Umhverfisréttur

Náttúruauðlindir og Evrópusambandið

/ ulfljotur

Eftir Stefán Má Stefánsson, prófessor emeritus við lagadeild HÍ

Sækja PDFDownload

* Grein þessi hefur ekki verið ritrýnd.

Efnisyfirlit
1 Rannsóknarefnið
2 Almenn atriði
3 Efnislegt og landfræðilegt gildissvið sambandsréttar um auðlindir
4 Löggjafarvald ESB og auðlindir
5 Samræmingarákvæðið
6 Sjávarútvegsmál
7 Landbúnaðarmál
8 Orkumál
9 Umhverfismál

1 Rannsóknarefnið

Hér verður fyrst og fremst kannað hvort og að hvaða marki löggjöf Evrópusambandsins taki til náttúruauðlinda aðildarríkjanna og heimili stofnunum sambandsins að setja reglur sem takmarka vald aðildarríkjanna til að fara með náttúruauðlindir sínar. Í því sambandi kemur almenna samræmingarákvæðið í 114. gr. SSESB[1] einkum til skoðunar en einnig koma ýmis sérákvæði sambandsréttar til álita sem taka til tiltekinna sviða. Þau fjalla einkum um ákveðna skipan eignarréttar varðandi þær auðlindir sem þessi svið taka til, þ.e. einkum um þær heimildir sem í honum felast. Þessi sérákvæði koma einkum fram í ákvæðum sambandsréttar um landbúnaðar- og sjávarútvegsmál svo og í ákvæðum um umhverfismál og orkumál. Verður vikið að þessu í framhaldinu. Fyrst verður þó fjallað um nokkur almenn atriði sem varða skilgreiningar á náttúruauðlindum og um eignarréttarlega stöðu þeirra svo og efnislegt og landfræðilegt gildissvið sambandsréttar varðandi auðlindir.   

2 Almenn atriði

Hugtakið auðlind má nota í víðum skilningi þannig að það taki ekki aðeins til verðmæta sem finna má í náttúrunni heldur til ýmissa annarra verðmæta sem til hafa orðið fyrir aðgerðir manna, t.d. gagnagrunna. Það hugtak verður þó ekki notað hér heldur hugtakið náttúruauðlind sem merkir hvers konar auðlegð í jörð, lofti eða sjó sem nýta má með einum eða öðrum hætti. Átt er t.d. við vatn, sjó, jarðefni (námur), jarðhita, villta fugla og spendýr, nytjastofna sjávar, örverur, gróður, kolvetni, lífrænar og ólífrænar auðlindir á og undir hafsbotni og rafsegulbylgjur til fjarskipta. Upptalningin er ekki tæmandi.[2] 

Hér á landi geta náttúruauðlindir ýmist verið í einkaeigu, opinberri eigu eða háðar ráðstöfunarrétti þessara aðila. Hafa ber einnig í huga að þótt auðlindir séu í einkaeigu eða í sameiginlegri eigu einkaaðila og opinberra aðila getur starfsemi í tengslum við auðlindir engu að síður verið leyfisskyld og háð ýmsum skilyrðum. 

Lykilatriðin um eignarrétt og ráðstöfunarrétt að náttúruauðlindum felast oft í eignarhaldi að landi þar sem því fylgja oftlega ýmsar náttúruauðlindir. Bæði einstaklingar, fyrirtæki og stofnanir geta átt tiltekna fasteign ýmist einir sér eða í sameign. Erlendir aðilar geta einnig verið eigendur að fasteignum hér á landi en slíkur réttur hefur þó verið takmarkaður með ýmsum hætti og það sama má segja um rétt þeirra til að stunda atvinnurekstur hérlendis. 

Ríkið sjálft, stofnanir þess og ríkisfyrirtæki geta einnig verið eigendur eigna að einkarétti ásamt sveitarfélögum og stofnunum þeirra á sama hátt og einstaklingar og lögaðilar sem þeir standa að. Íslenska ríkið getur einnig farið með sérstök eignarráð að landi, landsréttindum eða auðlindum. Þar má nefna yfirlýsingar sem fram koma í lögum nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, og 58/1998 um þjóðlendur, um að íslenska ríkið sé eigandi auðlinda hafsbotnsins og þjóðlendna, sbr. einnig lög. nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Fer um þessar eignir eftir reglum viðkomandi laga sem eru frábrugðnar reglum einkaeignarréttarins um sum atriði.[3]

Í eignarrétti að auðlind felst m.a. réttur til að stjórna auðlindinni og þá einkum nýtingu hennar. Er t.d. unnt að miða við að íslenska ríkið eigi viðkomandi náttúruauðlind og hafi eftirlit með nýtingu hennar eftir því sem nánar er ákveðið í lögum en að nýtingin sé að öðru leyti í höndum einkaaðila eða annarra. Hér ber þess að gæta að sé nýtingartími mjög langur og eftirlitshlutverkið mjög lítið eða jafnvel ekkert líkist kerfið smám saman fullum eignarrétti, t.d. nýtingarréttur til mjög margra ára. 

Ekki er vafi á því að samkvæmt þjóðarétti fara ríki með forræði yfir náttúruauðlindum sínum innan þeirra marka sem þjóðréttarsamningar og aðrar reglur þjóðaréttar segja fyrir um. Þessu er m.a. slegið föstu í samningnum um líffræðilega fjölbreytni og í 56. gr. hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna. Slíkir samningar og sáttmálar staðfesta oft aðeins það sem talið er gildandi þjóðaréttur. Almennt gildir því að íslenskar lagareglur geta mælt fyrir um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda, allt þó innan þeirra marka sem leiðir af þjóðréttarsamningum sem Ísland kann að hafa gert við aðrar þjóðir og e.t.v. almennum reglum þjóðaréttar. 

3 Efnislegt og landfræðilegt gildissvið sambandsréttar um auðlindir

Að því er varðar efnislegt gildissvið sambandsréttarins skal tekið fram að ESB-réttur tekur almennt til allra efnahagsumsvifa aðildarríkjanna, sbr. nánar 3. og 4. gr. SSESB en þar eru reglur innri markaðarins þungamiðjan. Hann tekur m.a. til fiskveiða og landbúnaðar. Í ESB- rétti finnast vissar heimildir til að setja afleidda löggjöf um náttúruauðlindir, t.d. samkvæmt almennu samræmingarákvæðunum í 114. gr. SSESB eða með stoð í sérhæfðum reglum, sbr. t.d. 194. gr. SSESB, sem síðar verður getið.  

Um landfræðilegu mörkin í sambandsrétti gilda ákvæði 52. gr. SESB[4] en samkvæmt því ákvæði gildir sambandsrétturinn fyrir aðildarríkin. Þar segir jafnframt að gildissvæði sáttmálanna sé tilgreint í 355. gr. SSESB. Þar er getið um ýmsar lendur sem samningurinn tekur til að hluta eða tekur ekki til. 

Að því er hafsvæði varðar er eðlilegt að líta svo á að sáttmálarnir um ESB taki ekki aðeins til þeirra svæða sem háð eru fullum yfirráðarétti aðildarríkis heldur einnig til annarra svæða eins og efnahagslögsögu og landgrunns með þeim takmörkunum sem leiðir af þjóðarétti. Þetta gildir einkum um afurðir fiskveiða samkvæmt 38. gr. SSESB en einnig um aðrar lífverur svo sem sjá má af dómi dómstóls ESB í máli Cornelius Kramer.[5] Svipuð regla gildir að líkindum um verndun og stjórnun lífrænna auðlinda úthafsins í samræmi við alþjóðlegar reglur, sbr. 116.–120. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna, en Evrópusambandið er ásamt einstökum aðildarríkjum aðili að þeim samningi. Samkvæmt þessu gilda efnisreglur sambandsréttarins í landhelgi aðildarríkjanna, í efnahagslögsögu og á landgrunni þeirra.[6]

Í máli dómstóls ESB[7] sem varðaði tilskipun 92/43 (um vernd náttúrulegra heimkynna og villtra dýra og plantna) var síðan tekið á þessu enn frekar þannig að nú má ganga út frá því að ESB-reglur um verndun og stjórnun lífrænna auðlinda taki ekki einungis til yfirráðasvæðis aðildarríkjanna heldur einnig til efnahagslögsögunnar allrar og landgrunnsins að gættum þjóðarétti.

Einnig ber að gæta tilskipunar 94/22/EB um skilyrði fyrir veitingu og notkun leyfa til að leita að, rannsaka og vinna kolvatnsefni. Í 2. gr. hennar segir svo:

1. Aðildarríkin halda réttinum til að ákveða hvaða svæði innan þeirra yfirráðasvæðis verði gerð aðgengileg til að stunda leit, rannsóknir eða vinnslu kolvatnsefnis.

2. Í hvert sinn sem svæði er gert aðgengilegt til að stunda starfsemina sem um getur í 1. mgr. skulu aðildarríkin tryggja að fyrirtækjum sé ekki mismunað á neinn hátt að því er varðar aðgang að starfseminni og að stunda hana.

Samkvæmt þessum ákvæðum hafa aðildarríkin yfirráðarétt yfir kolvetnisauðlindum á sínu yfirráðasvæði, þar á meðal rétt til þess að ákveða hvaða svæði verði gerð aðgengileg til að stunda á þeim leit, rannsóknir eða vinnslu kolvetnis. Engu að síður er ljóst að hér er um svið að ræða sem fellur undir sambandsréttinn. 

Í stuttu máli má segja að sambandsrétturinn gildi fyrir aðildarríkin og að gildissvæði sáttmálanna sé nánar tilgreint í 355. gr. SSESB. Sáttmálarnir um ESB taka ekki aðeins til þeirra svæða sem háð eru fullum yfirráðarétti aðildarríkis heldur einnig til annarra svæða eins og efnahagslögsögu og landgrunns með þeim takmörkunum sem leiðir af þjóðarétti. 

