Eftir Kára Hólmar Ragnarsson, doktorsnema við Harvard Law School og lögmann á Rétti

1. Inngangur
2. Flóttamannasamningurinn: áhrif við túlkun íslenskra laga án lögfestingar
3. Samningurinn um réttindi fólks með fötlun: áhrifalaus án lögfestingar
4. Lokaorð

Ágrip

Í greininni verður fjallað um tvö nýleg dæmi þar sem reyndi á hvort alþjóðlegar skuldbindingar hefðu áhrif á túlkun og beitingu íslenskra laga. Í fyrra dæminu, sem fjallar um flóttamenn, höfðu ólögfestir alþjóðasamningar áhrif á niðurstöðu Hæstaréttar, en eldri dómaframkvæmd hafði verið í andstöðu við téðar alþjóðaskuldbindingar. Í síðara dæminu, sem fjallar um réttindi fólks með fötlun, hafnaði Hæstiréttur því algjörlega að alþjóðlegar skuldbindingar gætu haft áhrif. Á grundvelli þessara dæma er nauðsynlegt að lögfesta mannréttindasamninga ef vilji stendur til þess að þeir hafi áhrif í dómsmálum.

 

Abstract

This article discusses two recent cases addressing the impact of international obligations on the interpretation of Icelandic law. In the first example, relating to refugees, international agreements that had not been transcribed into statutory law affected the decisions of the Supreme Court, whereas prior court practice had violated those international obligations. In the second example, relating to persons with disabilities, the Supreme Court entirely rejected the notion that international obligations could affect the outcome. On the basis of these examples it is necessary to incorporate international human rights agreements as statutory law if the intention is that such agreements are to be relevant to court proceedings.

 

1. Inngangur

Hvaða gagn er að alþjóðasamningum um mannréttindi? Slíkir samningar geta haft áhrif með ýmsum hætti en hér verður sjónum beint að því hvenær alþjóðasamningar geta haft áhrif í gegnum landsdómstóla, þ.e. með því að hafa áhrif á niðurstöður dómstóla í einstökum málum. Ég tek undir með Skúla Magnússyni að líklega kemur það „almennum borgurum jafnan á óvart að fá vitneskju um að þeir geti ekki byggt beint á alþjóðlegum mannréttindum, sem Ísland hefur skuldbundið sig til að virða, fyrir íslenskum dómstólum.“^[1]

Almennt er litið svo á að svonefnd tvíeðliskenning sé ríkjandi hér á landi. Samkvæmt henni eruséu landsréttur og þjóðaréttur tvö aðskilin réttarkerfi og þjóðaréttarregla teljist ekki réttarheimild að landsrétti nema hún hafi verið innleidd sérstaklega.[2] Mannréttindasamningar getai samkvæmt þessu haft áhrif í dómsmálum (1) ef þeir eru lögfestir, (2) í gegnum túlkun á stjórnarskrárákvæðum, í samræmi við vilja stjórnarskrárgjafans, sbr. umfjöllun í frumvarpi með stjórnarskrárbreytingunum 1995 og (3) með túlkun á lögum, en þó þannig að ákvæði í þjóðréttarsamningum verði „að víkja ef íslensk lög stangast beinlínis á við þau og ganga lögin þá framar.“[3] Ólögfestir alþjóðasamningar teljist því ekki til eiginlegra réttarheimilda heldur fremur til lögskýringargagna.

Ég mun nú fjalla um nokkra nýlega dóma Hæstaréttar sem sýna að ólögfestir alþjóðasamningar hafa stundum, en bara stundum, áhrif á niðurstöður dómsmála. Í kafla 2 er fjallað um dóma á sviði flóttamannaréttar þar sem alþjóðasamningur hafði áhrif í dómi Hæstaréttar, þótt dómstólar hafi um árabil dæmt í andstöðu við ákvæði hans. Í kafla 3 er fjallað um dóm varðandi réttindi fólks með fötlun þar sem Hæstiréttur taldi að alþjóðasamningur gæti ekki haft nein áhrif, þrátt fyrir að vísað væri til hans í lagatexta. Í kafla 4 eru niðurstöður um þetta misræmi dregnar saman og sett fram sú afstaða að nauðsynlegt sé að lögfesta alþjóðasamninga um mannréttindi til þess að tryggja vernd þeirra réttinda sem þeir mæla fyrir um.

