
Dómur MDE 20. mars 2008 í máli nr. 15339/02 (Budayeva o.fl. gegn Rússlandi).
Dómur MDE 10. nóvember 2004 í máli nr. 46117/99 (Taşkin o.fl. gegn Tyrklandi).
Dómur MDE 10. janúar 2012 í máli nr. 30765/08 (Di Sarno o.fl. gegn Ítalíu).

Erlendir dómar

Hæstiréttur Hollands, Urgenda gegn Hollandi, 20. desember 2019, 41 NJ 2020, ensk þýðing aðgengileg á https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2019:2007 (síðast skoðað 24. nóvember 2021).
Stjórnlagadómstóll Þýskalands, dómur fyrstu deildar 24. mars 2021 1 BvR 2656/18, ensk þýðing aðgengileg á https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2021/03/rs20210324_1bvr265618en/.html (síðast skoðað 24. nóvember 2021).
Hæstiréttur Noregs, dómur 22. desember 2020, HR-2020-2472-P.  
Hæstiréttur Írlands, dómur 31. júlí 2020, Friends of the Irish Environment v. Ireland [2020] IESC 49.
Conseil D‘Etat, dómur 1. júlí 2021, Commune De Grande-Synthe gegn franska ríkinu, nr. 427301.

___________________________________________________

Eftirmálsgreinar

[1] Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Summary for Policymakers (2021). Almennt um loftslagsrétt einkum í tengslum við Ísland sjá Hrafnhildur Bragadóttir og Aðalheiður Jóhannsdóttir: Loftslagsréttur (2021).

[2] Greta Thunberg (@GretaThunberg): Twitter, 13. nóvember 2021.

[3] César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“ (2021), bls. 2.

[4] Hæstiréttur Írlands, dómur 31. júlí 2020, Friends of the Irish Environment v. Ireland [2020] IESC 49.

[5] Conseil D‘Etat, dómur 1. júlí 2021, Commune De Grande-Synthe gegn franska ríkinu, nr. 427301.

[6] Almennt um þessi og fjölmörg svipuð mál sjá César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“ (2021). Sjá einnig Jacqueline Peel og Hari M. Osofsky, Climate Change Litigation (2015) og gagnagrunn Columbia Law School um dómsmál á sviði loftslagsmála: http://climatecasechart.com/climate-change-litigation/  (síðast skoðað 29. nóvember 2021). Benda má á að Hæstiréttur Noregs hafnaði málatilbúnaði umhverfisverndarsamtaka og fleiri um að olíuvinnsluleyfi færu í bága við umhverfisverndarákvæði norsku stjórnarskrárinnar í dómi 22. desember 2020, HR-2020-2472-P. Sá dómur er hins vegar ólíkur þeim sem fjallað er um í greininni þar sem ekki reyndi á aðgerðarskyldu ríkisins.

[7] César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“ (2021), bls. 5-6. Einnig eru fjölmörg mál rekin gegn einkaaðilum, t.d. stórfyrirtækjum, en hér verður áherslan á mál gegn ríkjum.

[8] Hæstiréttur Hollands, Urgenda gegn Hollandi, 20. desember 2019, 41 NJ 2020 (hér eftir Urgenda-málið).

[9] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, dómur fyrstu deildar 24. mars 2021, 1 BvR 2656/18 (hér eftir KSG-málið). Dómurinn er stundum kenndur við einn stefnandann, Neubauer.

[10] T.d. kom fram í skoðanakönnun árið 2019 að 84% svarenda töldu frekar eða mjög mikilvægt að stjórnarskrá fjalli um umhverfismál. Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands: Framtíð lýðræðis á Íslandi.

[11] Bent hefur verið á vankanta við þessa aðferð, þ.e. að velja örfáa dóma þar sem stefnendur hafa haft betur enda gefa þessir dómar ekki endilega rétta mynd af sviðinu, sjá t.d. Joana Setzer og Lisa C. Vanhala: „Climate Change Litigation: A Review of Research on Courts and Litigants in Climate Governance“ (2019).

[12] Hæstiréttur Hollands, Urgenda-málið, kafli 2.1.

[13] Sama heimild, kaflar 5.2.1-5.3.4.

[14] Vísað er m.a. til dóms MDE 30. nóvember 2004 í máli nr. 48939/99 (Öneryildiz gegn Tyrklandi); dóms MDE 13. júlí 2017 í máli nr. 38342/05 (Jugheli o.fl. gegn Georgíu); dóms MDE 20. mars 2008 í máli nr. 15339/02 (Budayeva o.fl. gegn Rússlandi); dóms MDE 10. nóvember 2004 í máli nr. 46117/99 (Taşkin o.fl. gegn Tyrklandi); dóms MDE 10. janúar 2012 í máli nr. 30765/08 (Di Sarno o.fl. gegn Ítalíu) og margra annarra dóma, auk almennra tilvísana til samantekta MDE um dómaframkvæmd á grundvelli 2. gr. og 8. gr. MSE.

[15] Hæstiréttur Hollands, Urgenda-málið, kaflar 5.6.1-5.6.4.

[16] Sama heimild, kaflar 5.7.1-5.8.

[17] Sama heimild, kafli 8. 

[18] Um gagnrýni sjá t.d. Chris Backes og Gerrit van der Veen: „Urgenda: the Final Judgment of the Dutch Supreme Court“ (2020) og þær heimildir sem þar er vísað til.