4 Löggjafarvald ESB og auðlindir

Aðalreglan er að aðildarríkin hafa forræði á auðlindum sínum innan tiltekinna marka miðað við núverandi löggjöf ESB eins og kemur t.d. fram í nýnefndri tilskipun 94/22/EB. Sú niðurstaða styðst við löggjöf sambandsins eins og hún er um þessar mundir. Umrædd aðalregla þýðir m.a. að hvert ríki fyrir sig ákveður hvernig eignarrétti að auðlindum sé háttað og hvort þær skuli vinna (nýta), að hvaða marki og í hvaða formi. Hér ber þó að hafa í huga að samkvæmt d) lið 1. mgr. 3. gr. SSESB fellur varðveisla líffræðilegra auðlinda hafsins innan ramma sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar undir óskiptar valdheimildir sambandsins.

Þessi staða segir hins vegar ekkert um hverjar séu valdheimildir stofnana ESB á þessu sviði. Nauðsynlegt er því að rýna þessar valdheimildir frekar til þess að komast nær um hvar valdið liggur að því er varðar eignarrétt eða ráðstöfunarrétt yfir auðlindum, þ.e. hjá aðildarríkjunum eða stofnunum ESB. Hafa ber í huga að aðildarríkin fara áfram með þær valdheimildir sem þau hafa ekki falið sambandinu í stofnsáttmálunum. Er sú regla áréttuð í 1. mgr. 4. gr. SESB. Hins vegar er framsal þessara valdheimilda mjög víðtækt eins og nánar er gerð grein fyrir í köflunum hér síðar. 

5 Samræmingarákvæðið

Í 114. gr. SSESB er að finna almenna heimild til að setja afleidda löggjöf sem tekur fyrst og fremst til samræmingar laga á sviði fjórfrelsisins á innri markaðinum. Innri markaðurinn nær til svæðis án innri landamæra þar sem fjórfrelsið er tryggt, þ.e. frjáls för fólks, frjálsir vöruflutningar, frjáls þjónustustarfsemi og frjálsir fjármagnsflutningar í samræmi við ákvæði sáttmálanna, sbr. 26. gr. SSESB. 

Álitamál er hvort unnt sé með stoð í fyrrgreindu ákvæði að setja afleidda löggjöf um að ákveðnar náttúruauðlindir skuli nýttar með tilteknum hætti, einkum þannig að skipan sjálfs eignarréttarins væri raskað, t.d. með því að krefjast einkavæðingar á rekstri þeirra og ná þannig fram aukinni samkeppni, t.d. á sviði orkumála. Slíkum aðgerðum eru takmörk sett vegna ákvæða 345. gr. SSESB en um það verður síðar rætt. 

Sé hins vegar ákveðið að vinna auðlindirnar kemur strax til kasta reglna sambandsréttar um fjórfrelsið (þar á meðal gildir bann við mismunun) og eftir atvikum þeirrar afleiddu löggjafar sem um það hefur verið sett á grundvelli 114. gr. SSESB. Raforkutilskipanir sambandsins eru dæmi um þetta. Þegar rætt er um valdheimildir sambandsins ber að hafa í huga það meginatriði að stofnanir ESB ákveða þær gerðir sem settar eru með heimild í fyrrgreindu ákvæði í svonefndri almennri lagasetningarmeðferð. Það þýðir m.a. að einungis er krafist aukins meirihluta í ráðinu þegar gerðir eru samþykktar. Aðildarríki hefur með öðrum orðum hér ekki neitunarvald. 

Aðildarríkin geta í fyrsta lagi varið sig að tilteknu marki gegn aðgerðum stofnana sambandsins, sem kunna að beinast að auðlindum þeirra,  með því að styðjast við 345. gr. SSESB. Þar segir: 

„Sáttmálarnir hafa engin áhrif á reglur aðildarríkjanna um skipan eignarréttar“[8]

Orðin skipan eignarréttar virðast ekki taka til sjálfs eignarréttarins heldur þess fyrirkomulags sem haft er á honum, þ.e. hvort fyrirtæki eru í opinberum rekstri eða einkarekstri.[9] Reglan virðist við fyrstu sýn fela í sér að ríki megi gera ráðstafanir sem hafi það að markmiði að búa til kerfi sem t.d. miðar að því að auðlindir verði í opinberri eigu eða í einkaeigu. Segja má að umrætt ákvæði hafi að geyma fyrirvara til verndar þeirri skipan eignarréttar sem aðildarríkin óska að hafa. Það eru því aðildarríkin sem ráða skipan eignarréttar í ríkjum sínum. Samræmingarreglur þær sem er að finna í 114.-116. gr. SSESB og taka til innri markaðarins eiga því ekki við um þetta atriði svo dæmi sé tekið.

Eignarréttur og skipan eignarréttar í aðildarríkjunum grundvallast m.a. á stjórnarskrárákvæðum um friðhelgi eignarréttar, skilyrði eignarnáms og mörk þess og um almennrar takmarkanir eignarréttarins. Ákvæði 345. gr. SSESB verndar þetta fyrirkomulag. Aðildarríkin hafa því t.d. heimild til þess að beita eignarnámi og kveða á um almennar takmarkanir eignarréttarins í samræmi við stjórnarskrárákvæði sín hér eftir sem hingað til. 

Afar mikilvægt er hins vegar að ekki unnt að nota þetta ákvæði til þess að komast fram hjá meginreglunum um fjórfrelsið, samkeppnisreglum og öðrum reglum sem kveðið er á um í rétti Evrópusambandsins. Þær fyrstnefndu fela t.d. í sér bann við að skerða frelsi til athafna á þessum vettvangi og bann við allri mismunun gagnvart ríkisborgurum og félögum (í skilningi 54. gr. SSESB) annarra aðildarríkja. Fyrir liggur afdráttarlaus dómaframkvæmd dómstóls ESB í þessa átt auk þess sem dómstóllinn túlkar þá réttarvernd þröngt sem felst í 345. gr.[10]

Samantekið má segja að hvorki sé ljóst hvað felist í orðasambandinu skipan eignarréttar né hverrar verndar hann njóti. Þó verður að telja að ákvæði 345. gr. SSESB feli í sér, miðað við forsögu þess og staðsetningu í sáttmálanum, einhverja takmörkun á valdi stofnana sambandsins gagnvart aðildarríkjunum sem lýtur að því að stofnununum ber að virða skipan eignarréttar í aðildarríkjunum. Þannig er óumdeilt að aðildarríkin ráða því hvernig þau vilja haga skipan atvinnufyrirtækja í lögum sínum, þ.e. hvort einkavæða skuli fyrirtæki eða hafa þau í opinberri eigu[11] , sbr. einnig dóm EFTA-dómstólsins í máli 2/06 (ESA gegn Noregi).

Í öðru lagi geta aðildarríkin réttlætt hindranir á fjórfrelsisákvæðunum í lögum sínum með skírskotun til svonefndra óhjákvæmilegra þjóðfélagsþarfa í almannaþágu. Ríkuleg dómafordæmi frá dómstól ESB liggja fyrir um þetta.[12] Í dómi einum[13] var tekið fram að aðgerðir aðildarríkis, sem væru til þess fallnar að hindra eða draga úr áhuga á því að hagnýta frelsisákvæðin, yrðu að fullnægja fjórum skilyrðum: 

  • þær mættu ekki fela í sér mismunun, 
  • þær yrðu að vera rökstuddar með tilvísun til óhjákvæmilegra þjóðfélagsþarfa í almannaþágu, 
  • þær yrðu að vera til þess fallnar að ná því markmiði sem að væri stefnt og
  • þær mættu ekki ganga lengra en nauðsynlegt væri. 

Segja má að í dómaframkvæmd séu þessi viðmið notuð oftast þegar það er metið hvort tiltekin landslög feli í sér brot á fjórfrelsisreglunum. 

Í því samhengi sem hér er rætt um er þó aðalatriðið að þegar metið er hvort tiltekin aðgerð aðildarríkis til verndar auðlindum í þágu landsmanna sinna fái staðist er það Evrópurétturinn, (ekki réttur aðildarríkis) sem gildir. 

6 Sjávarútvegsmál

Evrópusambandið fer eitt og óskipt með valdheimildir sem varða varðveislu líffræðilegra auðlinda hafsins[14] en að öðru leyti er stefna ESB í landbúnaðar- og sjávarútvegsmálum sameiginleg með aðildarríkjunum. Um hana gildir þó sambandsrétturinn að mestu leyti. Þetta þýðir að vald til að stjórna landbúnaðar- og sjávarútvegsmálum er að verulegu leyti í höndum Evrópusambandsins en ekki aðildarríkja þess. 

Það hefur þýðingu að skilgreina hvaða þættir falli undir hugtakið sjávarútvegur því að hinar sérstöku reglur sjávarútvegsstefnunnar taka aðeins til þeirra. Við afmörkun á valdheimildum stofnana sambandsins til lagasetningar á sviði sjávarútvegs skipta ákvæði 38.-44. gr. SSESB mestu máli. Sá bálkur sem þessar greinar falla undir á bæði við um sjávarútvegsmál og landbúnaðarmál. Þar kemur fram að sambandið skuli móta og framkvæma sameiginlega stefnu í landbúnaðar- og sjávarútvegsmálum. Ákvæðin fela einkum í sér fyrirmæli um þrjú verkefnasvið, þ.e. í fyrsta lagi um vernd fiskistofna, þar með talið eftirlit með fiskveiðunum (39. og 41. gr.), í öðru lagi um sameiginlegt skipulag markaðar fyrir landbúnaðarafurðir (40. gr.) og í þriðja lagi um samkeppnisreglur og viðskipti (43. gr.). Verkefnasviðin eru þó fleiri þar sem ákvæði 39. gr. um stefnuna í landbúnaðarmálum eru svo víð að þau geta náð til margvíslegra annarra viðfangsefna. Samanlagt mynda fyrrgreind ákvæði lagalega umgjörð um starfsemi sambandsins á sviði sjávarútvegsmála, með öðrum orðum mynda þau mörk löggjafar- og ákvörðunarvalds stofnana þess. 