2. Flóttamannasamningurinn: áhrif við túlkun íslenskra laga án lögfestingar

Í Hrd. 17. desember 2015 (345/2015) var umsækjandi um alþjóðlega vernd (hælisleitandi) ákærður fyrir skjalafals fyrir að hafa framvísað fölsuðum skilríkjum við komu til landsins. Í 31. gr.  alþjóðasamningsins um stöðu flóttamanna, sem Ísland er aðili að en hefur ekki verið lögfestur, er lagt bann við refsingu flóttamanna vegna ólöglegrar komu, að nánari skilyrðum uppfylltum. Hæstiréttur sakfelldi í málinu en gerði ákærða enga refsingu vegna umrædds alþjóðasamnings. Í dóminum kemur fram: „Þótt [alþjóðasamningur um stöðu flóttamanna] hafi ekki lagagildi hér á landi er unnt við ákvörðun refsingar að taka tillit til hans í ljósi þeirrar meginreglu íslensks réttar að leitast skuli við að skýra lög til samræmis við þjóðréttarskuldbindingar ríkisins.“ Sama orðalag og afstaða kom síðan fram í Hrd. 9. júní 2016 (86/2016).

Þessir dómar komu í kjölfar Hrd. 15. nóvember 2012 (430/2012 og 431/2012) þar sem Hæstiréttur fjallaði um málsástæðu byggða á 31. gr. flóttamannasamningsins en taldi skilyrði ákvæðisins ekki uppfyllt. Þar var þó enga umfjöllun að finna um réttarheimildarlega stöðu samningsins eða hvaða áhrif 31. gr. myndi haft í málinu, væru skilyrðin uppfyllt.

Með þessum dómum vék Hæstiréttur frá viðtekinni framkvæmd hér á landi sem fólst í því að dæma hælisleitendur iðulega í fangelsi fyrir skjalafals. Um þá framkvæmd vísast til Hrd. 9. október 2014 (680/2013) þar sem hælisleitandi var dæmdur í 30 daga fangelsi fyrir að framvísa fölsuðu vegabréfi. Í dómi Héraðsdóms Reykjaness í málinu, sem Hæstiréttur staðfesti að þessu leyti með vísan til forsendna, sagði að höfð væri hliðsjón af „dómaframkvæmd“ og „áralangri dómvenju“ við ákvörðun refsingar.[4] Ekki var minnst á flóttamannasamninginn. Tengsl þessa dóms frá 2014 við áðurnefnda dóma frá 2012 eru áhugaverð. Árið 2012 gaf Hæstiréttur til kynna að 31. gr. flóttamannasamningsins gæti mögulega komið til skoðunar. Árið 2014 kom samningurinn hvergi við sögu í sambærilegu máli – að hluta til sátu sömu dómarar í málunum 2012 og 2014 – en árið 2015 ákvað Hæstiréttur að gera ákærða enga refsingu, svo sem útskýrt er hér að framan. Að því er virðist skipti hér öllu máli hvort verjanda hugkvæmdist að hafa uppi varnir byggðar á flóttamannasamningnum eða lét sér nægja að byggja á íslenskum lögum.

Í fyrrnefndum Hrd. 17. desember 2015 (345/2015) segir einnig: „Samningurinn hefur ekki lagagildi hér á landi og getur þetta ákvæði hans því þegar af þeirri ástæðu ekki leitt til sýknu ákærða.“ Hæstiréttur féllst því ekki á að veita 31. gr. flóttamannasamningsins bein réttaráhrif.

