Mannréttindasamningar og túlkun laga: nýlegir dómar í andstæðar áttir

Eftir Kára Hólmar Ragnarsson, doktorsnema við Harvard Law School og lögmann á Rétti

  1. Inngangur
  2. Flóttamannasamningurinn: áhrif við túlkun íslenskra laga án lögfestingar
  3. Samningurinn um réttindi fólks með fötlun: áhrifalaus án lögfestingar
  4. Lokaorð

Ágrip

Í greininni verður fjallað um tvö nýleg dæmi þar sem reyndi á hvort alþjóðlegar skuldbindingar hefðu áhrif á túlkun og beitingu íslenskra laga. Í fyrra dæminu, sem fjallar um flóttamenn, höfðu ólögfestir alþjóðasamningar áhrif á niðurstöðu Hæstaréttar, en eldri dómaframkvæmd hafði verið í andstöðu við téðar alþjóðaskuldbindingar. Í síðara dæminu, sem fjallar um réttindi fólks með fötlun, hafnaði Hæstiréttur því algjörlega að alþjóðlegar skuldbindingar gætu haft áhrif. Á grundvelli þessara dæma er nauðsynlegt að lögfesta mannréttindasamninga ef vilji stendur til þess að þeir hafi áhrif í dómsmálum.

 

Abstract

This article discusses two recent cases addressing the impact of international obligations on the interpretation of Icelandic law. In the first example, relating to refugees, international agreements that had not been transcribed into statutory law affected the decisions of the Supreme Court, whereas prior court practice had violated those international obligations. In the second example, relating to persons with disabilities, the Supreme Court entirely rejected the notion that international obligations could affect the outcome. On the basis of these examples it is necessary to incorporate international human rights agreements as statutory law if the intention is that such agreements are to be relevant to court proceedings.

 

  1. Inngangur

Hvaða gagn er að alþjóðasamningum um mannréttindi? Slíkir samningar geta haft áhrif með ýmsum hætti en hér verður sjónum beint að því hvenær alþjóðasamningar geta haft áhrif í gegnum landsdómstóla, þ.e. með því að hafa áhrif á niðurstöður dómstóla í einstökum málum. Ég tek undir með Skúla Magnússyni að líklega kemur það „almennum borgurum jafnan á óvart að fá vitneskju um að þeir geti ekki byggt beint á alþjóðlegum mannréttindum, sem Ísland hefur skuldbundið sig til að virða, fyrir íslenskum dómstólum.“[1]

Almennt er litið svo á að svonefnd tvíeðliskenning sé ríkjandi hér á landi. Samkvæmt henni eruséu landsréttur og þjóðaréttur tvö aðskilin réttarkerfi og þjóðaréttarregla teljist ekki réttarheimild að landsrétti nema hún hafi verið innleidd sérstaklega.[2] Mannréttindasamningar getai samkvæmt þessu haft áhrif í dómsmálum (1) ef þeir eru lögfestir, (2) í gegnum túlkun á stjórnarskrárákvæðum, í samræmi við vilja stjórnarskrárgjafans, sbr. umfjöllun í frumvarpi með stjórnarskrárbreytingunum 1995 og (3) með túlkun á lögum, en þó þannig að ákvæði í þjóðréttarsamningum verði „að víkja ef íslensk lög stangast beinlínis á við þau og ganga lögin þá framar.“[3] Ólögfestir alþjóðasamningar teljist því ekki til eiginlegra réttarheimilda heldur fremur til lögskýringargagna.

Ég mun nú fjalla um nokkra nýlega dóma Hæstaréttar sem sýna að ólögfestir alþjóðasamningar hafa stundum, en bara stundum, áhrif á niðurstöður dómsmála. Í kafla 2 er fjallað um dóma á sviði flóttamannaréttar þar sem alþjóðasamningur hafði áhrif í dómi Hæstaréttar, þótt dómstólar hafi um árabil dæmt í andstöðu við ákvæði hans. Í kafla 3 er fjallað um dóm varðandi réttindi fólks með fötlun þar sem Hæstiréttur taldi að alþjóðasamningur gæti ekki haft nein áhrif, þrátt fyrir að vísað væri til hans í lagatexta. Í kafla 4 eru niðurstöður um þetta misræmi dregnar saman og sett fram sú afstaða að nauðsynlegt sé að lögfesta alþjóðasamninga um mannréttindi til þess að tryggja vernd þeirra réttinda sem þeir mæla fyrir um.

  1. Flóttamannasamningurinn: áhrif við túlkun íslenskra laga án lögfestingar

Í Hrd. 17. desember 2015 (345/2015) var umsækjandi um alþjóðlega vernd (hælisleitandi) ákærður fyrir skjalafals fyrir að hafa framvísað fölsuðum skilríkjum við komu til landsins. Í 31. gr.  alþjóðasamningsins um stöðu flóttamanna, sem Ísland er aðili að en hefur ekki verið lögfestur, er lagt bann við refsingu flóttamanna vegna ólöglegrar komu, að nánari skilyrðum uppfylltum. Hæstiréttur sakfelldi í málinu en gerði ákærða enga refsingu vegna umrædds alþjóðasamnings. Í dóminum kemur fram: „Þótt [alþjóðasamningur um stöðu flóttamanna] hafi ekki lagagildi hér á landi er unnt við ákvörðun refsingar að taka tillit til hans í ljósi þeirrar meginreglu íslensks réttar að leitast skuli við að skýra lög til samræmis við þjóðréttarskuldbindingar ríkisins.“ Sama orðalag og afstaða kom síðan fram í Hrd. 9. júní 2016 (86/2016).

Þessir dómar komu í kjölfar Hrd. 15. nóvember 2012 (430/2012 og 431/2012) þar sem Hæstiréttur fjallaði um málsástæðu byggða á 31. gr. flóttamannasamningsins en taldi skilyrði ákvæðisins ekki uppfyllt. Þar var þó enga umfjöllun að finna um réttarheimildarlega stöðu samningsins eða hvaða áhrif 31. gr. myndi haft í málinu, væru skilyrðin uppfyllt.

Með þessum dómum vék Hæstiréttur frá viðtekinni framkvæmd hér á landi sem fólst í því að dæma hælisleitendur iðulega í fangelsi fyrir skjalafals. Um þá framkvæmd vísast til Hrd. 9. október 2014 (680/2013) þar sem hælisleitandi var dæmdur í 30 daga fangelsi fyrir að framvísa fölsuðu vegabréfi. Í dómi Héraðsdóms Reykjaness í málinu, sem Hæstiréttur staðfesti að þessu leyti með vísan til forsendna, sagði að höfð væri hliðsjón af „dómaframkvæmd“ og „áralangri dómvenju“ við ákvörðun refsingar.[4] Ekki var minnst á flóttamannasamninginn. Tengsl þessa dóms frá 2014 við áðurnefnda dóma frá 2012 eru áhugaverð. Árið 2012 gaf Hæstiréttur til kynna að 31. gr. flóttamannasamningsins gæti mögulega komið til skoðunar. Árið 2014 kom samningurinn hvergi við sögu í sambærilegu máli – að hluta til sátu sömu dómarar í málunum 2012 og 2014 – en árið 2015 ákvað Hæstiréttur að gera ákærða enga refsingu, svo sem útskýrt er hér að framan. Að því er virðist skipti hér öllu máli hvort verjanda hugkvæmdist að hafa uppi varnir byggðar á flóttamannasamningnum eða lét sér nægja að byggja á íslenskum lögum.

Í fyrrnefndum Hrd. 17. desember 2015 (345/2015) segir einnig: „Samningurinn hefur ekki lagagildi hér á landi og getur þetta ákvæði hans því þegar af þeirri ástæðu ekki leitt til sýknu ákærða.“ Hæstiréttur féllst því ekki á að veita 31. gr. flóttamannasamningsins bein réttaráhrif.

Áhrif flóttamannasamningsins eru hér í samræmi við tvíeðliskenninguna – alþjóðasamningar eru ekki réttarheimildir heldur lögskýringargögn – og fjölmarga eldri dóma varðandi þá reglu að túlka skuli íslensk lög til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar að því marki sem unnt er.[5]

Hvað segja framangreindir dómar um flóttamannarétt og sú aðferðafræði sem þar birtist um þau réttindi sem umsækjendur um alþjóðlega vernd njóta í reynd? Í fyrsta lagi nutu ákærðu, janvel í nýjustu dómunum, ekki allra þeirra réttinda sem flóttamannasamningnum var ætlað að veita. Sakfelling vegna skjalafals telst brot gegn 31. gr. samningsins, jafnvel þótt viðurlögum sé ekki beitt.[6] Í öðru lagi virðast áhrifin ráðast af málsvörn ákærða. Í Hrd. 9. október 2014 (680/2013) var ákærða gerð refsing og ekkert fjallað um flóttamannasamninginn þótt Hæstiréttur virðist hafa verið tilbúinn til að skoða 31. gr. samningsins tveimur árum fyrr (í Hrd. 15. nóvember 2012 (430/2012 og 431/2012)). Velta má fyrir sér hvort sú nálgun fái fyllilega staðist lagareglur sakamálaréttarfars þar sem málsforræðisregla gildir ekki, á ákæruvaldinu hvílir hlutlægnisskylda[7] og hlutverk dómstóla hlýtur að vera að líta fyrst og fremst til þeirra laga og reglna sem gilda um viðkomandi tilvik án þess að vera of bundnir við það hvaða málsástæðum eða lögskýringargögnum teflt er fram. Í þriðja lagi höfðu fjölmargir hælisleitendur setið í fangelsi í andstöðu við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands vegna dómaframkvæmdar áður en verjendum tókst að koma slíkum málum fyrir Hæstarétt og Hæstiréttur sannfærðist um að líta ætti til samningsins. Öll þessi atriði hefðu væntanlega horft gjörólíkt við ef viðeigandi ákvæði flóttamannasamningsins hefði verið hluti af íslenskum lögum en ekki einungis lögskýringargagn.[8]