Markmið fiskveiðistefnunnar (og landbúnaðarstefnunnar) eru talin upp í 1. mgr. 39. gr. SSESB.[15]

Í heild má e.t.v. segja að stefna sambandsins eigi að tryggja að starfsemi á sviði fiskveiða og fiskeldis eigi að vera umhverfislega sjálfbær sé litið til langs tíma. Henni eigi jafnframt að stjórna þannig að hún gefi af sér efnahagslega, félagslega og atvinnulega kosti og stuðli að því að tryggja fæðuöryggi. 

Hvað löggjafarvald stofnana sambandsins varðar er það þýðingarmest í lagalegum skilningi að markmið sameiginlegu sjávarútvegs- og landbúnaðarstefnunnar eru afar rúmt orðuð í SSESB, einkum 1. mgr. 39. gr. SSESB. Þar við bætist að sambandið fer eitt og óskipt með valdheimildir sem varða varðveislu líffræðilegra auðlinda hafsins. Ákvörðunarvaldi stofnana sambandsins til að útfæra sjávarútvegsstefnuna með afleiddum réttargerðum eru samkvæmt því fremur lítil takmörk sett. 

Á sviði sjávarútvegs (og landbúnaðarmála) gilda einnig þær meginreglur sambandsréttarins sem þar hefur verið byggt á, t.d. reglan um forgangsáhrif, mannréttindareglur, reglan um bann við afturvirkum áhrifum laga, jafnræðisreglan, meðalhófsreglan, nálægðarreglan  o.fl. Samantekið má segja að Evrópusambandið hefur afar sterka lagalega stöðu gagnvart aðildarríkjum varðandi sjávarútvegsmál bæði miðað við núgildandi sambandslöggjöf og eins með tilliti til heimilda til að setja afleiddar gerðir.

7 Landbúnaðarmál

Í d) lið 2. mgr. 4. gr. SSESB segir m.a. að sambandið og aðildarríkin fari með sameiginlegt vald í landbúnaðarmálum. Í 2. mgr. 2. gr. SSESB er gert ráð fyrir því að aðildarríkin skuli aðeins beita valdheimildum sínum að því marki sem ESB hefur ekki beitt sínum valdheimildum. Í þessu felst að heimildir aðildarríkjanna skerðast að því marki sem ESB beitir löglega valdheimildum sínum. Ljóst er einnig að málefni landbúnaðarins falla undir starfsemi innri markaðarins, sbr. 1. mgr. 38. gr. SSESB.[16] Sambandið og aðildarríkin fara einnig með sameiginlegt vald í málefnum innri markaðarins, sbr. a) lið 2. mgr. 4. gr., sbr. einnig 26. gr. SSESB. Um landbúnaðarvörur er fjallað í 38.- 44. gr. SSESB en þær eru þar aðallega taldar vera afurðir jarðræktar, búfjárræktar og fiskveiða. 

Meginreglan er samkvæmt framansögðu sú að reglur SSESB um sameiginlega markaðinn gilda einnig á sviði landbúnaðarmála. Þannig gilda því reglurnar um frjáls vöruviðskipi[17] og samkeppnisreglurnar í meginatriðum einnig hér. Þetta á þó ekki við að öllu leyti. Stefnan í landbúnaðarmálum og það skipulag landbúnaðarmála sem er afleiðing hennar hefur þau áhrif að reglur innri markaðarins eiga ekki við að öllu leyti. 

Það hefur þýðingu að skilgreina hvaða þættir falli undir hugtakið landbúnað því að hinar sérstöku reglur landbúnaðarstefnunnar taka aðeins til þeirra. 

Hin sameiginlega landbúnaðarstefna nær til landbúnaðar. Ljóst er af einstökum ákvæðum SSESB, t.d. 1. mgr. 42. gr., og afleiddri löggjöf sambandsins að hugtakið landbúnaður tekur til frumframleiðslu, vinnslu og dreifingarstarfsemi og verslunar með landbúnaðarvörur auk þess sem það tekur til menntunar og rannsókna. 

Reglurnar um innri markaðinn taka til landbúnaðar. Auk þess hafa aðildarríkin skuldbundið sig til að taka upp sameiginlega stefnu í landbúnaðarmálum til að fylgja eftir framkvæmd og þróun hins sameiginlega markaðar fyrir landbúnaðarvörur, sbr. 3. mgr. 4. gr. SESB og 2. mgr. 4. gr. og 2. og 4. mgr. 38. gr. SSESB. Keppt er að tilteknum markmiðum sem tilgreind eru í 1. mgr. 39. gr. SSESB. Hefur þessara markmiða áður verið getið hér að framan þegar rætt var um sjávarútvegsstefnuna og verða þau ekki endurtekin hér. 

Við útfærslu hinnar sameiginlegu landbúnaðarstefnu skulu einnig höfð í huga hin svonefndu sérstöku sjónarmið, sbr. 2. mgr. 39. gr. SSESB, en þau byggjast á: a) sérkennum landbúnaðarstarfa, sem stafa af félagslegri uppbyggingu landbúnaðarins, b) nauðsyn þess að viðeigandi aðlögun fari fram í áföngum og c) þeirri staðreynd að í aðildarríkjunum tengist landbúnaðurinn náið efnahagslífinu í heild. 

Stefnan í landbúnaðarmálum er samkvæmt þessu bæði af félagslegum og efnahagslegum toga. Stefnan hefur smám saman breyst, einkum þannig að fæðuöryggi, umhverfisvernd og dýravernd hafa fengið aukið vægi. Þá má einnig segja að sjónarmið neytenda hafi fengið aukið vægi. Þannig hefur verið leitast við að efla framleiðsluna að gæðum með því að styrkja nýjungar bæði í landbúnaði og matvælaframleiðslu og með gæðamerkingum, t.d. á vörum sem eru framleiddar með sérstakri þekkingu á tilteknum landsvæðum innan ESB. 

En að hvaða marki hefur ESB beint eða óbeint verið fengið vald til að ráða yfir auðlindum aðildarríkjanna með ákvarðanatöku sem hefur stoð í landbúnaðarmálum? Þá verður fyrst að horfa til þess að almenna löggjafarmeðferðin á við um flestar þær ákvarðanir í landbúnaðarmálum sem máli skipta. Það þýðir að aukinn meirihluti í ráðinu ræður ferðinni en ekki einróma samþykki. Þar við bætist að heimild stofnana ESB til að setja afleidda löggjöf á sviði landbúnaðarmála er mjög víð. Í heild er óhætt að segja að valdsvið einstakra aðildarríkja til að setja löggjöf á sviði landbúnaðarmála er lítið miðað við þær heimildir sem stofnanir ESB hafa á þessu sviði, sbr. þó e.t.v. 2. mgr. 192. gr. SSESB. Að því virtu að þessar valdheimildir eru hinar sömu og þær sem eiga við um fiskveiðistefnuna hníga sterk rök að því að völd stofnana sambandsins séu sambærileg á þessum tveimur sviðum.[18] Það á þó ekki við um valdheimildir sem varða varðveislu líffræðilega auðlinda hafsins sem áður sagði.  

8 Orkumál

Hér má nefna 194. gr. SSESB sem fjallar m.a. um heimildir til að setja afleiddar gerðir um orkumál. Þar segir að sambandsrétturinn taki m.a. til þess að tryggja orkuafhendingu í sambandinu og til þess að tryggja orkumarkaðinn. Stofnanir ESB geta sett afleidda löggjöf um þessa stefnu sem hlítir almennri lagasetningarmeðferð innan sambandsins. Í 2. mgr. ákvæðisins segir síðan að þær ráðstafanir sem gerðar séu skuli þó ekki hafa áhrif á vald aðildarríkjanna til að kveða á um skilyrði orkunýtingar, val þeirra til að ákveða orkugjafa og almenna tilhögun orkuafhendingar. Hér er um fyrirvara að ræða sem varðar takmörkun á fullveldisframsali aðildarríkjanna. Hann varðar sem áður segir skilyrði orkunýtingar, val til að ákveða orkugjafa og tilhögun orkuafhendingar. Vald sambandsins er því talsverðum takmörkunum háð að þessu leyti, a.m.k. þegar um umfangsmiklar ráðstafanir er að ræða.[19] Síðan er þó vikið frá þessu í c-lið 2. mgr. 192. gr. SSESB en þar er gert ráð fyrir því að ráðinu sé heimilt með einróma ákvörðun að gera ráðstafanir sem hafa umtalsverð áhrif á val aðildarríkis milli ólíkra orkugjafa og almenna tilhögun orkuafhendingar.[20]

ESB innleiðir orkustefnu sína með svonefndum orkupökkum og er markmið þeirra að koma á samræmdum innri orkumarkaði í áföngum. Orkupökkunum fylgja gerðir sem teljast nauðsynlegar til að ná þeim markmiðum sem settar eru fram í hverjum áfanga. Fyrstu skrefin í átt að frjálsari raforkumarkaði voru stigin með orkupakka 1 en síðan kom orkupakki 2 (árið 2003) þar sem gert var ráð fyrir aukinni samkeppni og auknum aðskilnaði framleiðslu og dreifingar. Í kjölfarið kom orkupakki 3 (árið 2009) þar sem stofnuð var m.a. eftirlitsstofnunina ACER[21] og samræming styrkt milli landa. Orkupakki 4 (árin 2018-2019) nefnist „hrein orka fyrir alla Evrópubúa.“[22] Hann felur í sér skref í innleiðingu á orkustefnu ESB og á að auðvelda orkuskipti frá jarðefnaeldsneyti til hreinnar orku og koma til móts við skuldbindingar ESB vegna Parísarsamkomulagsins frá 2015.

Framanskráð þýðir einfaldlega að stofnunum Evrópusambandsins hefur verið fengið vald, sem telst að vísu takmarkað, til að setja afleidda löggjöf um orkumál innan þeirra valdheimilda og með þeim skilyrðum sem fram koma í fyrrgreindum ákvæðum. Valdheimildir aðildarríkjanna skerðast þá að sama skapi. 