[19] Í enskri þýðingu: 20. gr. a í þýsku stjórnarskránni: „Mindful also of its responsibility towards future generations, the state shall protect the natural foundations of life and animals by legislation and, in accordance with law and justice, by executive and judicial action, all within the framework of the constitutional order.“ Ensk þýðing aðgengileg á https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf (síðast skoðað 29. nóvember 2021).

[20] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, KSG-málið, kafli C.I.

[21] Sama heimild, kafli C.III.

[22] „Germany: Amendment of Climate Change Act Codifies Climate Neutrality Goal by 2045“ (2021).

[23] T.d. H 568/2002, H 20/2005, H 511/2015, H 677/2013 og H 432/2017.

[24] Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 390 – 297. mál, 118. löggjafarþing 1994, kafli V.

[25] Sjá einkum Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 787 – 466. mál, 151. löggjafarþing 2020–2021 (frumvarp Katrínar Jakobsdóttur) og Stjórnlagaráð: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum.

[26] Þær réttarfarshindranir sem hér er fjallað um virðast svipaðar í Danmörku. Talið hefur verið miklum erfiðleikum háð að endurskapa Urgenda-málið þar í landi, einnig vegna þess að danskir dómstólar séu afar ólíklegir til þess að túlka ákvæði MSE með þeim framsækna hætti sem hollenski dómstóllinn hafi gert, Sine Rosvig Sørensen and Kateřina Mitkidis: „The (limits of) transferability of climate change litigation to Denmark“ (2021).

[27] Sjá almennt Markús Sigurbjörnsson og Kristín Benediktsdóttir: Einkamálaréttarfar (4. útg. 2019), bls. 119-123.

[28] Sjá almennt Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Um nauðsyn lögvarinna hagsmuna af úrlausn sakarefnis“ (2015) og varðandi viðurkenningarkröfur sérstaklega Hafsteinn Dan Kristjánsson: „ Viðurkenningarkröfur um (ó)lögmæti einhvers“ (2018), bls. 73-75.

[29] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, KSG-málið, mgr. 110.

[30] T.d. H 677/2013 (lögbannskröfu umhverfisverndarsamtaka synjað) og H 432/2017 og L 418/2018 (ógildingarkröfum umhverfisverndarsamtaka á útgáfu framkvæmdaleyfa vísað frá þótt samtökin hafi átt aðild á stjórnsýslustigi, en niðurstaða þessara dóma kann að vera gagnrýniverð).

[31] Um þetta vísast til erindis Aðalheiðar Jóhannsdóttur á Þjóðarspeglinum 2021 þann 29. október 2021: „Eftirlitshlutverk almennings á sviði loftslagsmála“.

[32] Brynhildur G. Flóvenz og Sigurlaug Soffía Friðþjófsdóttir: „Réttarvernd fatlaðs fólks. Stefnubreyting í túlkun dómstóla?“ (2019) (þótt sú rannsókn sé að vísu takmörkuð við réttarstöðu fatlaðs fólks).

[33] T.d. H 223/2016  (vísað til 2. gr. stjskr. svo og 41. og. 42. gr., um að ekki sé á valdi dómstóla heldur löggjafans að mæla fyrir um fjárveitingar og kröfum vísað frá með vísan til 1. mgr. 24. gr. eml.), H 464/2017 (sama atriði varðandi 2. gr stjskr. en sýkna í stað frávísunar) og H 394/2015 (vísað til 2. gr. stjskr. og 24. gr. eml. um að ekki heyri undir dómstóla að ákveða að nánar tiltekin námsgögn verði þýdd á íslenskt táknmál og kröfu vísað frá). Um 2. gr. stjskr. almennt sjá Björg Thorarensen: „Staða Hæstaréttar í þrígreindu ríkisvaldi og eftirlit með valdmörkum skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar“ (2020).

[34] Sjá einnig almenna umfjöllun í Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins? Nýleg dómaframkvæmd um félagsleg réttindi“ (2019), bls. 48-49.

[35] Um hlutverk Hæstaréttar eftir breytingar á dómstólaskipan 2016 má vísa til Gunnar Páll Baldvinsson: „Verður Hæstiréttur „hæstiréttur“? Um starfsaðstæður Hæstaréttar Íslands í fortíð og framtíð“ (2018) og Gunnar Páll Baldvinsson: „Málsforræðisregla einkamálaréttarfarsá æðsta dómstigi“ (2020). Þar virðist þó lýst efasemdum um að hlutverk Hæstaréttar muni breytast, að óbreyttum réttarfarslögum að öðru leyti. Sjá einnig Sigurður Tómas Magnússon: „Áfrýjunardómstóll verður fordæmisgefandi dómstóll“ (2020).

[36] Hér er höfð viss hliðsjón af hugmyndum úr John Hart Ely: Democracy and Distrust (1980) sem taldi bestu réttlætingu á endurskoðunarvaldi dómstóla á stjórnskipulegu gildi laga felast í því að dómstólar gætu leiðrétt galla í hinu pólitíska ferli, t.d. þannig að hópar sem ekki hafa raunverulegan aðgang að pólitískum stofnunum geti fengið stöðu sína leiðrétta í gegnum dómstóla.

[37] Aðalheiður Jóhannsdóttir, Kári Hólmar Ragnarsson og Víðir Smári Petersen: „Ekki girt fyrir aðgerðir í loftslagsmálum í stjórnarskránni“ (2021).