Í nýjum útlendingalögum nr. 80/2016 hefur 31. gr. flóttamannasamningsins verið lögfest í 32. gr. laganna og texti lagaákvæðisins vísar ennfremur til ákvæðis samningsins. Framangreindir dómar og samræmisskýring almennra hegningarlaga við flóttamannasamninginn eru því ekki lengur lykilatriði á þessu sviði.[9]

Af sviði flóttamannaréttar er að síðustu rétt að benda á Dyflinarreglugerðina[10] sem hefur þau áhrif að stærstum hluta hælisumsókna er vísað frá án efnismeðferðar. Í Hrd. 24. október 2013 (405/2013) dró hælisleitandi í efa að Dyflinarreglugerðin gæti haft úrslitaáhrif á mál hans þar sem reglugerðin væri ekki hluti íslensks réttar. Hæstiréttur fjallaði hins vegar um tilgreind ákvæði Dyflinarreglugerðarinnar varðandi nákvæm skilyrði endursendingar hælisleitenda, sem ekki koma fram í íslenskum lögum. Þessi ákvæði Dyflinarreglugerðarinnar, sbr. tiltölulega almennt ákvæði 46. gr. a. í þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002, urðu til þess að hælisumsóknin var ekki tekin til efnismeðferðar. Það er því sannarlega ekki svo að áhrif þjóðaréttar hafi verið alfarið til stuðnings málstaðar hælisleitenda.

Þessir dómar falla að tvíeðliskenningu landsréttar og þjóðaréttar. Áhrif alþjóðlegra skuldbindinga eru mikilvæg, en háð ýmsum fyrirvörum. Þá sýna dómarnir um skjalafals að lögskýringarnálgunin nægir ekki til þess að veita þau réttindi sem flóttamannasamningurinn mælir fyrir um, enda voru téðir flóttamenn enn meðhöndlaðir sem afbrotamenn þótt ekki hafi þeir þurft að sitja í fangelsi.

  1. Samningurinn um réttindi fólks með fötlun: áhrifalaus án lögfestingar

Í Hrd. 1. desember 2016 (80/2016) (Salbjörg Ósk Atladóttir) hafnaði Hæstiréttur kröfum ungrar konu með fötlun um sólarhringsaðstoð á eigin heimili. Stefnandi vísaði m.a. til 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár, laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks og alþjóðasamningsins um réttindi fatlaðs fólks. Í 2. mgr. 1. gr. laganna um málefni fatlaðs fólks segir að við framkvæmd laganna skuli „tekið mið af…samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.” Hæstiréttur vék ekki að þessu ákvæði en sagði einungis um téðan alþjóðasamning að hann hafi ekki verið lögfestur hér á landi og geti ekki aukið á skyldur stjórnvalda umfram það sem fram kemur í lögum.

Bent hefur verið á að Hæstiréttur svaraði ekki meginmálsástæðum stefnanda sem byggðu á því að samningurinn ætti að (a) hafa áhrif við túlkun stjórnarskrár og (b) hafa áhrif á túlkun laga. Hæstiréttur fjallaði þess í stað um hvort samningurinn skapaði nýjar skyldur sem ekki kæmu fram í settum lögum eða stjórnarskrá.[11]

Stefnandi vísaði reyndar til þess að líklega ætti að skilja fyrrnefnda 2. mgr. 1. gr. laganna um málefni fatlaðs fólks þannig að löggjafinn hafi nú þegar veitt samningnum lagagildi með eins konar tilvísunaraðferð. Hugsanlega má skilja dóm Hæstaréttar í máli Salbjargar þannig að Hæstiréttur hafi viljað taka skýrt fram að ekki væri fallist á þessa túlkun, þ.e. taka fram að samningnum um réttindi fatlaðs fólks hafi ekki verið veitt lagagildi jafnvel þótt vísað væri til hans í settum lögum.[12]

Að mínu mati var langsótt að halda því fram að tilvísunin í 2. mgr. 1. gr. laga um málefni fatlaðra jafngilti fullri lögfestingu samningsins. Hæstiréttur gekk þó mun lengra en að hafna þeirri málsástæðu. Þótt tilvísunin til samningsins í fyrrnefndu lagaákvæði jafngildi ekki lögfestingu samningsins þá ætti hún að mínu mati a.m.k. að leiða til þess að samningurinn hefði veruleg áhrif við túlkun og framkvæmd laga – það er bókstaflega það sem stendur í lagaákvæðinu. Það er einnig í fullu samræmi við tvíeðliskenninguna. Dómur Hæstaréttar gefur hins vegar einna helst til kynna að tilvísunin geti ekki haft nein réttaráhrif og samningurinn sé með öllu áhrifalaus. Eina ástæðan sem gefin er upp í forsendunum fyrir þessu áhrifaleysi er að samningurinn hafi ekki verið lögfestur.

  1. Lokaorð

Áhrif ólögfestra mannréttindasamninga eru óáreiðanleg sé miðað við þessa dómaframkvæmd. Í hinum nýlegu dómum á sviði flóttamannaréttar hafði ólögfestur alþjóðasamningur áhrif við túlkun laga en slíkum áhrifum var beinlínis hafnað í dóminum um réttindi fatlaðs fólks. Í báðum tilvikum má ennfremur ráða að umræddir alþjóðasamningar hefðu haft önnur áhrif ef þeir hefðu verið lögfestir.

Flóttamannasamningurinn hafði ekki haft nein áhrif á áralanga dómaframkvæmd héraðsdómstóla en síðan breyttist framkvæmdin og samningurinn varð mikilvægur við ákvörðun refsingar.[13] Dyflinarreglugerðin er mjög mikilvæg og einstök, ítarleg skilyrði hennar höfðu í dómaframkvæmd áhrif nánast með sama hætti og íslensk lög, einstaklingi í óhag. Samningurinn um réttindi fólks með fötlun var hins vegar áhrifalaus. Dómurinn í máli Salbjargar Óskar Atladóttur er verulega gagnrýniverður enda fær nálgun Hæstaréttar engan stuðning í kenningum um tengsl landsréttar og þjóðaréttar né öðrum viðteknum lögskýringarsjónarmiðum.[14]

Í stjórnarsáttmála nýrrar ríkisstjórnar segir að ætlunin sé að samningurinn um réttindi fatlaðs fólks verði „innleiddur“.[15] Orðalagið er óljóst gagnvart því hvort samningurinn verði innleiddur með lögfestingu eða aðlögun íslenskra laga. Lokaorð mín verða því í formi áskorunar: Sé vilji ríkisstjórnar að samningurinn um réttindi fatlaðs fólks, eða aðrir mannréttindasamningar, hafi réttaráhrif fyrir dómstólum er gríðarmikilvægt að samningurinn verði innleiddur með lögfestingu.

Heimildaskrá:

Björg Thorarensen: „Tengsl þjóðaréttar við íslenska stjórnskipun og áhrif alþjóðasamninga á íslenskan rétt”. Úlfljótur, 3. tbl. 2012.

Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi. Reykjavík 2008.

Hrefna Dögg Gunnarsdóttir: „Bann við refsingum samkvæmt 31. gr. flóttamannasamningsins og gildi þess í íslenskum rétti“ Mag. Jur. ritgerð. Lagadeild HÍ. Júní 2012. Óbirt en aðgengileg á http://www.skemman.is.

Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins“. Úlfljótur, 1. tbl. 2017.

Ragnhildur Helgadóttir og Anna Lísa Ingólfsdóttir: „Iceland: Developments In Icelandic Constitutional Law“. The I·CONnect-Clough Center 2016 Global Review of Constitutional Law. Ritstj. Richard Albert o.fl. Boston, 2017.

Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða. Reykjavík 2007.

Sáttmáli Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis. https://www.stjornarradid.is/default.aspx?PageID=13c0fcaa-3869-11e6-80c7-005056bc217f (skoðað 31. janúar 2018).

Skúli Magnússon: „Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum“. Lögfræðingur, 2012.

Skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins. Innanríkisráðuneytið, Reykjavík 2012.

UNHCR Advisory Opinion on Criminal Prosecution of Asylum-Seekers for Illegal Entry, 2. mars 2006, aðgengilegt á http://www.refworld.org/docid/4721ccd02.html (skoðað 29. jan. 2018).

Neðanmálsgreinar

[1] Skúli Magnússon: „Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum“, nmgr. 39.

[2] Björg Thorarensen: „Tengsl þjóðaréttar við íslenska stjórnskipun og áhrif alþjóðasamninga á íslenskan rétt“, bls. 276-277.

[3] Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi, bls. 85. Sjá einnig Skúli Magnússon: „Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum“ og Róbert Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 248-251.

[4] Hin „áralanga dómvenja“ sem vísað var til í dóminum frá 2014 virðist vera dómaframkvæmd héraðsdómstóla. Um þá framkvæmd má vísa til Mag. Jur. ritgerðar Hrefnu Daggar Gunnarsdóttur: „Bann við refsingum samkvæmt 31. gr. flóttamannasamningsins og gildi þess í íslenskum rétti“ (júní 2012). Óbirt en aðgengileg á http://www.skemman.is. Sjá einnig Skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins. Innanríkisráðuneytið 2012, bls. 49-51.