9 Umhverfismál

Stefna sambandsins í umhverfismálum hefur frá upphafi verið að vernda og bæta umhverfið, stuðla að bættri heilsu manna og tryggja skynsamlega nýtingu náttúruauðlinda. Þó er ljóst að umhverfismál hafa hlotið mun meiri athygli á síðari árum heldur en á fyrstu árum sambandsins. Fyrir setningu einingarlaganna[23] voru engin ákvæði í Rómarsamningnum sem tóku beinlínis til umhverfismála. Þegar samræma þurfti umhverfissjónarmið við reglurnar um frjálsar vöruflutninga var einkum beitt ákvæðum sem nú samsvarar 114. SSESB en ákvæði sem nú samsvarar 352. gr. SSESB var notað þegar aðgerðir beindust að umhverfismálum almennt. Veruleg framþróun í þessum málaflokki hefur orðið innan sambandsins m.a. með breytingu á frumrétti ESB. 

En hver er heimild ESB til að setja afleiddar gerðir á sviði umhverfismála? Þess er fyrst að geta að 114. gr. SSESB gildir um allar gerðir sem varðar stofnun og starfsemi innri markaðarins og gildir um það almenn lagasetningarmeðferð. Er þetta áður rætt. 

Um umhverfismál að öðru leyti gildir 191. gr. SSESB en þar segir m.a.: 

„Stefna sambandsins í umhverfismálum skal stuðla að því að eftirfarandi markmiðum verði náð:

—  að varðveita, vernda og bæta gæði umhverfisins, 

—  að vernda heilsu manna, 

—  að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi, 

— að ráðstafanir séu gerðar á alþjóðavettvangi til að taka á svæðisbundnum eða alþjóðlegum umhverfisvanda, og einkum til að vinna gegn loftslagsbreytingum.  

Aðalreglan er sú að nánar tilgreindar stofnanir ESB skulu ákveða í samræmi við almenna lagasetningarmeðferð til hvaða aðgerða skuli grípa í því skyni að ná þessum markmiðum.[24] Frá því eru þó undantekningar (viðkvæmu málin, sbr. a)- c) 2. mgr. 192. gr.) en þau varða t.d. borgar- og byggðaskipulag, notkunarstýringu vatnsauðlinda og landnýtingu þar sem krafist er einróma samþykkis í ráðinu í sérstakri lagasetningarmeðferð. Það þýðir að sérhvert aðildarríki hefur í raun neitunarvald þegar kemur til þess að taka ákvarðanir í umræddum málaflokkum. Undantekningar eru svo frá undantekningunni. Það þýðir að ráðinu er heimilt, með einróma ákvörðun, að tillögu framkvæmdastjórnarinnar og að höfðu samráði við Evrópuþingið, efnahags- og félagsmálanefndina og svæðanefndina, að láta almenna lagasetningarmeðferð gilda um málefni þau sem áður var getið., sbr. a)- c) 2. mgr. 192. gr., SSESB (viðkvæmu málin).[25] Þetta verður þó ekki rætt frekar hér. 

Í stuttu máli má segja að 114. gr. SSESB taki til allra gerða sem varðar stofnun og starfsemi innri markaðarins en þar gildir almenn lagasetningarmeðferð. Sama regla gildir í öðrum tilvikum en einróma samþykkis í ráðinu er þó krafist í nokkrum mikilvægum málaflokkum. 

[1] Sáttmálinn um starfshætti Evrópusambandsins.

[2] Sjá nánar Dýrleif Kristjánsdóttir, Hreinn Hrafnkelsson og Karl Axelsson: Um jarðrænar auðlindir og framtíðarnýtingu þeirra, Tímarit Lögréttu, 2. hefti, 4. árg. 2007, bls. 115.

[3] Sjá nánar Þorgeir Örlygsson, Karl Axelsson og Víðir Smári Petersen: Eignaréttur 1, almennur hluti, 2020, bls. 279-280.

[4] Sáttmálinn um Evrópusambandið.

[5] Sjá mál 3, 4 og 6/76 (Cornelius Kramer o.fl.).

[6]Sjá nánar Óttar Pálsson og Stefán Már Stefánsson: Fiskveiðireglur Íslands og Evrópusambandsins: Þróun, samanburður og staða Íslands, 2003, bls. 45-48.

[7] Mál 6/04 (framkvæmdastjórnin gegn Stóra- Bretlandi o.fl., 117. gr.). 

[8] Á ensku: „The Treaties shall in no way prejudice the rules of the Contracting Parties governing the system of property ownership.“ Á þýsku: „Dieses Abkommen lässt die Eigentumsordnung der einzelnen Vertragsparteien unberührt.“

[9] Sjá Bram Akkermans og Eveline Ramaekers: ,,Article 345 TFEU (ex Article 295 EC), Its Meanings and Interpertations“, bls. 302-304.

[10] Sjá um þessa dómaframkvæmd: Stefán Már Stefánsson, Evrópuréttur, 2020, bls. 188 og áfram. 

[11] Sbr. Rudolf Streinz: EUV/AEUV. Vertrag über die Europäische Union und Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, 2012, bls. 2701-2702. Þar kemur enn fremur fram að upphaflegur tilgangur greinarinnar hafi verið að koma til móts við þann ótta aðildarríkjanna að stofnanir ESB myndu grípa inn í skipan eignarréttar á atvinnufyrirtækjum.

[12] Sbr. Stefán Már Stefánsson: Evrópuréttur, Réttarreglur Evrópuambandsins, 2020, bls.186 og áfram.

[13] Mál C-55/94 (Reinhard Gebhard gegn Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano).

[14] Sbr. d) lið 1. mgr. 3. gr. og d) lið 1. mgr. 4. gr. SSESB. Orðasamband þetta er skýrt vítt og tekur ekki aðeins til reglna um leyfilegan hámarksafla og tæknilegar verndarráðstafanir heldur einnig til reglna um markaðsmál og skiptingu kvóta milli aðildarríkjanna og fleiri atriða.

[15] Í 1. mgr. 38. gr. SSESB er þess m.a. getið að hugtakið „landbúnaður“ varði einnig sjávarútveg með hliðsjón af sérstökum einkennum þessa atvinnuvegar.

[16] Hugtakið innri markaður er nánar skilgreint í ritinu: Stefán Már Stefánsson: Evrópusambandið og Evrópska efnahagssvæðið, bls. 45-46.

[17] Sama er að segja um aðrar reglur fjórfrelsisins, þ.e. reglurnar um frjálsa för launþega, stofnsetningar- og þjónusturétt og frjálst fjármagnsflæði.

[18] Sjá nánar: Óttar Pálsson og Stefán Már Stefánsson: Fiskveiðireglur Íslands og Evrópusambandsins, bls. 25 og áfram.

[19] Sbr. nánar Christoph Vedder og Wolff Hintschel von Heinegg: Europäisches Unionsrecht, Handkommentar, 2. Auflage, 2018, bls. 891-892. Rudolf Streinz: EUV/AEUV, 3. Auflage, 2018, bls. 1864-1865.

[20] Sjá Aðalheiður Jóhannsdóttir: Sérregla 2. mgr. 192. gr. samningsins um starfshætti Evrópusambandsins með áherslu á viðkvæm umhverfis- og auðlindarmál, Stefánsbók, 2018, bls. 346-350.

[21] Á ensku: Agency for the Cooperation of Energy Regulators.

[22] Á ensku: Clean Energy Package.

[23] Einingarlögin, sem svo voru nefnd, voru samþykkt af aðildarríkjunum árið 1986 og fólu í sér nokkrar breytingar á þágildandi Rómarsamningi.

[24] Samkvæmt 4. gr. SSESB fer sambandið með vald í umhverfismálum sem það deilir með aðildarríkjunum. Í 2. mgr. 2. gr. SSESB er hins vegar gert ráð fyrir því að aðildarríkin skuli aðeins beita valdheimildum sínum að því marki sem ESB hefur ekki beitt sínum. Í þessu felst að heimildir aðildarríkjanna skerðast að því marki sem ESB beitir valdheimildum sínum, sbr. Aðalheiður Jóhannsdóttir: Sérregla 2. mgr. 192. gr. samningsins um starfshætti Evrópusambandsins með áherslu á viðkvæm umhverfis- og auðlindarmál, Stefánsbók, 2018, bls. 346-350.

[25] Sambærileg heimildarákvæði eru stundum nefnd passerelle clauces eða bridging clauses.

Loftslagsváin og dómstólar*

/ ulfljotur

Eftir dr. Kára Hólmar Ragnarsson, lektor við Lagadeild Háskóla Íslands.

Sækja pdf-útgáfuDownload

*Grein þessi hefur verið ritrýnd og staðist þær fræðilegu kröfur sem gerðar eru samkvæmt reglum Vefrits Úlfljóts.

Efnisyfirlit
1 Inngangur
2 Urgenda-málið (Hæstiréttur Hollands 2019)
3 KSG-málið (Stjórnlagadómstóll Þýskalands 2021)
4 Möguleikar fyrir íslenskum dómstólum
5 Lokaorð
Heimildaskrá
Dómaskrá

Ágrip

Dómsmálum er lúta að því að framfylgja athafnaskyldu ríkisins til þess að bregðast við loftslagsbreytingum fer hratt fjölgandi á heimsvísu. Í greininni er tveimur lykildómum á þessu sviði lýst: Urgenda-málinu frá Hollandi (2019) og KSG-málinu frá Þýskalandi (2021). Í báðum tilvikum töldu dómstólar að loftslagsaðgerðir viðkomandi ríkja fullnægðu ekki þeim kröfum sem leiða af mannréttindaákvæðum. Í kjölfarið er vikið að íslenskum aðstæðum og m.a. bent á að réttarfarsreglur gætu reynst erfiður þröskuldur fyrir þá sem vildu höfða slík mál. Greininni er ætlað að hefja umræður um hvert væri æskilegt hlutverk dómstóla á þessu sviði.

Abstract

Litigation to enforce state obligations to take action to combat climate change is on the rise around the globe. The article describes two key judgments in this field: the Urgenda Case from the Netherlands (2019) and the KSG Case from Germany (2021). In both cases courts held that the state’s climate change policies were insufficient in light of fundamental rights. The article then turns to Iceland and points out, among other things, that procedural rules may prove to be a significant hurdle for those interested in commencing litigation of this type. The article is intended to start a dialog on what the desired role for courts is in this field.