Áhrif flóttamannasamningsins eru hér í samræmi við tvíeðliskenninguna – alþjóðasamningar eru ekki réttarheimildir heldur lögskýringargögn – og fjölmarga eldri dóma varðandi þá reglu að túlka skuli íslensk lög til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar að því marki sem unnt er.^[5]

Hvað segja framangreindir dómar um flóttamannarétt og sú aðferðafræði sem þar birtist um þau réttindi sem umsækjendur um alþjóðlega vernd njóta í reynd? Í fyrsta lagi nutu ákærðu, janvel í nýjustu dómunum, ekki allra þeirra réttinda sem flóttamannasamningnum var ætlað að veita. Sakfelling vegna skjalafals telst brot gegn 31. gr. samningsins, jafnvel þótt viðurlögum sé ekki beitt.[6] Í öðru lagi virðast áhrifin ráðast af málsvörn ákærða. Í Hrd. 9. október 2014 (680/2013) var ákærða gerð refsing og ekkert fjallað um flóttamannasamninginn þótt Hæstiréttur virðist hafa verið tilbúinn til að skoða 31. gr. samningsins tveimur árum fyrr (í Hrd. 15. nóvember 2012 (430/2012 og 431/2012)). Velta má fyrir sér hvort sú nálgun fái fyllilega staðist lagareglur sakamálaréttarfars þar sem málsforræðisregla gildir ekki, á ákæruvaldinu hvílir hlutlægnisskylda[7] og hlutverk dómstóla hlýtur að vera að líta fyrst og fremst til þeirra laga og reglna sem gilda um viðkomandi tilvik án þess að vera of bundnir við það hvaða málsástæðum eða lögskýringargögnum teflt er fram. Í þriðja lagi höfðu fjölmargir hælisleitendur setið í fangelsi í andstöðu við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands vegna dómaframkvæmdar áður en verjendum tókst að koma slíkum málum fyrir Hæstarétt og Hæstiréttur sannfærðist um að líta ætti til samningsins. Öll þessi atriði hefðu væntanlega horft gjörólíkt við ef viðeigandi ákvæði flóttamannasamningsins hefði verið hluti af íslenskum lögum en ekki einungis lögskýringargagn.[8]

Í nýjum útlendingalögum nr. 80/2016 hefur 31. gr. flóttamannasamningsins verið lögfest í 32. gr. laganna og texti lagaákvæðisins vísar ennfremur til ákvæðis samningsins. Framangreindir dómar og samræmisskýring almennra hegningarlaga við flóttamannasamninginn eru því ekki lengur lykilatriði á þessu sviði.[9]

Af sviði flóttamannaréttar er að síðustu rétt að benda á Dyflinarreglugerðina[10] sem hefur þau áhrif að stærstum hluta hælisumsókna er vísað frá án efnismeðferðar. Í Hrd. 24. október 2013 (405/2013) dró hælisleitandi í efa að Dyflinarreglugerðin gæti haft úrslitaáhrif á mál hans þar sem reglugerðin væri ekki hluti íslensks réttar. Hæstiréttur fjallaði hins vegar um tilgreind ákvæði Dyflinarreglugerðarinnar varðandi nákvæm skilyrði endursendingar hælisleitenda, sem ekki koma fram í íslenskum lögum. Þessi ákvæði Dyflinarreglugerðarinnar, sbr. tiltölulega almennt ákvæði 46. gr. a. í þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002, urðu til þess að hælisumsóknin var ekki tekin til efnismeðferðar. Það er því sannarlega ekki svo að áhrif þjóðaréttar hafi verið alfarið til stuðnings málstaðar hælisleitenda.