[5] Sjá t.d. umfjöllun í Björg Thorarensen: „Tengsl þjóðaréttar við íslenska stjórnskipun og áhrif alþjóðasamninga á íslenskan rétt“, bls. 276-277 og Skúli Magnússon: „Stjórnskipuleg staða þjóðaréttar að íslenskum lögum“, og Hrd. 2000, bls. 4480 (ÖBÍ I), sem reyndar fjallar um túlkun stjórnarskrár en skýringarregla um samræmi landsréttar og þjóðaréttar er nefnd berum orðum í dóminum.

[6] UNHCR Advisory Opinion on Criminal Prosecution of Asylum-Seekers for Illegal Entry, 2. mars 2006, aðgengilegt á http://www.refworld.org/docid/4721ccd02.html (skoðað 29. jan. 2018), bls. 2 („The criminal prosecution of an asylum-seeker for illegally entering or using fraudulent documentation to enter a country would therefore constitute a penalty for purposes of Article 31“).

[7] Sbr. 3. mgr. 18. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála: „Ákærendur skulu vinna að því að hið sanna og rétta komi í ljós og gæta jafnt að þeim atriðum sem horfa til sýknu og sektar.“

[8] Ég tel að beiting lögfests ákvæðis 31. gr. flóttamannasamningsins hefði ekki oltið á málsvörn ákærða. Nær óhugsandi er að dómstólar hefðu dæmt manneskju í fangelsi í beinni andstöðu við sett lagaákvæði, janvel þótt ekki hafi verið byggt á því með beinum hætti. Reyndar verður að telja ólíklegt að slíkt kæmi til, bæði ákæruvaldinu og verjendum væri lögskylt að fjalla um slíkt lagaákvæði.

[9] Í Hrd. 16. nóvember 2017 (202/2017) var vísað til hins nýja ákvæðis 32. gr. útlendingalaga en ekki til flóttamannasamningsins. Þar sem skilyrði ákvæðisins töldust ekki uppfyllt var ákærði hins vegar sakfelldur og dæmdur í 30 daga fangelsi. Túlkun 31. gr. flóttamannasamningsins og sambærilegs orðalags 32. gr. útlendingalaga fellur utan efnistaka hér.

[10] Reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003. Aðild Íslands að Dyflinarreglugerðinni er í formi alþjóðasamnings, hún er ekki innleidd á grundvelli EES-réttar, og því á umfjöllunin við í þessu samhengi þrátt fyrir uppruna hennar í Evrópurétti.

[11] Kári Hólmar Ragnarsson: „Falsvonir Öryrkjabandalagsdómsins“, bls. 53-57.

[12] Ragnhildur Helgadóttir og Anna Lísa Ingólfsdóttir: „Iceland: Developments In Icelandic Constitutional Law“, bls. 85.

[13] Velta má fyrir sér hvort alþjóðasamningar hafi frekar áhrif í sakamálum, sbr. dómana um flóttamannasamninginn, og þá í þágu sakbornings m.t.t. þess að skýra eigi refsiákvæði sakborningi í hag o.s.frv. Að sama skapi hafi Hæstiréttur ekki talið rétt að taka slíkan samning framyfir refsiákvæði í íslenskum lögum. Nýir dómar Hæstaréttar um hatursorðræðu styðja þó ekki slíka ályktun enda var þar frekar vísað til alþjóðlegra heimilda sakborningi í óhag, sbr. Hrd. 14. desember 2017 (415/2017, 354/2017 og 577/2017). Auk þess gerir tvíeðliskenningin ekki slíkan greinarmun á einkamálum og sakamálum.

[14] Í Hrd. 25. janúar 2018 (435/2017) virðist Hæstiréttur ganga út frá því að samningurinn um réttindi fólks með fötlun geti komið til skoðunar við lögskýringu. Dómurinn í máli Salbjargar hefur því líklega takmarkað fordæmisgildi hvað þetta varðar.

[15] Sáttmáli Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis, bls. 30.

EFTA-dómstóllinn í ljósi lýðræðishalla

Eftir Eyvind G. Gunnarsson

prófessor við lagadeild Háskóla Íslands

og Stefán Má Stefánsson

prófessor við lagadeild Háskóla Íslands

Ágrip

Ákvæði EES-samningsins miða að einsleitni við ESB rétt á því sviði sem hann tekur til. Þetta þýðir m.a. að tryggja verður að sambærilegar reglur og sambærileg túlkun þeirra gildi á Evrópska efnahagssvæðinu. Þessari skyldu til einsleitni eru þó takmörk sett, m.a. vegna þess að  markmið, efni og orðalag undirliggjandi samninga voru í upphafi um sumt ólík og ekki síður vegna þess að frumréttur ESB hefur tekið mikilvægum breytingum á síðari tímum í samræmi við stjórnskipunarreglur aðildarríkja ESB sem eiga sér enga samsvörun í EES-rétti.

Af þessum sökum er augljós hætta á því að felli EFTA-dómstóllinn dóma á grundvelli mjög framsækinnar lagatúlkunar getur myndast lýðræðishalli sem felst í því að aðildarríki ESB áttu þess kost að taka afstöðu til tiltekinna lagaákvæða frumréttar eða breytinga þeirra en EFTA/EES ríkin ekki.

Grein þessi fjallar um þetta álitaefni. Þrír dómar EFTA-dómstólsins um svipað sakarefni eru hér nefndir til sögunnar þar sem því má halda fram að framsækin lagatúlkun hafi leitt af sér ákveðnar ógöngur. Þeir dómar sem gera má athugasemdir við að þessu leyti eru þó fleiri.

Abstract

The EEA Agreement aims at uniformity with the EU rules in the fields to which it applies. This means, inter alia, a duty to ensure comparable rules and comparable interpretation within the European Economic Area. However, this duty to reach homogeneity has its limits, inter alia, because the objectives, wording and content of the underlying agreements were in some respects different initially. Furthermore, EU’s primary legislation has undergone significant changes in later times, in conformity with constitutional law in the Member States. This is not the case as regards the EFTA/EEA states.

Therefore, if the EFTA Court applies the principle of homogeneity too freely, an obvious risk arises that its findings may result in democratic deficit in disfavour of the EFTA/EEA states which could neither have been foreseen nor expected.

In respect of the three judgments of the EFTA Court regarding similar cases are mentioned here, it can be argued that dynamic legal interpretation has caused a certain dilemma. They are, however, not the only judgements that can be criticized on the same basis.

I

Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningurinn) sem tók gildi 1. janúar 1994 er e.t.v. mikilvægasti viðskiptasamningur Íslendinga. Öll aðildarríki Evrópusambandsins (ESB) eiga aðild að Evrópska efnahagssvæðinu (EES), sambandið sjálft og þrjú aðildarríki Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA). Kjarni EES-samningsins er viðskiptafrelsi. Þannig ríkir á EES svokallað fjórfrelsi en það felur í sér frjáls vöru- og þjónustuviðskipti, frjálsa fjármagnsflutninga og sameiginlegan vinnumarkað. Þar fyrir utan eru samkeppnisreglur og reglur um ríkisstyrki áberandi. Í EES-samningnum eru engu að síður mikilvægar undantekningar frá fjórfrelsinu, m.a. á sviði landbúnaðar og sjávarútvegs.

Íslandi er skylt samkvæmt EES-samningnum að taka upp afleidda löggjöf ESB með þeim takmörkunum sem leiða af samningnum. Eftirlitsstofnun EFTA heldur uppi eftirliti með því að ákvæðum EES-samningsins sé fylgt á EES og tekur ýmsar bindandi ákvarðanir. Sérstakur dómstóll, EFTA-dómstóllinn, leysir úr réttarágreiningi. EES-samningurinn felur ótvírætt í sér ákveðið framsal ríkisvalds.

Á þeim tíma sem liðinn er frá gildistöku EES-samningsins hafa orðið miklar og verulegar breytingar á frumrétti ESB en samsvarandi breytingar hafa ekki orðið á EES-samningnum. Þetta atriði hefur mikla þýðingu þegar réttarstaðan í ESB er borin saman við réttarstöðuna á EES.

Af framansögðu leiðir að mikilvægt er við skýringu á afleiddri löggjöf ESB, sem tekin hefur verið upp í EES-samninginn, að dómstóllinn gangi ekki lengra í túlkun sinni en ráða má af EES-samningnum og þeim forsendum sem lágu fyrir við undirritun hans. Sú viðleitni EES-samningsins að mynda einsleitt Evrópskt efnahagssvæði hefur því sínar takmarkanir. Þetta á alveg sérstaklega við á þeim sviðum og að því leyti sem breyting hefur orðið á frumrétti ESB frá því að EES-samningurinn var undirritaður. Það sama á við um svið sem falla utan samningsins að öllu verulegu leyti.

Sé þessa ekki gætt getur frjálsleg túlkun EFTA-dómstólsins á gerðum ESB leitt til þess að ófyrirséður lýðræðishalli myndist. Með þessu er átt við að vikið sé til hliðar réttarástandi sem aðilar gengu út frá við undirritun EES-samningsins og nýju réttarástandi komið á sem enginn átti von á. Í þessu felst að hagsmunum og áherslum sem samningsaðilar gengu út frá sé vikið til hliðar á kostnað annarra hagsmuna eða áherslna, sem aðilar höfðu e.t.v. aldrei færi á að tjá sig um og fengu því aldrei lýðræðislega meðferð.