1 Inngangur

Nær óumdeilt er að athafnir mannsins séu meginþátturinn í neikvæðri þróun loftslagsmála.[1] Ákall um aðgerðir er stöðugt en fólk greinir á um hvort ríki heimsins séu á réttri leið eða leggi einungis til málanna, með orðum Gretu Thunberg: „Bla bla bla“.[2]

Meðal þeirra tóla sem stuðningsfólk aðgerða í loftslagsmálum lítur nú til í þeim tilgangi að knýja ríki til frekari aðgerða er dómstólaleiðin.[3] Nýleg áberandi dæmi um málarekstur af þessu tagi eru frá Hollandi og Þýskalandi, sem verða meginefni greinar þessarar, en einnig t.d. Írlandi[4] og Frakklandi[5] þar sem dómstólar hafa komist að þeirri niðurstöðu að löggjafinn hafi ekki gripið til fullnægjandi aðgerða.[6]

Meginþættir flestra þeirra dómsmála sem hér er átt við eru að stefnendur styðjast við: a) alþjóðleg markmið sem viðmið (einkum þau er sett hafa verið í Parísarsamkomulaginu eða hjá milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (IPCC)); og b) lagareglur og stofnanaumgjörð mannréttinda til þess að leggja ábyrgð á einstök ríki á því að ná þessum viðmiðunum. Málin snúast um að brúa bilið milli alþjóðlegra viðmiða og aðgerða innan landanna sjálfra.[7]

Rétt er að setja þann almenna fyrirvara að öllum sem að þessum málum koma er ljóst að dómsmál eru engin töfralausn. Spurningin fyrir þau sem eru hlynnt aðgerðum í loftslagsmálum er hvort dómsmál geti nýst í einhverjum tilvikum (og þá hvaða tilvikum) til þess að þvinga fram aðgerðir hraðar en ella. Hugsanlegt er að áhersla á dómsmál hafi galla, t.d. fórnarkostnað þar sem tími og fjármunir gætu nýst betur í annað, eða lögmætisáhrif (e. legitimating effect), t.d. að dómstólar leggi beint eða óbeint blessun sína yfir aðgerðir ríkisins á þeim grundvelli að þær teljist ekki brot gegn stjórnarskrá og aðgerðirnar öðlist þannig yfirbragð lögmætis, þótt þær séu, eftir atvikum, alls ófullnægjandi í reynd til þess að taka á vandamálinu. Umfjöllun um þessa galla bíður hins vegar betri tíma.

Í greininni verður fjallað um tvo stefnumarkandi dóma frá evrópskum landsdómstólum: Urgenda-málið frá Hæstarétti Hollands sem lauk árið 2019[8] og KSG-málið frá Stjórnlagadómstóli Þýskalands frá því í mars 2021.[9] Fyrir utan að vera lykildómar í allri  umfjöllun á þessu sviði eru dómarnir áhugaverðir út frá íslenskum rétti. Í fyrrnefnda málinu reyndi einkum á ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu sem lögfestur hefur verið hér á landi með lögum nr. 62/1994 og í síðarnefnda málinu reyndi bæði á einstaklingsbundin réttindi svipuð þeim sem vernduð eru í stjórnarskrá Íslands og á stjórnarskrárákvæði um náttúruvernd, en margir telja að slíkt ákvæði eigi heima í stjórnarskrá okkar.[10]  Meginefni dómanna verður rakið með áherslu á þær efnisreglur mannréttinda sem mest reyndi á svo og sjálf dómsorðin. Hafa ber í huga að viðkomandi dómar eru langir og ítarlega rökstuddir og því er einungis stiklað á stóru hér.[11] Markmiðið er að kynna þessa þróun í dómaframkvæmd og hefja umræðu um hvert sé ákjósanlegt hlutverk dómstóla gagnvart aðgerðum í loftslagsmálum. Í kjölfarið verður velt upp sjónarmiðum um hvort dómsmál af þessum toga gætu ratað til íslenskra dómstóla og er áherslan á það hvort svipaðar efnisreglur og beitt var í hinum erlendu dómum finnist í íslenskum rétti og enn fremur hvort íslenskt réttarfar heimili slík dómsmál.

2 Urgenda-málið (Hæstiréttur Hollands 2019)

Eftir því sem næst verður komist var Urgenda-málið fyrsta dómsmálið þar sem því var slegið föstu að skortur á aðgerðum ríkisvaldsins gagnvart loftslagsvánni væri brot á alþjóðlegum mannréttindareglum og þar sem dómstólar mæltu fyrir um aðgerðarskyldu til þess að ná viðmiðum um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Málið var höfðað af umhverfisverndarsamtökum árið 2015 og í árslok 2019 staðfesti Hæstiréttur niðurstöður lægri dómstiga frá 2015 og 2018. Í meginatriðum byggðu stefnendur málsins á því að árið 2007 hefði IPCC talið að 25-40% samdráttur á losun fyrir 2020 miðað við 1990 væri nauðsynlegur til þess að bregðast við loftslagsbreytingum, Holland hefði fallist á þetta og mótað stefnu um 30% samdrátt. Árið 2011 lækkuðu markmið Hollands hins vegar í 14-17% samdrátt sem stefnendur töldu andstætt skyldum ríkisins. Dómkrafan var sú að ríkinu yrði gert að draga úr losun þannig að við árslok 2020 verði samdráttur a.m.k. 25% miðað við árið 1990.[12]

Hæstiréttur Hollands komst að þeirri niðurstöðu að á ríkinu hvíldu jákvæðar skyldur á grundvelli 2. gr. (réttur til lífs) og 8. gr. (friðhelgi einkalífs) mannréttindasáttmála Evrópu (MSE) til þess að bregðast við loftslagsbreytingum.[13] Vísaði dómstóllinn til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) þar sem komið hefur fram að ríkjum beri að grípa til aðgerða þegar þau eru upplýst um raunverulegar og aðsteðjandi ógnir gagnvart lífi fólks.[14]  Taldi dómstóllinn þær hættur sem loftslagsbreytingar fela í sér gagnvart lífi og einkalífi nægilega fyrirsjáanlegar og sérgreindar til að jákvæðar skyldur kæmu til og að ekki skipti máli þótt hætturnar raungerist ekki fyrr en síðar.[15] Þá hafnaði dómstóllinn sjónarmiðum ríkisins um að ábyrgð Hollands væri hverfandi í hinu stóra samhengi á meðan önnur ríki héldu losun áfram. Dómstóllinn byggði á því að öll lönd þyrftu að leggja sitt af mörkum og leggja ætti samsvarandi ábyrgð á hvert ríki fyrir sig og því gæti Holland ekki skýlt sér á bak við aðgerðarleysi annarra. Hugmyndir um skipta ábyrgð, þ.e. að í reynd mætti rekja tiltekna losun til aðgerða Hollands, koma einnig fram í dóminum.[16]

Dómstóllinn fjallaði um að frestun aðgerða nú þýddi að alvarlegri aðgerðir yrðu nauðsynlegar síðar, sem jafnframt væru áhættusamari og benti sérstaklega á að ríkisvaldið hefði ekki rökstutt hvernig losunarstefna gæti talist í samræmi við hin alþjóðlegu markmið sem Holland hefði stutt. Löggjafinn hefði almennt séð pólitískt svigrúm sem dómstóllinn stigi ekki inn í á sviðum sem þessum en m.a. í ljósi þess að um sérstæðar aðstæður væri að ræða og augljóst væri að aðgerða væri þörf þá gæti löggjafinn ekki borið fyrir sig þetta svigrúm. Dómstólum væri heimilt þrátt fyrir þrískiptingu ríkisvalds að mæla fyrir um skyldu til lagasetningar í ákveðnum tilgangi, en dómstólar myndu ekki mæla fyrir um nákvæmt inntak slíkra laga.[17]

Dómurinn vakti gríðarlega athygli, varð fyrirmynd fjölda annarra mála víða um heim en sætti einnig gagnrýni úr ýmsum áttum.[18]

3 KSG-málið (Stjórnlagadómstóll Þýskalands 2021)

Stjórnlagadómstóll Þýskalands, sem er líklega áhrifamesti landsdómstóll Evrópu, fjallaði um aðgerðir Þýskalands í loftslagsmálum í dómi sínum frá því í mars 2021. Í dóminum fjallaði stjórnlagadómstóllinn um stjórnskipulegt gildi nýrrar loftslagslöggjafar Þýskalands frá 12. desember 2019 (Bundes-Klimaschutzgesetz – KSG). Markmið laganna voru að takmarka hlýnun við 2 gráður og helst 1,5 gráður miðað við stöðuna fyrir iðnbyltingu og að ná hlutleysi í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir árið 2050. Lögin mæltu fyrir um 55% samdrátt á losun miðað við árið 1990 fyrir árið 2030 með margþættum aðgerðum. Eftir þann tíma gerðu lögin ráð fyrir að stjórnvöld settu ný takmörk um samdrátt í losun en tiltóku ekki frekar hvernig því yrði fyrir komið. Stefnendur málsins voru bæði einstaklingar og umhverfisverndarsamtök, en réttarfarsskilyrði komu á endanum í veg fyrir aðild hinna síðarnefndu. Töldu stefnendur að loftslagslöggjöfin væri í andstöðu við ákvæði þýsku stjórnarskrárinnar, einkum ákvæði um rétt til lífs í 2. gr., jákvæðar skyldur til verndar eignarréttinda samkvæmt 14. gr., og ákvæði 20. gr. a sem mælir fyrir um skyldu ríkisins til þess að vernda náttúrulegan grundvöll lífs, með hliðsjón af ábyrgð sinni gagnvart komandi kynslóðum.[19]