Þessir dómar falla að tvíeðliskenningu landsréttar og þjóðaréttar. Áhrif alþjóðlegra skuldbindinga eru mikilvæg, en háð ýmsum fyrirvörum. Þá sýna dómarnir um skjalafals að lögskýringarnálgunin nægir ekki til þess að veita þau réttindi sem flóttamannasamningurinn mælir fyrir um, enda voru téðir flóttamenn enn meðhöndlaðir sem afbrotamenn þótt ekki hafi þeir þurft að sitja í fangelsi.

3. Samningurinn um réttindi fólks með fötlun: áhrifalaus án lögfestingar

Í Hrd. 1. desember 2016 (80/2016) (Salbjörg Ósk Atladóttir) hafnaði Hæstiréttur kröfum ungrar konu með fötlun um sólarhringsaðstoð á eigin heimili. Stefnandi vísaði m.a. til 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár, laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks og alþjóðasamningsins um réttindi fatlaðs fólks. Í 2. mgr. 1. gr. laganna um málefni fatlaðs fólks segir að við framkvæmd laganna skuli „tekið mið af…samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.” Hæstiréttur vék ekki að þessu ákvæði en sagði einungis um téðan alþjóðasamning að hann hafi ekki verið lögfestur hér á landi og geti ekki aukið á skyldur stjórnvalda umfram það sem fram kemur í lögum.

Bent hefur verið á að Hæstiréttur svaraði ekki meginmálsástæðum stefnanda sem byggðu á því að samningurinn ætti að (a) hafa áhrif við túlkun stjórnarskrár og (b) hafa áhrif á túlkun laga. Hæstiréttur fjallaði þess í stað um hvort samningurinn skapaði nýjar skyldur sem ekki kæmu fram í settum lögum eða stjórnarskrá.[11]

Stefnandi vísaði reyndar til þess að líklega ætti að skilja fyrrnefnda 2. mgr. 1. gr. laganna um málefni fatlaðs fólks þannig að löggjafinn hafi nú þegar veitt samningnum lagagildi með eins konar tilvísunaraðferð. Hugsanlega má skilja dóm Hæstaréttar í máli Salbjargar þannig að Hæstiréttur hafi viljað taka skýrt fram að ekki væri fallist á þessa túlkun, þ.e. taka fram að samningnum um réttindi fatlaðs fólks hafi ekki verið veitt lagagildi jafnvel þótt vísað væri til hans í settum lögum.[12]

Að mínu mati var langsótt að halda því fram að tilvísunin í 2. mgr. 1. gr. laga um málefni fatlaðra jafngilti fullri lögfestingu samningsins. Hæstiréttur gekk þó mun lengra en að hafna þeirri málsástæðu. Þótt tilvísunin til samningsins í fyrrnefndu lagaákvæði jafngildi ekki lögfestingu samningsins þá ætti hún að mínu mati a.m.k. að leiða til þess að samningurinn hefði veruleg áhrif við túlkun og framkvæmd laga – það er bókstaflega það sem stendur í lagaákvæðinu. Það er einnig í fullu samræmi við tvíeðliskenninguna. Dómur Hæstaréttar gefur hins vegar einna helst til kynna að tilvísunin geti ekki haft nein réttaráhrif og samningurinn sé með öllu áhrifalaus. Eina ástæðan sem gefin er upp í forsendunum fyrir þessu áhrifaleysi er að samningurinn hafi ekki verið lögfestur.

4. Lokaorð

Áhrif ólögfestra mannréttindasamninga eru óáreiðanleg sé miðað við þessa dómaframkvæmd. Í hinum nýlegu dómum á sviði flóttamannaréttar hafði ólögfestur alþjóðasamningur áhrif við túlkun laga en slíkum áhrifum var beinlínis hafnað í dóminum um réttindi fatlaðs fólks. Í báðum tilvikum má ennfremur ráða að umræddir alþjóðasamningar hefðu haft önnur áhrif ef þeir hefðu verið lögfestir.