Áður hefur verið ritað nokkuð um þann fyrsta af þeim dómum EFTA-dómstólsins sem hér að neðan eru raktir.[1] Þessi skrif eru þó ekki til umræðu hér. Dómarnir sjálfir og þær lagalegu forsendur sem þar koma fram standa að öllu leyti fyrir þeim niðurstöðum sem þar er gert ráð fyrir án nánari skýringa af hálfu annarra. Þá aðferð að nota forsendur dómanna þannig beint teljum við ákjósanlega og skýra aðferð til að varpa ljósi á aðalatriði máls þessa, þ.e. hættuna á því að lýðræðishalli geti myndast.

Loks taka höfundar fram að við ritun þessarar greinar er gert ráð fyrir nokkurri þekkingu á EES-rétti. Ýmsum skýringum og tilvitnunum er sleppt til þess að fyrrgreindur kjarni komi sem skýrast fram.

II

Dæmi um framangreint vandamál er dómur EFTA-dómstólsins í máli E-17/15. Mál þetta fjallaði um innflutning á hráum kjötvörum sem stefnandi málsins hugðist flytja til landsins. Stefnandi fór fram á það við Matvælastofnun að hún heimilaði innflutning tiltekins magns hrás kjöts án þess að áður væri gerð væri krafa um leyfisöflun og frystingu þess í ákveðinn tíma samkvæmt íslenskum lögum. Því var hafnað. Stefnandi taldi höfnunina brjóta í bága við nánar tiltekna tilskipun EES-samningsins. Í skaðabótamáli sem höfðað var í kjölfarið var síðan leitað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um svar við nánar tilteknum spurningum.

Með áskilnaði um frystingu á kjötinu í tiltekinn tíma og leyfiskerfi töldu íslensk stjórnvöld unnt að hindra eða draga úr því að ýmsir sjúkdómar, sem hefðu skaðleg áhrif á heilsu manna og dýra á Íslandi, bærust til landsins.

Ákvæði 18. gr. meginmáls EES-samningsins tekur til landbúnaðarvara sem falla utan gildissviðs 8. gr. hans. Slíkar vörur eru m.a. þær sem nefndar eru í 17. gr. samningsins og kemur því ákvæðið hér til skoðunar. Í 18. gr. segir svo:

Með fyrirvara um sérstakt fyrirkomulag varðandi viðskipti með landbúnaðarafurðir skulu samningsaðilar tryggja að fyrirkomulaginu, sem kveðið er á um í 17. gr. og a- og b-lið 23. gr. varðandi aðrar vörur en þær er heyra undir 3. mgr. 8. gr., verði ekki stofnað í hættu vegna annarra tæknilegra viðskiptahindrana. Ákvæði 13. gr. skulu gilda (auðkennt hér).

Stefndi, íslenska ríkið, hélt því fram að skírskotun 18. gr. til 13. gr. EES-samningsins þýddi að samningurinn hefði að geyma sérstakan og varanlegan öryggisventil sem hefði það hlutverk að taka á þeim sérstöku vandamálum sem varða landbúnaðarmál á EES og viðskipti með landbúnaðarvörur.

Samkvæmt ráðgefandi áliti dómstóls EFTA í málinu eru aðalatriðin þessi að því er fyrrgreint álitaefni varðar:

65 Tilskipunin miðar að samhæfingu grundvallarkrafna um verndun heilbrigðis manna og dýra. Samræmt dýraheilbrigðiseftirlit byggist á ítarlegri skoðun varanna í sendingarríkinu. Kerfinu er ætlað að koma í stað reglulegs eftirlits á viðtökustað. Ekki er unnt að réttlæta sérstakar viðbótartakmarkanir EES-ríkis, þegar farið er yfir landamæri, með vísan til lýðheilsusjónarmiða eða dýraheilbrigðis.

66 Markmiði tilskipunarinnar og virkni væri ekki unnt að ná ef EES-ríkjum væri frjálst að ganga lengra en þar er krafist  (…).

76 Ekki er hægt að vísa til markmiðsins um vernd lífs og heilsu manna og dýra í viðskiptum innan EES, eins og það birtist í 13. gr. EES-samningsins, í tilvikum þar sem tilskipun kveður á um samræmingu nauðsynlegra aðgerða til að tryggja vernd heilsu dýra og manna, og um eftirlitsferli með framkvæmd þess markmiðs (sjá, til samanburðar, mál Framkvæmdastjórnarinnar gegn Portúgal, C-52/92, EU:C:1993:216, 17. mgr.).

Við þessa niðurstöðu má gera þá athugasemd að hún tekur ekki á kjarna málsins. Kjarni málsins snýst um hvort tilvísun 18. gr. EES-samningsins til 13. gr. hans þýði að 13. gr. eigi ávallt að gilda ef um er að ræða viðskipti með þær landbúnaðarafurðir sem 18. gr. tekur til. Ef svo er myndi það þýða að nokkuð aðrar og eftir atvikum auknar heilbrigðiskröfur gætu gilt um þessar vörur á EES heldur en innan ESB. Slík niðurstaða gæti verið eðlileg, m.a. í ljósi þess að EES-samningurinn tekur ekki til landbúnaðar nema að takmörkuðu leyti, orðalags 18. gr. um að 13. gr. skuli gilda og loks þess að 114. gr. Sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (SSESB) veitir aðildarríkjum ESB svipuð úrræði sem ekki standa EFTA/EES ríkjum til boða eins og síðar verður rakið.

Meginálitaefni málsins, eins og það lá fyrir EFTA-dómstólnum, var þetta: Hvað veldur því að ekki skuli beita 13. gr. þrátt fyrir þau fyrirmæli 18. gr. að hún skuli gilda? Í því sambandi nægir hvorki að vísa til efnis eða tilgangs fyrrgreindrar tilskipunar eins og dómstóllinn gerir því að ákvæði hennar geta ekki breytt ákvæðum meginmáls EES-samningsins. EFTA-dómstóllinn vísaði til dóms dómstóls ESB til styrktar niðurstöðu sinni. Þessi tilvísun er þó hæpin enda er grundvallarmunur að þessu leyti á réttarkerfi EES og ESB í landbúnaðarmálum.

III

Í sameinuðum málum E-2/17 og E-3/17 (samningsbrotamál gegn Íslandi) fjallaði EFTA-dómstólinn síðan um hvort íslenska leyfisveitingakerfið fyrir innflutning á hrárri og unninni kjötvöru, eggjum og mjólk samrýmdist ákvæðum EES-samningsins. Mál þetta var sambærilegt máli E-17/15 um þau atriði sem hér eru til umfjöllunar. Í stuttu máli varð niðurstaðan sú að Ísland hefði brotið EES-samninginn með ákvæðum um leyfisveitingakerfið í lögum sínum. Að því er varðar 13. gr. EES-samningsins er enn sagt að greinin eigi ekki við þegar tilskipun hefur að geyma fulla samræmingu um efnið.

Enn og aftur má spyrja hvers vegna 13. gr. eigi ekki við þó að samræming hafi náðst um heilbrigðiskröfur og önnur atriði innan ESB varðandi viðskipti með landbúnaðarvörur. Sérstaklega er sagt í 18. gr. að ákvæði 13. gr. skuli gilda og engir fyrirvarar nefndir í því sambandi. Ákvæði 18. gr. EES-samningsins er að finna í landbúnaðarkafla hans. Landbúnaðarstefna ESB fellur utan EES-samningsins og vitað var að miklar sérreglur giltu um verslun með þær landbúnaðarafurðir sem unnt var að veita aukið viðskiptafrelsi. Þetta átti m.a. við vegna heilbrigðisstöðu dýrastofna á Íslandi sem höfðu um langa tíð verið landfræðilega einangraðir en einnig vegna annarra og ríkari heilbrigðiskrafna hér á landi. Það væri því rökrétt að halda því fram að samningsaðilar hafi mátt treysta því að 13. gr. EES-samningsins myndi gilda orðum sínum samkvæmt þrátt fyrir samninga um aukið viðskiptafrelsi með þessar vörur. Þess í stað var hún „túlkuð út af borðinu“, ef svo má segja, til hagsbóta fyrir viðskiptafrelsi á kostnað sjónarmiða um heilbrigði manna og dýra. Þetta má einnig orða svo að áhætta á ákveðnu óafturkræfu umhverfistjóni hafi verið látin víkja fyrir hagsmunum sem felast í frjálsum vöruviðskiptum með landbúnaðarafurðir án fullnægjandi lögfræðilegs rökstuðnings.