Óhætt er að segja að málið hafi verið innblásið af Urgenda-málinu; stjórnlagadómstóllinn vísaði tíu sinnum til hollenska málsins í dómi sínum. Ýmsum röksemdum stefnenda var þó hafnað og taldi dómstóllinn m.a. ekki hægt að líta svo á að löggjafinn hefði brotið gegn jákvæðum skyldum sínum til þess að vernda líf, limi og eignir, enda hefði löggjafinn sannarlega gripið til aðgerða og stefnt að því markmiði sem Parísarsamkomulagið gerði ráð fyrir. Játa þyrfti löggjafanum svigrúm til útfærslu.[20]

Stjórnlagadómstóllinn taldi hins vegar að lögin gengju í berhögg við stjórnarskrá hvað varðar tímabilið eftir árið 2030.[21] Dómstóllinn taldi að miðað við markmið löggjafans sjálfs væri of miklum byrðum velt yfir á tímabilið eftir 2030 og þar með á næstu kynslóð. Dómstóllinn gekk út frá ákveðnum heildarkvóta losunar, sem væri hámark losunar til þess að markmiðin næðust, og taldi að þessi kvóti yrði næstum allur uppurinn 2030 þannig að stefnendur, sem margir voru ungt fólk, og næstu kynslóðir myndu verða fyrir verulegum skerðingum á réttindum sínum. Við túlkun réttindaákvæða þyrfti að líta til framtíðarinnar og á ríkinu hvíldi í vissum tilvikum stjórnskipuleg skylda til þess að vernda frelsi yfir lengri tíma með því að vega til jafns tækifæri núverandi og komandi kynslóða. Var þessi niðurstaða einkum byggð á 20. gr. a stjórnarskrárinnar um ábyrgð gagnvart komandi kynslóðum og vernd náttúru.

Dómsorðið hljóðaði á um skyldu löggjafans til að endurskoða löggjöfina innan ákveðins frests, þ.e. árslok 2022, miðað við sjónarmiðin sem fram komu í dóminum. Löggjafinn brást síðan við og samþykkti breytt lög sem tóku gildi 31. ágúst 2021. Í þeim var m.a. mælt fyrir um 65% samdrátt í losun fyrir 2030 (í stað 55%), 88% samdrátt fyrir 2040 (ekkert skilgreint markmið í upphaflegum lögum) og kolefnishlutleysi fyrir 2045 (í stað 2050).[22]

4 Möguleikar fyrir íslenskum dómstólum

Álitaefni á sviði loftslagsréttar í víðtækum skilningi geta komið til skoðunar fyrir íslenskum dómstólum með ýmsum hætti. Hér er einblínt á það hvort dómsmál í svipuðum búningi og Urgenda-málið og KSG-málið komi til greina. Sérstaða þessara mála, t.d. gagnvart fyrirliggjandi dómaframkvæmd á sviði umhverfismála,[23] felst einkum í því að fjallað er með beinum hætti um aðgerðarskyldu löggjafans á grundvelli stjórnarskrár. Álitaefninu er hér skipt í tvennt: efnisreglur og formreglur/réttarfarsreglur.

Urgenda-málið byggði einkum á rétti til lífs og friðhelgi einkalífs skv. 2. og 8. gr. MSE. Stefnendur í KSG-málinu byggðu einnig á rétti til lífs, skv. þýsku stjórnarskránni, sem og vernd eignarréttar. Að íslenskum rétti koma til skoðunar 71. gr. stjskr. um friðhelgi einkalífs, 72. gr. um friðhelgi eignarréttar og ákvæði MSE sbr. lög nr. 62/1994. Ekkert ákvæði er í stjórnarskránni um rétt til lífs en í lögskýringargögnum vegna breytinga á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar 1995 virðist gert ráð fyrir því að réttur til lífs sé í hópi réttinda sem ekki þótti nauðsynlegt að færa í orð en væru „óskráð réttindi sem óumdeilanlega hafa verið og yrðu áfram talin sjálfsagðar undirstöðureglur í íslenskri stjórnskipan“.[24] Þá sér rétti til lífs stað í 2. mgr. 69. gr. stjskr. um bann við dauðarefsingu. Dómstólar væru því með nokkuð fast land undir fótum við beitingu réttar til lífs sem óskráðrar stjórnskipunarreglu, sbr. efnislega 2. gr. MSE. Efnisreglunum sem réðu úrslitum í Urgenda-málinu má því væntanlega finna stað í íslenskum rétti.

Í KSG-málinu lék 20. gr. a þýsku stjórnarskrárinnar um náttúruvernd mikilvægt hlutverk. Ekkert ákvæði um náttúruvernd er að finna í stjórnarskrá Íslands, þrátt fyrir tilraunir undanfarinna ára við að koma slíkum breytingum á dagskrá.[25]

Víkur þá sögunni örstutt að réttarfarsreglum eins og þær hafa verið túlkaðar af íslenskum dómstólum:[26] (i) reglur um lögvarða hagsmuni[27] svo og reglur um aðild, sbr. III. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, leiða m.a. til þess að stefnandi þarf að sýna fram á hagsmuni af úrlausn málsins umfram hvern sem er. Abstrakt endurskoðun á stjórnskipulegu gildi laga telst „lögspurning“ sem kemur ekki til álita, sbr. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 91/1991 (eml.).[28] Erfitt gæti reynst að uppfylla þessi skilyrði ef kröfugerð á að lúta að heildaraðgerðum ríkisins í loftslagsmálum líkt og gert var í Urgenda- og KSG-málunum, enda loftslagsbreytingar og  aðgerðarleysi gagnvart þeim þess eðlis að hafa áhrif á stóran hóp fólks með tiltölulega almennum hætti. Til samanburðar tók Stjórnlagadómstóll Þýskalands fram í KSG-málinu að krafa um sérstaka hagsmuni stefnenda umfram aðra gildi ekki við endurskoðun laga gagnvart stjórnarskrá en þó þurfi stefnendur að verða fyrir einstaklingsbundnum áhrifum.[29] (ii) Umhverfisverndarsamtök hafa ekki rýmkaða aðild hér á landi nema sérreglur hafi verið settar með lögum.[30] Má hér geta þess að aðild í Urgenda-málinu byggði á hópmálsóknarákvæði í hollenskum lögum sem innleiddi 3. mgr. 9. gr. Árósarsamningsins en það ákvæði hefur ekki verið innleitt hér á landi.[31] (iii) Erfitt er að fá viðurkenningardóm um aðgerðarskyldu ríkisins[32] og engin dæmi eru um að dómsorð hljóði á um skyldu til lagasetningar. Dómstólar hafa vísað til lögsögureglu 24. gr. eml. og valdgreiningarreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar um valdmörk dómstóla og annarra handhafa ríkisvalds.[33] Að þessu leyti eru erlendu dómarnir tveir frábrugðnir íslenskri framkvæmd þar sem þeir mæla fyrir um skyldu löggjafans til þess að setja lög um tiltekið efni. (iv) Dómkrafa, sér í lagi viðurkenningarkrafa, skal vera „ákveðin“ í þeim skilningi að afmarkað sé nægjanlega hvaða réttindi stefnandi telur sig njóta á grundvelli stjórnarskrárákvæðis, sbr. orðalag í H 16/2016 og H 223/2016 þar sem vísað er til d. liðar 1. mgr. 80. gr. eml. í þessu sambandi. Í þeim dómum er einnig gerð krafa um að sé viðurkenningarkrafa „tekin til greina [feli] sú niðurstaða í sér að ráðið [verði] til lykta ágreiningi um þau réttindi sem [stefnandi] telur sig njóta,“ sbr. H 223/2016.[34] Því er t.d. erfiðleikum háð að móta kröfugerð svipaða dómsorði í KSG-málinu, þar sem löggjafanum þýska var gert að endurskoða loftslagslögin með hliðsjón af sjónarmiðunum, sem fram komu í dóminum, en ekki skilgreint hvernig lögin skyldu útfærð. Þýski dómstóllinn leitaðist markvisst við að ráða ágreiningnum ekki endanlega til lykta heldur vísa málinu aftur til löggjafans. Sannarlega getur slík atburðarás átt sér stað þegar íslenskir dómstólar telja lagaákvæði andstætt stjórnarskrá en ekki finnast dæmi um að kröfugerð og dómsorð geri beinlínis ráð fyrir því.

Af þessari ótæmandi umfjöllun má ráða að ýmsar réttarfarshindranir kæmu til skoðunar. Samandregið má benda á að Urgenda- og KSG-málin voru rekin af umhverfisverndarsamtökum eða fólki sem ekki hafði sérstaka hagsmuni umfram aðra. Íslenskar réttarfarsreglur gera ekki sérstaklega ráð fyrir aðild umhverfisverndarsamtaka og krefjast þess almennt að stefnendur hafi einstaklingsbundna og sérstaka lögvarða hagsmuni. Í erlendu dómunum hljóðaði kröfugerð og dómsorð á um skyldu til lagasetningar um tiltekið efni en nokkuð óákveðið var, sérstaklega í KSG-málinu, hvernig útfærslan gæti verið. Engin dæmi eru um íslenska dóma þar sem kröfugerð og dómsorð lúta berum orðum að skyldu til lagasetningar; þvert á móti hafa íslenskir dómstólar hafnað slíkri kröfugerð og enn fremur vísað frá kröfum þar sem réttindi eru ekki skýrt afmörkuð þannig að dómsmálið leiði ágreining til lykta.