Flóttamannasamningurinn hafði ekki haft nein áhrif á áralanga dómaframkvæmd héraðsdómstóla en síðan breyttist framkvæmdin og samningurinn varð mikilvægur við ákvörðun refsingar.[13] Dyflinarreglugerðin er mjög mikilvæg og einstök, ítarleg skilyrði hennar höfðu í dómaframkvæmd áhrif nánast með sama hætti og íslensk lög, einstaklingi í óhag. Samningurinn um réttindi fólks með fötlun var hins vegar áhrifalaus. Dómurinn í máli Salbjargar Óskar Atladóttur er verulega gagnrýniverður enda fær nálgun Hæstaréttar engan stuðning í kenningum um tengsl landsréttar og þjóðaréttar né öðrum viðteknum lögskýringarsjónarmiðum.[14]

Í stjórnarsáttmála nýrrar ríkisstjórnar segir að ætlunin sé að samningurinn um réttindi fatlaðs fólks verði „innleiddur“.[15] Orðalagið er óljóst gagnvart því hvort samningurinn verði innleiddur með lögfestingu eða aðlögun íslenskra laga. Lokaorð mín verða því í formi áskorunar: Sé vilji ríkisstjórnar að samningurinn um réttindi fatlaðs fólks, eða aðrir mannréttindasamningar, hafi réttaráhrif fyrir dómstólum er gríðarmikilvægt að samningurinn verði innleiddur með lögfestingu.

Heimildaskrá:

Björg Thorarensen: „Tengsl þjóðaréttar við íslenska stjórnskipun og áhrif alþjóðasamninga á íslenskan rétt”. Úlfljótur, 3. tbl. 2012.

Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi. Reykjavík 2008.

Hrefna Dögg Gunnarsdóttir: „Bann við refsingum samkvæmt 31. gr. flóttamannasamningsins og gildi þess í íslenskum rétti“ Mag. Jur. ritgerð. Lagadeild HÍ. Júní 2012. Óbirt en aðgengileg á http://www.skemman.is.

Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins“. Úlfljótur, 1. tbl. 2017.

Ragnhildur Helgadóttir og Anna Lísa Ingólfsdóttir: „Iceland: Developments In Icelandic Constitutional Law“. The I·CONnect-Clough Center 2016 Global Review of Constitutional Law. Ritstj. Richard Albert o.fl. Boston, 2017.

Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða. Reykjavík 2007.

Sáttmáli Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis. https://www.stjornarradid.is/default.aspx?PageID=13c0fcaa-3869-11e6-80c7-005056bc217f (skoðað 31. janúar 2018).

Skúli Magnússon: „Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum“. Lögfræðingur, 2012.

Skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins. Innanríkisráðuneytið, Reykjavík 2012.

UNHCR Advisory Opinion on Criminal Prosecution of Asylum-Seekers for Illegal Entry, 2. mars 2006, aðgengilegt á http://www.refworld.org/docid/4721ccd02.html (skoðað 29. jan. 2018).

Neðanmálsgreinar

[1] Skúli Magnússon: „Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum“, nmgr. 39.

[2] Björg Thorarensen: „Tengsl þjóðaréttar við íslenska stjórnskipun og áhrif alþjóðasamninga á íslenskan rétt“, bls. 276-277.

[3] Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi, bls. 85. Sjá einnig Skúli Magnússon: „Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum“ og Róbert Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 248-251.

[4] Hin „áralanga dómvenja“ sem vísað var til í dóminum frá 2014 virðist vera dómaframkvæmd héraðsdómstóla. Um þá framkvæmd má vísa til Mag. Jur. ritgerðar Hrefnu Daggar Gunnarsdóttur: „Bann við refsingum samkvæmt 31. gr. flóttamannasamningsins og gildi þess í íslenskum rétti“ (júní 2012). Óbirt en aðgengileg á http://www.skemman.is. Sjá einnig Skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins. Innanríkisráðuneytið 2012, bls. 49-51.