Í þessu samhengi ber að geta 114. gr. SSESB. Grein þessa er að finna í kaflanum um samræmingu laga innan ESB. Samsvarandi kafli er ekki til í EES-samningnum enda er hann byggður á alls ólíkum forsendum að þessu leyti. Aðalatriðið er að ESB stefnir að samræmingu laga á ákveðnum sviðum. Þegar samræmingu hefur verið náð á tilteknum sviðum eru aðildarríkin bundin af þeirri samræmingu og geta því ekki beitt ákvæðum 36. gr. SSESB (samsvarar 13. gr. EES-samningsins) á því sviði sem tilskipunin hefur sjálf að geyma reglur um sambærileg atriði. Þó eru gerðar undantekningar frá þessu þannig að aðildarríki getur tilkynnt framkvæmdastjórninni ef hún telur óhjákvæmilegt að halda verndarráðstöfunum á þeim grundvelli sem 36. gr. SSESB getur. Gildir þetta bæði þegar aðildarríkið telst viðhalda þeim verndarráðstöfunum sem í gildi eru og í ýmsum tilvikum einnig þegar nauðsynlegt þykir að grípa til nýrra verndarráðstafana.[2] Aðildarríki á, eftir atvikum, rétt á að slíkar tilkynningar séu teknar til greina samkvæmt nánari skilyrðum 114. gr. SSESB. Þetta á fyrst og fremst við þau ríki innan ESB sem óska eftir því að halda uppi ríkum kröfum í heilbrigðismálum og umhverfismálum.[3]

EES-samningurinn hefur sem áður segir ekki að geyma sambærilega heimild og því mætti spyrja hvort það styddi ekki enn frekar að 13. gr. eða a.m.k. sjónarmið hennar ættu við því ella væri hlutur aðildarríkja ESB betri að þessu leyti heldur en hlutur EFTA/EES ríkjanna. Þessu svarar dómstóllinn svo:

Iceland has pointed to the possibility for EU Member States to maintain or introduce national measures on the conditions laid down in Article 114(4) to (6) TFEU. However, since no provision in the EEA Agreement corresponds to Article 114(4) to (6) TFEU, any reference by Iceland to those provisions is without merit. Moreover, these provisions relate to the fact that the Council predominantly may adopt legal acts by qualified majority instead of unanimity. In the EEA, unanimity is necessary pursuant to Article 93(2) EEA when an EU legal act is made part of the EEA Agreement. An EFTA State cannot be bound by an EU legal act unless it consents to it. When incorporating a legal act, the Joint Committee may adapt the act to take account of the situation in a particular EFTA State. Furthermore, subject to strict substantive and procedural conditions, an EFTA State has a certain opportunity to amend its internal legislation according to Article 97 EEA.

Röksemdir dómsins sem varða 2. mgr. 93. gr. EES-samningsins, hvernig gerðir eru samþykktar í upphafi, verður að telja að mestu óviðkomandi því álitaefni sem hér er til umfjöllunar, en þessi tilvísun á að gefa vísbendingu um að EFTA/EES ríkin hafi með umræddu ákvæði sambærilega heimild til þess að verja hagsmuni sína og ESB ríkin samkvæmt 114. gr. SSESB. Hér skal þess getið að EFTA/EES ríkin taka engan þátt í atkvæðagreiðslu um efni viðkomandi gerða heldur standa að jafnaði frammi fyrir orðnum hlut í sameiginlegu EES-nefndinni. Að auki geta ríki ESB notfært sér umrædd undantekningarákvæði 114. gr. hvort sem þau samþykktu viðkomandi gerð í upphafi eða voru henni mótfallin.[4] Samanburður EFTA-dómstólsins á möguleikum EFTA/EES ríkis annars vegar og ESB-ríkis hins vegar til að grípa til varnarráðstafana er því óraunhæfur. Þessi munur sýnir hins vegar glögglega nauðsyn þess að halda tilvísuninni til 13. gr. inni í 18. gr. landbúnaðarkafla EES-samningsins til að jafna stöðuna við ESB-ríkin.

Að því er varðar tilvísun dómsins til 97. gr. EES-samningsins þá er heimild til allra breytinga skilyrt því að sameiginlega EES-nefndin, þar á meðal ESB, sé sammála breytingunum. Hér er því einnig augljóst að þetta ákvæði veitir ekki sambærilega vernd og þá sem aðildarríki ESB njóta samkvæmt 114. gr. SSESB.

Loks skal þess getið að við gildistöku EES-samningsins giltu ákvæði Einingarlaga frá 1987 sem höfðu að geyma rúm ákvæði til handa aðildarríkjunum til að víkja frá afleiddri löggjöf sem hafði verið samræmd.[5] Þegar Amsterdam-sáttmálinn var lögtekinn árið 1997, með breytingu á frumrétti ESB, voru þessar heimildir aðildarríkjanna þrengdar. Engin sambærileg breyting varð á EES-samningnum. Í ljósi sjónarmiða um jafnræði samningsaðila má færa að því sterk rök að Ísland ætti að lágmarki að geta notið sambærilegra heimilda og ESB-ríkin höfðu sjálf við gildistöku EES-samningsins.

IV

Á umliðnum árum hafa orðið miklar breytingar á frumrétti ESB en ekki EES-samningnum. Af þessu leiðir að erfitt getur reynst að samræma ESB gerðir EES-samningnum. EFTA-dómstólnum er því nokkur vandi á höndum þegar hann túlkar og beitir EES-samningnum. Sami vandi getur risið um álitaefni sem falla að mestu leyti utan EES-samningsins.

Eftir fyrrgreinda dóma EFTA-dómstólsins ríkir ójafnvægi milli samningsaðila EES-samningsins, Íslandi og öðrum EFTA/EES ríkjum í óhag, sem ekki hefur verið veitt nægileg athygli. Ójafnvægið veldur m.a. því að aðildarríki ESB standa betur að vígi heldur en EFTA/EES ríkin hvað varðar viðskipti með landbúnaðarvörur og möguleikum til að halda uppi ríkum kröfum um verndun á heilsu manna og dýra.

Niðurstaða EFTA-dómstólsins í þeim málum sem að framan eru rakin er ekki sannfærandi. Því má m.a. halda fram að með því að horfa alfarið fram hjá tilvísun 18. gr. EES-samningsins til 13. gr. hafi dómstóllinn í raun breytt EES-samningnum. Þetta vekur upp spurningar um það hvort dómstóllinn hafi haldið sér innan valdmarka sinna. Síðari dómar í málum E-2/17 og E-3/17 hafa ekki bætt úr því. Í þessu sambandi er mikilvægt að hafa í huga að EES-samningnum verður ekki breytt nema með þeim hætti sem samningurinn áskilur í þeim efnum.

[1] Sbr. annars vegar Stefán Már Stefánsson: „Bemærkninger til EFTA-domstolens dom i sag nr. E-17/15, Ferskar kjötvörur ehf. mod den islandske stat“. Lov og Rett, 2016, bls. 640-645 og hins vegar Ólafur Jóhannes Einarsson: „Á rökum reistur – Dómur EFTA-dómstólsins í máli nr. 17/15 (Ferskar Kjötvörur gegn íslenska ríkinu“. Tímarit lögfræðinga, 67. árg. 2017, bls. 169-196.

[2] Sbr. David Langlet og Said Mahmoudi í EU Environmental Law and Policy, Oxford University Press 2016, bls. 108, þar sem því er haldið fram að ákvæði 5. mgr. 114. gr., sem heimilar nýjar ráðstafanir, eigi ekki eingöngu við þegar um sé að ræða umhverfisvernd og aðbúnað á vinnustað heldur einnig þegar líf manna og heilsa er í húfi. Sumir höfundar eru þó annarrar skoðunar og telja að ákvæðið beri að túlka samkvæmt orðanna hljóðan, sbr. t.d. Jürgen Schwarze: EU-Kommentar, 3. Auflage, Nomos 2012, bls. 1468 (grein 89).

[3] Sjá Jürgen Schwarze: EU- Kommentar, 3. Auflage, Nomos 2012, bls. 1464 (grein 99).

[4] Sbr. Jürgen Schwarze: EU-Kommentar. Baden-Baden 2012, bls. 1464.

[5] Ástæðan var ekki síst sú að koma með þeim hætti til móts við aðildarríkin sem urðu þá fyrst að sæta meirihlutaákvörðunum þegar samræmingarlöggjöf var sett.

Gildissvið laga nr. 111/2016 um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð

Eftir Sindra M. Stephensen, aðstoðarmann dómara við EFTA-dómstólinn

EFNISYFIRLIT

1 Inngangur

2 Upphafleg heimild til ráðstöfunar séreignarsparnaðar

3 Lög nr. 111/2016 um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð

3.1 Inntak og þingleg meðferð

3.2 Lögskýring 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016

4 Niðurlag

Heimildaskrá

Ágrip

Í greininni er fjallað um gildissvið og úrræði laga nr. 111/2016 um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð og samspil laganna við bráðabirgðaákvæði XVI og XVII laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sbr. 1. gr. laga nr. 40/2014 um séreignarsparnað og ráðstöfun hans til greiðslu húsnæðislána og húsnæðissparnaðar.

Abstract

The article considers the measures provided for in Act No 111/2016 on Support to Buy a First Apartment, the scope of said Act and the interaction of the Act with temporary provisions XVI and XVII of Act No 129/1997 on Mandatory Pension Insurance and on the Activities of Pension Funds, cf. Article 1 of Act No 40/2014 on Individual Pension Savings and its Availability for Payment of Mortgages and Housing Savings.