Þó ber að taka fram, í fyrsta lagi, að vel kann að vera að lögmönnum takist að setja málin í þann búning að svipuð efnisatriði og fjallað var um í Urgenda- og KSG-málunum komi til skoðunar þótt form málanna og/eða dómsorð sé ólíkt. Er til dæmis alls ekki útilokað að láta reyna á skyldur ríkisins gagnvart stjórnarskrá í málum um gildi stjórnvaldsákvarðana sbr. 60. gr. stjskr., s.s. leyfisveitingar vegna mengandi starfsemi. Í öðru lagi eru þau réttarfarsatriði sem nefnd eru hér að framan að langmestu leyti mótuð af dómstólum sjálfum. Sá nýi Hæstiréttur, sem nú starfar sem æðsti fordæmisgefandi og stefnumarkandi dómstóll landsins og getur að verulegu leyti valið hvaða mál rétturinn tekur til umfjöllunar, á eftir að móta hlutverk sitt nánar. Hluti af þeirri endurmótun gæti falist í því að endurskoða hvernig formkröfum er beitt á afmörkuðum sviðum, sér í lagi á sviðum sem ekki hefur reynt á áður, þannig að álitaefni um stjórnarskrárvarin réttindi fái efnislega úrlausn, sbr. t.d. 70. gr. stjskr. og 6. gr. MSE.[35]

5 Lokaorð

Hlutverk dómstóla við að framfylgja (ætluðum) skyldum ríkisins til þess að bregðast við loftslagsvánni er í frummótun. Gætu dómstólar gert hagsmunum framtíðarinnar hærra undir höfði en á vettvangi stjórnmálanna, þar sem hvatar stjórnmálafólks tengjast óhjákvæmilega, a.m.k. að hluta til, skammtímahugsun þess sem þarf að leita til kjósenda á nokkurra ára fresti? Eða er óráð að dómstólar, án lýðræðislegs umboðs eða sérfræðiþekkingar, stígi lengra inn á þetta flókna svið og verði því að láta löggjafanum eftir nær ótakmarkað svigrúm til mats? Höfundi þessarar greinar virðast nokkuð sterk rök styðja að dómstólar veiti löggjafanum aðhald í þessum efnum: Hætta er á því að mikilvægir hagsmunir komandi kynslóða fái ekki nægan hljómgrunn innan hinna pólitísku stofnana.[36] Og  þótt loftslagsvísindi geti verið flókin og stefnumótun í loftslagsmálum sömuleiðis geta dómstólar veitt aðhald t.d. með því að hafa eftirlit með því að lög séu útfærð með málefnalegum hætti í samræmi við markmið sín og alþjóðlega viðurkennd viðmið. Þá verður að minnast þess að dómstólar munu fjalla um ýmsar hliðar loftslagsmála í öðru samhengi. Nærtækast er að nefna að handhafar eignar- og atvinnuréttinda geta leitað til dómstóla og beitt fyrir sig stjórnarskránni í von um að draga tennurnar úr aðgerðum löggjafans í loftslagsmálum, þótt bent hafi verið á að slík dómsmál séu ólíklegri til árangurs en ýmsir virðast halda.[37] Í því ljósi er álitaefnið um hlutverk dómstóla við að framfylgja jákvæðum skyldum ríkisins spurning um hvort einungis þeir sem berjast gegn aðgerðum í loftslagsmálum eigi að geta leitað til dómstóla, eða hvort dómstólar geti einnig komið að hinni hliðinni.

Hollenska Urgenda-málið og þýska KSG-málið gætu markað vatnaskil. Framtíð slíkra dómsmála er þó óljós og mun líklega vera ólík milli landa. Hér á landi hafa slík mál ekki verið höfðuð. Rakið hefur verið að íslenskir dómstólar gætu fundið svipaðar efnisreglur og beitt var í tilvitnuðum málum, en þó ekki stjórnarskrárákvæði um náttúruvernd eins og í Þýskalandi. Hindranir fælust hins vegar í réttarfarsskilyrðum, m.a. hvað varðar aðild og kröfugerð. Þær reglur eru að mestu dómstólamótaðar og því á færi dómstóla sjálfra að útfæra beitingu þeirra á þessu sviði en einnig kæmi vel til greina að löggjafinn setti reglur sem gerðu höfðun slíkra mála einfaldari. Því er mikilvægt að efla umræðu um æskilegt hlutverk dómstóla á þessu sviði.

___________________________________________________

Heimildaskrá

Aðalheiður Jóhannsdóttir, Kári Hólmar Ragnarsson og Víðir Smári Petersen: „Ekki girt fyrir aðgerðir í loftslagsmálum í stjórnarskránni.“ Fréttablaðið, 17. ágúst 2021.

Aðalheiður Jóhannsdóttir: „Eftirlitshlutverk almennings á sviði loftslagsmála“. Ágrip erindis sem flutt var á Þjóðarspeglinum 2021 þann 29. október 2021 aðgengilegt á https://thjodarspegillinn.hi.is/event/loftslagsvain-naudsyn-lagasetningar-og-hlutverk-almennings-og-domstola-vid-stefnumorkun-og-eftirfylgni/ (síðast skoðað 13. janúar 2022).

Björg Thorarensen: „Staða Hæstaréttar í þrígreindu ríkisvaldi og eftirlit með valdmörkum skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar.“ Í ritinu Hæstiréttur í hundrað ár – ritgerðir, ritstj. Þorgeir Örlygsson o.fl., Reykjavík 2020, bls. 65-94.

Brynhildur G. Flóvenz og Sigurlaug Soffía Friðþjófsdóttir: „Réttarvernd fatlaðs fólks. Stefnubreyting í túlkun dómstóla?“ Úlfljótur 2019, 1. tbl. 69. árg., bls. 25-88.

César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“. Drög uppfærð 25. júní 2021, https://ssrn.com/abstract=3860420 (síðast skoðað 13. janúar 2022). Útgáfa áætluð í César Rodríguez-Garavito (ritstj.): Litigating the Climate Emergency: How Human Rights, Courts, and Legal Mobilization can Bolster Climate Action. Cambridge 2022.

Chris Backes og Gerrit van der Veen: „Urgenda: the Final Judgment of the Dutch Supreme Court“. Journal for European Environmental & Planning Law 2020, 3. tbl. 17.árg., bls. 307-321.

Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands: Framtíð lýðræðis á Íslandi. Endurskoðun stjórnarskrár  (september 2019) aðgengileg á https://felagsvisindastofnun-verkefni.hi.is/wp-content/uploads/2020/12/endurskodun_stjornarskrar_is.html (síðast skoðað 13. janúar 2022).

Gunnar Páll Baldvinsson: „Verður Hæstiréttur „hæstiréttur“? Um starfsaðstæður Hæstaréttar Íslands í fortíð og framtíð.“ Tímarit lögfræðinga, 2018, 68. árg., 2. tbl. bls. 203-246.

Gunnar Páll Baldvinsson: „Málsforræðisregla einkamálaréttarfarsá æðsta dómstigi.“ Í ritinu Hæstiréttur og Háskóli Íslands, ritstj. Kristín Benediktsdóttir o.fl., Reykjavík 2020, bls. 351-380.

Greta Thunberg (@GretaThunberg): Twitter, 13. nóvember 2021, https://twitter.com/gretathunberg/status/1459612735294029834

Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Um nauðsyn lögvarinna hagsmuna af úrlausn sakarefnis.“ Úlfljótur 2015, 4. tbl.  68. árg., bls. 517-630.

Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Viðurkenningarkröfur um (ó)lögmæti einhvers.“ Úlfljótur 2018, 1. bls. 71. árg., bls. 39-82.

Hrafnhildur Bragadóttir og Aðalheiður Jóhannsdóttir: Loftslagsréttur. Reykjavík 2021.

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC): Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Summary for Policymakers (2021) https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg1/downloads/report/IPCC_AR6_WGI_SPM_final.pdf.

Jacqueline Peel og Hari M. Osofsky: Climate Change Litigation. Cambridge 2015.

Joana Setzer og Lisa C. Vanhala: „Climate Change Litigation: A Review of Research on Courts and Litigants in Climate Governance’. WIREs Climate Change 2019, 10. árg., https://doi.org/10.1002/wcc.580

John Hart Ely: Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review. Cambridge MA 1980.

Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins? Nýleg dómaframkvæmd um félagsleg réttindi.“ Úlfljótur 2019, 1. tbl. 70 árg, bls. 41-86.

Library of Congress: „Germany: Amendment of Climate Change Act Codifies Climate Neutrality Goal by 2045“ (2021),  https://www.loc.gov/item/global-legal-monitor/2021-09-28/germany-amendment-of-climate-change-act-codifies-climate-neutrality-goal-by-2045/ (síðast skoðað 29. nóvember 2021).

Markús Sigurbjörnsson og Kristín Benediktsdóttir: Einkamálaréttarfar, 4. útg. Reykjavík 2019.

Sigurður Tómas Magnússon: „Áfrýjunardómstóll verður fordæmisgefandi dómstóll.“ Í ritinu Hæstiréttur í hundrað ár – ritgerðir, ritstj. Þorgeir Örlygsson o.fl., Reykjavík 2020, bls. 423-450.

Sine Rosvig Sørensen og Kateřina Mitkidis: „The (limits of) transferability of climate change litigation to Denmark“. Nordisk Miljörättslig Tidskrift 1. tbl. 2021, bls 7-30.

Stjórnlagaráð: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum. Reykjavík 2011.

Dómaskrá

Dómar Hæstaréttar Íslands

H 464/2017
H 432/2017
H 677/2013
H 223/2016
H 16/2016
H 511/2015
H 394/2015
H 568/2002
H 20/2005

Dómur Landsréttar

L 418/2018

Dómar Mannréttindadómstóls Evrópu

Dómur MDE 30. nóvember 2004 í máli nr. 48939/99 (Öneryildiz gegn Tyrklandi).
Dómur MDE 13. júlí 2017 í máli nr. 38342/05 (Jugheli o.fl. gegn Georgíu).
Dómur MDE 20. mars 2008 í máli nr. 15339/02 (Budayeva o.fl. gegn Rússlandi).
Dómur MDE 10. nóvember 2004 í máli nr. 46117/99 (Taşkin o.fl. gegn Tyrklandi).
Dómur MDE 10. janúar 2012 í máli nr. 30765/08 (Di Sarno o.fl. gegn Ítalíu).