[5] Sjá t.d. umfjöllun í Björg Thorarensen: „Tengsl þjóðaréttar við íslenska stjórnskipun og áhrif alþjóðasamninga á íslenskan rétt“, bls. 276-277 og Skúli Magnússon: „Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum“, og Hrd. 2000, bls. 4480 (ÖBÍ I), sem reyndar fjallar um túlkun stjórnarskrár en skýringarregla um samræmi landsréttar og þjóðaréttar er nefnd berum orðum í dóminum.

[6] UNHCR Advisory Opinion on Criminal Prosecution of Asylum-Seekers for Illegal Entry, 2. mars 2006, aðgengilegt á http://www.refworld.org/docid/4721ccd02.html (skoðað 29. jan. 2018), bls. 2 („The criminal prosecution of an asylum-seeker for illegally entering or using fraudulent documentation to enter a country would therefore constitute a penalty for purposes of Article 31“).

[7] Sbr. 3. mgr. 18. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála: „Ákærendur skulu vinna að því að hið sanna og rétta komi í ljós og gæta jafnt að þeim atriðum sem horfa til sýknu og sektar.“

[8] Ég tel að beiting lögfests ákvæðis 31. gr. flóttamannasamningsins hefði ekki oltið á málsvörn ákærða. Nær óhugsandi er að dómstólar hefðu dæmt manneskju í fangelsi í beinni andstöðu við sett lagaákvæði, janvel þótt ekki hafi verið byggt á því með beinum hætti. Reyndar verður að telja ólíklegt að slíkt kæmi til, bæði ákæruvaldinu og verjendum væri lögskylt að fjalla um slíkt lagaákvæði.

[9] Í Hrd. 16. nóvember 2017 (202/2017) var vísað til hins nýja ákvæðis 32. gr. útlendingalaga en ekki til flóttamannasamningsins. Þar sem skilyrði ákvæðisins töldust ekki uppfyllt var ákærði hins vegar sakfelldur og dæmdur í 30 daga fangelsi. Túlkun 31. gr. flóttamannasamningsins og sambærilegs orðalags 32. gr. útlendingalaga fellur utan efnistaka hér.

[10] Reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003. Aðild Íslands að Dyflinarreglugerðinni er í formi alþjóðasamnings, hún er ekki innleidd á grundvelli EES-réttar, og því á umfjöllunin við í þessu samhengi þrátt fyrir uppruna hennar í Evrópurétti.

[11] Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins“, bls. 53-57.

[12] Ragnhildur Helgadóttir og Anna Lísa Ingólfsdóttir: „Iceland: Developments In Icelandic Constitutional Law“, bls. 85.

[13] Velta má fyrir sér hvort alþjóðasamningar hafi frekar áhrif í sakamálum, sbr. dómana um flóttamannasamninginn, og þá í þágu sakbornings m.t.t. þess að skýra eigi refsiákvæði sakborningi í hag o.s.frv. Að sama skapi hafi Hæstiréttur ekki talið rétt að taka slíkan samning framyfir refsiákvæði í íslenskum lögum. Nýir dómar Hæstaréttar um hatursorðræðu styðja þó ekki slíka ályktun enda var þar frekar vísað til alþjóðlegra heimilda sakborningi í óhag, sbr. Hrd. 14. desember 2017 (415/2017, 354/2017 og 577/2017). Auk þess gerir tvíeðliskenningin ekki slíkan greinarmun á einkamálum og sakamálum.

[14] Í Hrd. 25. janúar 2018 (435/2017) virðist Hæstiréttur ganga út frá því að samningurinn um réttindi fólks með fötlun geti komið til skoðunar við lögskýringu. Dómurinn í máli Salbjargar hefur því líklega takmarkað fordæmisgildi hvað þetta varðar.

[15] Sáttmáli Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis, bls. 30.