1 Inngangur

Á miðnætti 31. desember 2017 lauk fresti fyrir eigendur fyrstu íbúðar til þess að óska eftir skattfrjálsri ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á húsnæðislán samkvæmt 3. mgr. og 4. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð. Fresturinn náði til þeirra einstaklinga sem höfðu áður nýtt sér slíkan rétt á grundvelli bráðabirgðaákvæðis XVI laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða og/eða þeirra sem höfðu nýtt sér heimild bráðabirgðaákvæðis XVII sömu laga til ráðstöfunar uppsafnaðs séreignarsparnaðar til öflunar íbúðarhúsnæðis, sbr. 1. gr. laga nr. 40/2014 um séreignarsparnað og ráðstöfun hans til greiðslu húsnæðislána og húsnæðissparnaðar.[1]

Lög nr. 111/2016 tóku gildi 1. júlí 2017 og heimila skattfrjálsa ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á fasteignalán vegna fyrstu íbúðarkaupa og/eða ráðstöfun uppsafnaðs séreignarsparnaðar til kaupa á fyrstu íbúð á samfelldu tíu ára tímabili eftir gildistöku laganna, sbr. 2. gr. laganna. Samkvæmt tilkynningu frá ríkisskattstjóra 20. desember 2017 nær heimild laganna jafnframt til íbúðarkaupa sem fram fóru á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017, svo sem nánar verður rakið.[2]

Túlkun og framkvæmd skattyfirvalda á lögum nr. 111/2016 gerir það að verkum að einstaklingur sem keypti sína fyrstu íbúð 30. júní 2014 getur ráðstafað að hámarki 2,5 milljónum króna á fimm ára tímabili inn á fasteignalán sín úr séreignasjóði sínum skattfrjálst á grundvelli bráðabirgðaákvæðis XVI laga nr. 129/1997. Einstaklingur sem keypti sína fyrstu íbúð degi síðar, þ.e. 1. júlí 2014, getur hins vegar ráðstafað allt að 5 milljónum króna inn á fasteignalán sín í tíu ár úr séreignasjóði sínum skattfrjálst á grundvelli 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016, sbr. bráðabirgðaákvæði XVI og XVII laga nr. 129/1997.[3]

Markmið greinarinnar er að varpa ljósi á það hvort túlkun skattyfirvalda á gildissviði laga nr. 111/2016, sbr. 3. mgr. 8. gr. laganna, sé í samræmi við hefðbundin lögskýringarsjónarmið íslensks réttar.

Í greininni er í upphafi fjallað um efnislegt inntak bráðabirgðaákvæða XVI og XVII laga nr. 129/1997 sem lögfest voru með 1. gr. laga nr. 40/2014. Í framhaldinu er fjallað um úrræði laga nr. 111/2016 og samspil þeirra laga við bráðabirgðaákvæði XVI og XVII laga nr. 129/1997. Að lokum eru helstu niðurstöður greinarinnar dregnar saman.

2 Upphafleg heimild til ráðstöfunar séreignarsparnaðar

Þann 16. maí 2014 voru samþykkt á Alþingi lög nr. 40/2014 um séreignarsparnað og ráðstöfun hans til greiðslu húsnæðislána og húsnæðissparnaðar. Lögin voru hluti af aðgerðum stjórnvalda vegna skuldavanda íslenskra heimila og mæla fyrir um skattfrjálsa ráðstöfun séreignarsparnaðar til greiðslu húsnæðislána og til húsnæðissparnaðar.[4]

Lögin mæltu meðal annars fyrir um breytingar á lögum nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, þannig að við umrædd lög bættust tvö ný ákvæði til bráðabirgða, þ.e. ákvæði XVI og XVII.

Í 1. mgr. XVI. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 129/1997 sagði upphaflega:

Þrátt fyrir ákvæði 11. og 12. gr. er rétthafa séreignarsparnaðar heimilt að nýta viðbótariðgjald, vegna launagreiðslna á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017, til greiðslu inn á höfuðstól lána sem tekin eru vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Skilyrði er að lánin séu tryggð með veði í íbúðarhúsnæði og að vaxtagjöld af þeim séu grundvöllur útreiknings vaxtabóta.[5]

Ákvæðið mælir fyrir um heimildir einstaklinga og hjóna til þess að ráðstafa séreignarsparnaði sínum inn á höfuðstól íbúðalána vegna húsnæðis til eigin nota að tilteknu hámarki sem er 500.000 kr. á ári fyrir einstaklinga og 750.000 kr. fyrir hjón og einstaklinga sem uppfylla skilyrði til samsköttunar samkvæmt 3. mgr. 62. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt.[6] Ákvæðið mælir fyrir um almennan rétt til þess að ráðstafa séreignarsparnaði inn á íbúðalán, óháð því hvort um fyrstu eign viðkomandi sé að ræða.

Í 1. mgr. XVII. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 129/1997 sagði upphaflega:

Þrátt fyrir ákvæði 11. og 12. gr. er rétthafa séreignarsparnaðar heimilt að taka út viðbótariðgjald sem greitt hefur verið á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017 og nýta til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota, þó eigi síðar en 30. júní 2019. Skilyrði er að rétthafi sé ekki eigandi að íbúðarhúsnæði á því tímabili þegar heimildin er nýtt.[7]

Ákvæðið mælir fyrir um sambærilegan rétt einstaklinga, hjóna og einstaklinga sem uppfylla skilyrði 3. mgr. 62. gr. laga nr. 90/2003 til þess að taka út séreignarsparnað sinn sem safnast hefur upp á tilgreindu tímabili og nýta hann til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota. Heimildin er þó bundin við það að viðkomandi sé ekki eigandi að íbúðarhúsnæði á tímabili uppsöfnunar.[8]

Með lögum nr. 40/2014 var, auk framangreinds, mælt fyrir um breytingar á lögum nr. 90/2003, sbr. LV. ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 90/2003, þannig að ráðstafanir á grundvelli bráðabirgðaákvæða XVI og XVII laga nr. 129/1997 teljist ekki til tekna í skilningi laga nr. 90/2003 og eru af þeim sökum skattfrjálsar.

3 Lög nr. 111/2016 um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð

3.1 Inntak og þingleg meðferð

Þann 1. júlí 2017 tóku gildi lög nr. 111/2016 um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð sem heimila skattfrjálsa ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á fasteignalán vegna fyrstu íbúðar og/eða uppsöfnun og ráðstöfun séreignarsparnaðar til kaupa á fyrstu íbúð á samfelldu tíu ára tímabili eftir gildistöku laganna, sbr. 2. gr. laganna.[9] Lögin ná samkvæmt orðalagi sínu jafnframt til einstaklinga sem nýtt höfðu sér bráðabirgðaákvæði XVI og/eða XVII laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, svo sem nánar er rakið.

Þegar frumvarp til laga nr. 111/2016 var lagt fyrir Alþingi var gert ráð fyrir því í 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins að gildissvið laganna gagnvart fyrrgreindum bráðabirgðaákvæðum XVI og XVII laga nr. 129/1997 væri eftirfarandi:

Rétthafa sem hefur nýtt sér ákvæði til bráðabirgða XVII í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða og eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI sömu laga til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota er heimilt að ráðstafa viðbótariðgjaldi inn á höfuðstól láns sem tryggt er með veði í íbúðinni og eftir því sem við á afborganir láns uns samfelldu tíu ára tímabili er náð, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga þessara. Skilyrði er að um fyrstu kaup á íbúðarhúsnæði hafi verið að ræða og að rétthafi eigi að minnsta kosti 50% eignarhlut í húsnæðinu. Tímabil ráðstöfunar samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XVII og eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða kemur til frádráttar samfelldu tíu ára tímabili skv. 1. mgr. 2. gr. laga þessara. [Áherslub. höfundar.]

Af orðalagi frumvarpsins leiðir að einvörðungu þeir sem nýtt höfðu sér bráðabirgðaákvæði XVII í lögum nr. 129/1997, þ.e. ráðstafað uppsöfnuðum séreignasjóði til kaupa á fyrsta íbúðarhúsnæði, og eftir atvikum síðar heimildir bráðabirgðaákvæðis XVI um ráðstöfun inn á lán tryggt með veði í íbúðinni, gátu nýtt sér heimildir laga nr. 111/2016 til þess að ráðstafa séreignarsparnaði sínum inn á höfuðstól láns tryggt með veði í íbúðinni í samtals tíu ár. Með öðrum orðum þá mátti leiða af frumvarpinu, þótt ekki sé það um allt skýrt, að heimild 3. mgr. 8. gr. þess næði einvörðungu til íbúða sem keyptar hefðu verið á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017. Fær sú skýring stoð í athugasemdum með frumvarpi til laganna.[10]

Við meðferð frumvarpsins á Alþingi gekk það til efnahags- og viðskiptanefndar. Nokkur fjöldi aðila skilaði inn umsögnum um frumvarpið til nefndarinnar og lagði ríkisskattstjóri meðal annars til að orðalagi 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins yrði breytt.

Í umsögn ríkisskattstjóra um frumvarp til laga nr. 111/2016 segir orðrétt:

Rétt er að fram komi að skilja verður 2. og 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins svo að hún eigi við um þá sem keypt hafa sitt fyrsta íbúðarhúsnæði á tímabilinu 1. júlí 2014 til og með 30. júní 2017, þ.e. utan gildistíma frumvarpsins en innan gildistíma b.b.ákv. XVI og XVII í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða nr. 129/1997 (séreignarsparnaðarleiðin). Ríkisskattstjóri telur að bæta þurfi við í 1. málsl. 3. mgr. ákvæði frumvarpsins „og/eða“ á eftir „…starfsemi lífeyrissjóða…“ þannig að sá sem keypt hefur fyrstu íbúð á fyrrnefndu tímabili og nýtt sér annað hvort ákvæði XVI eða XVII, eða bæði, falli undir ákvæðið.[11]

Í kjölfar álitsumleitana lagði meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar til breytingu á 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins sem samþykkt var af Alþingi.[12]

Orðrétt segir í nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar:

Bent var á að rétt væri að gera smávægilega breytingu á 1. málsl. 3. mgr. 8. gr. og bæta við orðunum „og/eða“ á eftir orðunum „starfsemi lífeyrissjóða“ þannig að ljóst væri að sá sem keypt hefði fyrstu íbúð á fyrrnefndu tímabili og nýtt sér annaðhvort ákvæði til bráðabirgða XVI eða XVII, eða bæði, félli undir ákvæðið. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og leggur til breytingartillögu þess efnis.[13] [Áherslub. höfundar.]