Erlendir dómar

Hæstiréttur Hollands, Urgenda gegn Hollandi, 20. desember 2019, 41 NJ 2020, ensk þýðing aðgengileg á https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2019:2007 (síðast skoðað 24. nóvember 2021).
Stjórnlagadómstóll Þýskalands, dómur fyrstu deildar 24. mars 2021 1 BvR 2656/18, ensk þýðing aðgengileg á https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2021/03/rs20210324_1bvr265618en/.html (síðast skoðað 24. nóvember 2021).
Hæstiréttur Noregs, dómur 22. desember 2020, HR-2020-2472-P.  
Hæstiréttur Írlands, dómur 31. júlí 2020, Friends of the Irish Environment v. Ireland [2020] IESC 49.
Conseil D‘Etat, dómur 1. júlí 2021, Commune De Grande-Synthe gegn franska ríkinu, nr. 427301.

___________________________________________________

Eftirmálsgreinar

[1] Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Summary for Policymakers (2021). Almennt um loftslagsrétt einkum í tengslum við Ísland sjá Hrafnhildur Bragadóttir og Aðalheiður Jóhannsdóttir: Loftslagsréttur (2021).

[2] Greta Thunberg (@GretaThunberg): Twitter, 13. nóvember 2021.

[3] César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“ (2021), bls. 2.

[4] Hæstiréttur Írlands, dómur 31. júlí 2020, Friends of the Irish Environment v. Ireland [2020] IESC 49.

[5] Conseil D‘Etat, dómur 1. júlí 2021, Commune De Grande-Synthe gegn franska ríkinu, nr. 427301.

[6] Almennt um þessi og fjölmörg svipuð mál sjá César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“ (2021). Sjá einnig Jacqueline Peel og Hari M. Osofsky, Climate Change Litigation (2015) og gagnagrunn Columbia Law School um dómsmál á sviði loftslagsmála: http://climatecasechart.com/climate-change-litigation/  (síðast skoðað 29. nóvember 2021). Benda má á að Hæstiréttur Noregs hafnaði málatilbúnaði umhverfisverndarsamtaka og fleiri um að olíuvinnsluleyfi færu í bága við umhverfisverndarákvæði norsku stjórnarskrárinnar í dómi 22. desember 2020, HR-2020-2472-P. Sá dómur er hins vegar ólíkur þeim sem fjallað er um í greininni þar sem ekki reyndi á aðgerðarskyldu ríkisins.

[7] César Rodríguez-Garavito: „Litigating the Climate Emergency: The Global Rise of Human Rights-Based Litigation for Climate Action“ (2021), bls. 5-6. Einnig eru fjölmörg mál rekin gegn einkaaðilum, t.d. stórfyrirtækjum, en hér verður áherslan á mál gegn ríkjum.

[8] Hæstiréttur Hollands, Urgenda gegn Hollandi, 20. desember 2019, 41 NJ 2020 (hér eftir Urgenda-málið).

[9] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, dómur fyrstu deildar 24. mars 2021, 1 BvR 2656/18 (hér eftir KSG-málið). Dómurinn er stundum kenndur við einn stefnandann, Neubauer.

[10] T.d. kom fram í skoðanakönnun árið 2019 að 84% svarenda töldu frekar eða mjög mikilvægt að stjórnarskrá fjalli um umhverfismál. Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands: Framtíð lýðræðis á Íslandi.

[11] Bent hefur verið á vankanta við þessa aðferð, þ.e. að velja örfáa dóma þar sem stefnendur hafa haft betur enda gefa þessir dómar ekki endilega rétta mynd af sviðinu, sjá t.d. Joana Setzer og Lisa C. Vanhala: „Climate Change Litigation: A Review of Research on Courts and Litigants in Climate Governance“ (2019).

[12] Hæstiréttur Hollands, Urgenda-málið, kafli 2.1.

[13] Sama heimild, kaflar 5.2.1-5.3.4.

[14] Vísað er m.a. til dóms MDE 30. nóvember 2004 í máli nr. 48939/99 (Öneryildiz gegn Tyrklandi); dóms MDE 13. júlí 2017 í máli nr. 38342/05 (Jugheli o.fl. gegn Georgíu); dóms MDE 20. mars 2008 í máli nr. 15339/02 (Budayeva o.fl. gegn Rússlandi); dóms MDE 10. nóvember 2004 í máli nr. 46117/99 (Taşkin o.fl. gegn Tyrklandi); dóms MDE 10. janúar 2012 í máli nr. 30765/08 (Di Sarno o.fl. gegn Ítalíu) og margra annarra dóma, auk almennra tilvísana til samantekta MDE um dómaframkvæmd á grundvelli 2. gr. og 8. gr. MSE.

[15] Hæstiréttur Hollands, Urgenda-málið, kaflar 5.6.1-5.6.4.

[16] Sama heimild, kaflar 5.7.1-5.8.

[17] Sama heimild, kafli 8. 

[18] Um gagnrýni sjá t.d. Chris Backes og Gerrit van der Veen: „Urgenda: the Final Judgment of the Dutch Supreme Court“ (2020) og þær heimildir sem þar er vísað til.

[19] Í enskri þýðingu: 20. gr. a í þýsku stjórnarskránni: „Mindful also of its responsibility towards future generations, the state shall protect the natural foundations of life and animals by legislation and, in accordance with law and justice, by executive and judicial action, all within the framework of the constitutional order.“ Ensk þýðing aðgengileg á https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf (síðast skoðað 29. nóvember 2021).

[20] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, KSG-málið, kafli C.I.

[21] Sama heimild, kafli C.III.

[22] „Germany: Amendment of Climate Change Act Codifies Climate Neutrality Goal by 2045“ (2021).

[23] T.d. H 568/2002, H 20/2005, H 511/2015, H 677/2013 og H 432/2017.

[24] Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 390 – 297. mál, 118. löggjafarþing 1994, kafli V.

[25] Sjá einkum Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, þskj. 787 – 466. mál, 151. löggjafarþing 2020–2021 (frumvarp Katrínar Jakobsdóttur) og Stjórnlagaráð: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum.

[26] Þær réttarfarshindranir sem hér er fjallað um virðast svipaðar í Danmörku. Talið hefur verið miklum erfiðleikum háð að endurskapa Urgenda-málið þar í landi, einnig vegna þess að danskir dómstólar séu afar ólíklegir til þess að túlka ákvæði MSE með þeim framsækna hætti sem hollenski dómstóllinn hafi gert, Sine Rosvig Sørensen and Kateřina Mitkidis: „The (limits of) transferability of climate change litigation to Denmark“ (2021).

[27] Sjá almennt Markús Sigurbjörnsson og Kristín Benediktsdóttir: Einkamálaréttarfar (4. útg. 2019), bls. 119-123.

[28] Sjá almennt Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Um nauðsyn lögvarinna hagsmuna af úrlausn sakarefnis“ (2015) og varðandi viðurkenningarkröfur sérstaklega Hafsteinn Dan Kristjánsson: „ Viðurkenningarkröfur um (ó)lögmæti einhvers“ (2018), bls. 73-75.

[29] Stjórnlagadómstóll Þýskalands, KSG-málið, mgr. 110.

[30] T.d. H 677/2013 (lögbannskröfu umhverfisverndarsamtaka synjað) og H 432/2017 og L 418/2018 (ógildingarkröfum umhverfisverndarsamtaka á útgáfu framkvæmdaleyfa vísað frá þótt samtökin hafi átt aðild á stjórnsýslustigi, en niðurstaða þessara dóma kann að vera gagnrýniverð).

[31] Um þetta vísast til erindis Aðalheiðar Jóhannsdóttur á Þjóðarspeglinum 2021 þann 29. október 2021: „Eftirlitshlutverk almennings á sviði loftslagsmála“.

[32] Brynhildur G. Flóvenz og Sigurlaug Soffía Friðþjófsdóttir: „Réttarvernd fatlaðs fólks. Stefnubreyting í túlkun dómstóla?“ (2019) (þótt sú rannsókn sé að vísu takmörkuð við réttarstöðu fatlaðs fólks).

[33] T.d. H 223/2016  (vísað til 2. gr. stjskr. svo og 41. og. 42. gr., um að ekki sé á valdi dómstóla heldur löggjafans að mæla fyrir um fjárveitingar og kröfum vísað frá með vísan til 1. mgr. 24. gr. eml.), H 464/2017 (sama atriði varðandi 2. gr stjskr. en sýkna í stað frávísunar) og H 394/2015 (vísað til 2. gr. stjskr. og 24. gr. eml. um að ekki heyri undir dómstóla að ákveða að nánar tiltekin námsgögn verði þýdd á íslenskt táknmál og kröfu vísað frá). Um 2. gr. stjskr. almennt sjá Björg Thorarensen: „Staða Hæstaréttar í þrígreindu ríkisvaldi og eftirlit með valdmörkum skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar“ (2020).

[34] Sjá einnig almenna umfjöllun í Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins? Nýleg dómaframkvæmd um félagsleg réttindi“ (2019), bls. 48-49.

[35] Um hlutverk Hæstaréttar eftir breytingar á dómstólaskipan 2016 má vísa til Gunnar Páll Baldvinsson: „Verður Hæstiréttur „hæstiréttur“? Um starfsaðstæður Hæstaréttar Íslands í fortíð og framtíð“ (2018) og Gunnar Páll Baldvinsson: „Málsforræðisregla einkamálaréttarfarsá æðsta dómstigi“ (2020). Þar virðist þó lýst efasemdum um að hlutverk Hæstaréttar muni breytast, að óbreyttum réttarfarslögum að öðru leyti. Sjá einnig Sigurður Tómas Magnússon: „Áfrýjunardómstóll verður fordæmisgefandi dómstóll“ (2020).

[36] Hér er höfð viss hliðsjón af hugmyndum úr John Hart Ely: Democracy and Distrust (1980) sem taldi bestu réttlætingu á endurskoðunarvaldi dómstóla á stjórnskipulegu gildi laga felast í því að dómstólar gætu leiðrétt galla í hinu pólitíska ferli, t.d. þannig að hópar sem ekki hafa raunverulegan aðgang að pólitískum stofnunum geti fengið stöðu sína leiðrétta í gegnum dómstóla.

[37] Aðalheiður Jóhannsdóttir, Kári Hólmar Ragnarsson og Víðir Smári Petersen: „Ekki girt fyrir aðgerðir í loftslagsmálum í stjórnarskránni“ (2021).