Að lokinni þinglegri meðferð hljóðar 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 með eftirfarandi hætti:

Rétthafa sem hefur nýtt sér ákvæði til bráðabirgða XVII í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða og/eða eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI sömu laga til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota er heimilt að ráðstafa viðbótariðgjaldi inn á höfuðstól láns sem tryggt er með veði í íbúðinni og eftir því sem við á afborganir láns uns samfelldu tíu ára tímabili er náð, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga þessara. Skilyrði er að um fyrstu kaup á íbúðarhúsnæði hafi verið að ræða, að rétthafi afli sér íbúðarhúsnæðis annaðhvort einn eða í félagi við annan einstakling og að hann eigi að minnsta kosti 30% eignarhlut í húsnæðinu. Tímabil ráðstöfunar samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XVII og eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða kemur til frádráttar samfelldu tíu ára tímabili skv. 1. mgr. 2. gr. laga þessara. Sama gildir um búseturéttarhafa sem hafa nýtt sér ákvæðin til kaupa á búseturétti. [Áherslub. höfundar.]

Nánar verður vikið að því hvernig skýra beri inntak 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 í næsta kafla.

3.2 Lögskýring 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016

Ákvæði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð, eins og það birtist í endanlegri mynd eftir þinglega meðferð, virðist mega túlka á tvo vegu.

Annars vegar má draga þá ályktun að innsetning orðsins „eða“ í ákvæðið geri það að verkum að nægjanlegt sé að einstaklingur hafi nýtt sér heimild XVI. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða til þess að greiða niður lán sem hvíla á hans fyrsta íbúðarhúsnæði svo hann geti nýtt sér heimild 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016. Þar sem hvergi í orðalagi ákvæðisins er tiltekið skýrlega að heimildin nái einvörðungu til íbúða sem keyptar höfðu verið á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017 megi ekki túlka skírskotunina til XVI. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 129/1997 á annan hátt en svo að allir kaupendur fyrstu íbúðar, hvenær sem kaupin áttu sér stað, og sem nýtt hafa sér heimild bráðabirgðaákvæðis XVI laga nr. 129/1997, falli undir heimild 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016.[14] Í því samhengi getur orðalagið „eftir atvikum“ vart haft mikið vægi, enda er það ávallt atviksbundið hvort einstaklingar hafi nýtt sér heimildir bráðabirgðaákvæða XVI og/eða XVII laga nr. 129/1997.

Verður og jafnframt að horfa til þess að orðalagið „til öflunar íbúðarhúsnæðis“ styður ekki þá lögskýringu að íbúðarhúsnæði þurfi að hafa verið keypt á umræddu tímabili. Íbúðalán og greiðslur þeirra eru til öflunar íbúðarhúsnæðis með sama hætti og uppsöfnun fjármagns til útborgunar vegna íbúðarkaupa. Styðst það um sumt við orðalag XVI. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 129/1997 þar sem segir orðrétt: „Þrátt fyrir ákvæði 11. og 12. gr. er rétthafa séreignarsparnaðar heimilt að nýta viðbótariðgjald, vegna launagreiðslna á tímabilinu […] til greiðslu inn á höfuðstól lána sem tekin eru vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota.“ [Áherslub. höfundar.]

Ef lögskýringargögn bera með sér annan skilning á 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 en birtist í orðalagi lagaákvæðisins þá gengur texti þess framar ósamrýmanlegum lögskýringargögnum.[15]

Í því samhengi má nefna að í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 111/2016 segir að markmið þess sé að efla stuðning við kaupendur fyrstu íbúðar og með þeim stuðningi er séreignarstefnu stjórnvalda fylgt.[16] Markmið laganna styður vart þá túlkun að 3. mgr. 8. gr. laganna, í núverandi mynd, leiði til þess að aðeins þeir sem keyptu íbúðarhúsnæði á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017, tímabili sem hvorki er rökstutt sérstaklega í athugasemdum með frumvarpi til laganna né nefndarálitum með lögunum, eigi rétt á skattfrjálsri nýtingu séreignarsparnaðar til tíu ára en aðrir kaupendur fyrstu íbúðar við fyrra tímamark aðeins til fimm ára.[17]

Fyrrgreind lögskýring leiðir til þess að allir einstaklingar sem nýttu sér heimild bráðabirgðaákvæðis XVI laga nr. 129/1997 og greiða lán vegna fyrstu íbúðarkaupa til eigin nota hafi verið gjaldgengir til þess að nýta til samtals allt að tíu ára skattfrjálsa ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á fasteignalán sín samkvæmt lögum nr. 111/2016. Hins vegar má ætla, í ljósi skilnings ríkisskattstjóra á 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016, sem rakinn er hér að framan, og þess að frestur til þess að sækja um heimild til ráðstöfunar samkvæmt fyrrnefndu ákvæði er liðinn, sbr. 4. mgr. 8. gr. sömu laga, að fáir sem keyptu sína fyrstu íbúð utan fyrrgreinds tímamarks hafi lagt inn umsókn til ríkisskattstjóra á grundvelli 3. mgr. 8. gr. laganna.

Hins vegar, og það sem virðist fremur hafa verið skilningur löggjafans við setningu laganna, má skýra heimild 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 svo að hún sé bundin við þá einstaklinga sem annað hvort hafa ráðstafað uppsöfnuðum séreignarsparnaði til íbúðarkaupa á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017, sbr. XVII. bráðabirgðaákvæði laga nr. 129/1997 eins og það var fyrir setningu laga nr. 111/2016, og/eða þá sem hafa keypt íbúð á því tímabili og ráðstafað séreignarsparnaði sínum inn á fasteignaveðlán vegna þeirra íbúðarkaupa, sbr. XVI. bráðabirgðaákvæði laga nr. 129/1997.

Umrædd lögskýring fær stoð í ofangreindu nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.[18] Jafnframt má henni til stuðnings horfa til þess að í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 segir „eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI“, sem gefur til kynna að þungamiðja heimildarinnar snúi að þeim sem nýttu sér eða gátu nýtt sér heimild XVII. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 129/1997 til þess að ráðstafa uppsöfnuðum séreignarsparnaði til kaupa á fyrstu íbúð á fyrrgreindu tímabili.

Einnig styðst lögskýringin við það að í 1. málsl. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 er tiltekið að umrædd nýting á grundvelli XVI. og/eða XVII. bráðabirgðaákvæða laga nr. 129/1997 skuli hafa verið „til öflunar á íbúðarhúsnæði“. Sams konar orðalag er að finna í XVII. bráðabirgðaákvæði laga nr. 129/1997 er lýtur að ráðstöfun uppsafnaðs séreignarsparnaðar til kaupa á íbúð. Í XVI. bráðabirgðaákvæði laga nr. 129/1997, er snýr að ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á fasteignaveðlán vegna íbúðarkaupa, er hins vegar notað orðalagið „vegna öflunar íbúðarhúsnæðis“. Leiðir því af ytri samræmisskýringu á efnisákvæðum XVI. og XVII. bráðabirgðaákvæða laga nr. 129/1997 að greinarmunur sé gerður á því í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 hvort ráðstöfun sé „til öflunar íbúðarhúsnæðis“ eða „vegna öflunar íbúðarhúsnæðis“.[19] Aðeins fyrrnefnda tilvikið, þ.e. kaup á fyrsta íbúðarhúsnæði á því tímabili sem tilgreint var í bráðabirgðaákvæðum XVI og XVII laga nr. 129/1997, falli undir gildissvið 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016.

Auk framangreinds fela heimildir laga nr. 111/2016, sbr. og 12. tölul. 28. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á íbúðalán er óheimil og að úttekt séreignarsparnaðar falli undir skattskyldusvið laga nr. 90/2003. Það leiðir af lögskýringarreglum í íslenskum rétti að þegar vafi leikur á um merkingu lagaákvæðis að loknu heildarmati á innra og ytra samhengi þess beri að skýra undantekningarreglu, líkt og hér um ræðir, þröngt.[20]

4 Niðurlag

Bráðabirgðaákvæði XVI og XVII laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sbr. 1. gr. laga nr. 40/2014 um séreignarsparnað og ráðstöfun hans til greiðslu húsnæðislána og húsnæðissparnaðar, mæla fyrir um almennan rétt einstaklinga til þess að ráðstafa séreignarsparnaði sínum skattfrjálst til greiðslu húsnæðislána og til húsnæðissparnaðar til allt að fimm ára á tilgreindu tímabili. Lög nr. 111/2016 um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð mæla fyrir um sambærilegan rétt til handa kaupendum fyrstu íbúðar til allt að tíu ára og ná jafnframt til kaupenda fyrstu íbúðar sem áður höfðu nýtt sér úrræði fyrrnefndra bráðabirgðaákvæða, sbr. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016.

Af framangreindri umfjöllun leiðir að tveir tækir lögskýringarkostir koma til greina við túlkun 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016. Löggjafinn virðist hafa ætlað að afmarka áframhaldandi nýtingu séreignarsparnaðar til fyrstu íbúðarkaupa samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 við þá sem hefðu keypt sína fyrstu íbúð á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017. Sú ætlun löggjafans birtist hins vegar með óljósum hætti í texta laganna. Einfalt hefði verið að tilgreina umrætt tímamark í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016.[21]

Gera verður þær kröfur til löggjafans að hann afmarki gildissvið af þeim toga sem hér um ræðir með skýrum hætti. Jafnframt hefði verið haganlegt að í lögskýringargögnum vegna laga nr. 111/2016 kæmu fram sjónarmið sem styðja hvers vegna einstaklingar sem keyptu sína fyrstu íbúð á tilgreindu tímabili skuli njóta frekari ívilnana en aðrir í sambærilegri stöðu sem keyptu sína fyrstu íbúð við fyrra tímamark.

Ekki hefur reynt á túlkun 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 fyrir yfirskattanefnd eða dómstólum. Ósagt skal látið hver niðurstaða slíks ágreinings yrði. Ekki er þó loku fyrir það skotið að rýmri túlkun en skattyfirvalda yrði þar lögð til grundvallar.

HEIMILDASKRÁ

Alþingistíðindi.

Davíð Þór Björgvinsson: Lögskýringar. Kenningar, aðferðir og sjónarmið við skýringu og beitingu laga. Reykjavík 2008.

Frederik Zimmer: Lærebok i skatterett. 4. útgáfa. Ósló 2001.

Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa. Forsætisráðuneytið, dóms- og kirkjumálaráðuneytið og skrifstofa Alþingis, Reykjavík 2007.

Helgi V. Jónsson: „Frádráttur frá tekjum við ákvörðun tekjuskattsstofns“. Úlfljótur, 4. tbl. 1993, bls. 319-344.

Jan Pedersen, Kurt Siggaard, Niels Winther-Sørensen og Jakob Bundgaard: Skatteretten 1. 4. útgáfa. Kaupmannahöfn 2004.

Kristján Gunnar Valdimarsson: „Skattasniðganga“. Tímarit lögfræðinga, 3. hefti 1999, bls. 219-262.

Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða. Reykjavík 2007.

Sigurður Líndal: „Um lagaskil og afturvirkni laga“. Úlfljótur, 1. tbl. 2006, bls. 5-80.

Sigurður Líndal: Um lög og lögfræði. Grundvöllur laga – réttarheimildir. 2. útgáfa. Reykjavík 2007.

[1] Fresturinn nær ekki til þeirra sem hafa safnað upp iðgjöldum en ekki nýtt sér heimild XVII. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 129/1997, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016. Um umsóknarfrest vegna fyrstu íbúðarkaupa eftir gildistöku laga nr. 111/2016 fer eftir 5. gr. þeirra.

[2] „Fyrsta íbúð“, https://www.rsk.is/um-rsk/frettir-og-tilkynningar/fyrsta-ibud. Í tilkynningu ríkisskattstjóra 20. desember 2017 segir m.a.: „Að gefnu tilefni vill ríkisskattstjóri árétta að þeir sem keyptu fyrsta íbúðarhúsnæði sitt á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017 og hyggjast nýta sér ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á húsnæðislán sitt í allt að 10 ár þurfa að sækja um slíka ráðstöfun í gegnum þjónustusíðu ríkisskattstjóra, www.skattur.is, í síðasta lagi hinn 31. desember 2017.”

[3] Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 111/2016 er fjármála- og efnahagsráðherra veitt heimild með reglugerð að kveða nánar á um framkvæmd laganna, m.a. um umsóknarferli, ráðstöfun, eftirlit og kostnað. Á grundvelli ákvæðisins hefur ráðherra sett reglugerð nr. 555/2017 um samræmt verklag við ráðstöfun iðgjalda til séreignarsparnaðar til stuðnings kaupa á fyrstu íbúð. Í 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar kemur fram að áframhaldandi nýting á iðgjaldi inn á lán með veði í húsnæði til eigin nota samkvæmt lögum nr. 111/2016 sé bundin við þá sem öfluðu sér húsnæðisins eftir 1. júlí 2014. Þar sem um framkvæmdarreglugerð er að ræða, sem hnikar ekki til efnisákvæðum laga, verður ekki nánar vikið að henni. Sjá í dæmaskyni Sigurður Líndal: Um lög og lögfræði. Grundvöllur laga – réttarheimildir, bls. 120-121.

[4] Þskj. 836, 143. lögþ. 2013-14, bls. 4 (enn óbirt í A-deild Alþt.).

[5] Með a-lið 2. tölul. 9. gr. laga nr. 111/2016 var tímabilið framlengt til 30. júní 2019.

[6] Sjá 2. mgr. XVI. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 129/1997.

[7] Með b-lið 2. tölul. 9. gr. laga nr. 111/2016 var tímabilið framlengt til 30. júní 2019.

[8] Sjá 2. mgr. XVII. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 129/1997.

[9] Í 12. tölul. 28. gr. laga nr. 90/2003 segir: „Úttekt viðbótariðgjalds af iðgjaldsstofni manna skv. II. kafla laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, ef öll skilyrði laga um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð eru uppfyllt. Heimild manna takmarkast við allt að 4% framlag þeirra af iðgjaldsstofni, að hámarki 333 þús. kr., og allt að 2% framlag launagreiðanda, að hámarki 167 þús. kr., af iðgjaldsstofni, samanlagt að hámarki 500 þús. kr. fyrir tólf mánuði á almanaksári á samfelldu tíu ára tímabili, sbr. 4. gr. laga um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð. Ef útgreiðsla séreignarsparnaðar fer fram úr því hámarki telst það sem er umfram til skattskyldra tekna á greiðsluári. Ráðherra er heimilt með reglugerð að kveða nánar á um framkvæmd ákvæðisins.“

[10] Þskj. 1538, 145. lögþ. 2015-16, bls. 15 (enn óbirt í A-deild Alþt.). Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 111/2016 segir orðrétt um 3. mgr. 8. gr.: „Í 3. mgr. er kveðið á um heimild til handa rétthafa sem þegar hefur nýtt rétt á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða XVII laga nr. 129/1997 og eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI sömu laga til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota. Í ákvæðinu er rétthafa heimiluð áframhaldandi nýting á viðbótariðgjaldi sínu til greiðslu inn á lán með veði í húsnæðinu sem hann aflaði sér á þeim grundvelli uns hinu tíu ára samfellda tímabili frumvarps þessa er náð. Gert er að skilyrði að um fyrstu kaup á íbúð hafi verið að ræða og að rétthafi sé skráður eigandi að minnsta kosti 50% eignarhlutar í húsnæðinu. Þá segir að það tímabil sem ráðstöfun rétthafa á viðbótariðgjöldum hefur varað komi til frádráttar tíu ára samfelldu tímabili frumvarps þessa.“

[11] Sjá umsögn ríkisskattstjóra um frumvarp til laga um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð, 818. mál, þskj. 1538, dags. 1 september 2016. Umsögnina má á finna á slóðinni: http://www.althingi.is/altext/erindi/145/145-1950.pdf.

[12] Þskj. 1715, 145. lögþ. 2015-16, bls. 1 (enn óbirt í A-deild Alþt.).

[13] Þskj. 1714, 145. lögþ. 2015-16, bls. 2 (enn óbirt í A-deild Alþt.).

[14] Í Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 71 segir: „Samandregið má fullyrða að það væri að jafnaði í andstöðu við þá lagalegu aðferð, sem viðurkennd er í íslenskum rétti, að horfa framhjá þeirri merkingu sem leiðir óhjákvæmilega af setningafræðilegri afmörkun ákvæðis til dæmis vegna orðanna og, enda og eða. Á hinn bóginn verður að horfa til þess að setningafræðileg afmörkun lagaákvæðis er ekki einangrað fyrirbæri í lögskýringunni; hún verður ávallt að vera liður í heildarmati á innra og ytra samhengi þess.“

[15] Í Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 151 segir: „Almennt er viðurkennt í íslenskum rétti að texti lagaákvæðis hefur forgang andspænis ósamrýmanlegum upplýsingum um merkingu sama ákvæðis í lögskýringargögnum.“

[16] Þskj. 1538, 145. lögþ. 2015-16, bls. 4 (enn óbirt í A-deild Alþt.). Í almennum athugasemdum með frumvarp til laga nr. 111/2016 segir orðrétt: „Í ljósi þess er markmið frumvarpsins að efla stuðning við kaupendur fyrstu íbúðar og með þeim stuðningi er séreignastefnu stjórnvalda fylgt. Frumvarpið tekur til einstaklinga sem ekki hafa verið eigendur að íbúðarhúsnæði, sbr. þó ákvæði 8. gr. frumvarpsins, og heimildar þeirra til skattfrjálsrar úttektar séreignarsparnaðar til kaupa á fyrstu íbúð.“

[17] Sjá um markmiðsskýringu með vísan til lögskýringargagna Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 196-198. Sjá jafnframt til dæmis Davíð Þór Björgvinsson: Lögskýringar. Kenningar, aðferðir og sjónarmið við skýringu og beitingu laga, bls. 122-126.

[18] Í Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 109 segir: „Af framansögðu verður ráðið að álit fastanefndar Alþingis um lagafrumvarp getur haft að geyma þýðingarmiklar upplýsingar um þau sjónarmið og viðhorf sem hafa ráðið afstöðu þingmanna til frumvarpsins. Er því rétt að leggja til grundvallar að nefndarálit geti haft áhrif við túlkun ákvæða lagafrumvarps í framhaldi af samþykkt þess.“ Á bls. 109-110 í sömu heimild segir: „Af breytingartillögum við frumvarp og mismunandi framsetningu og afstöðu í álitum meiri- og minnihluta fastanefndar til þess kann einnig að vera hægt að draga ályktanir við túlkun ákvæða frumvarpsins þegar það verður að lögum.“ Sjá jafnframt Davíð Þór Björgvinsson: Lögskýringar. Kenningar, aðferðir og sjónarmið við skýringu og beitingu laga, bls. 66.

[19] Ytri samræmisskýring getur leitt til þess að samsvarandi orð, hugtök, orðasambönd eða efnisreglur í mismunandi lagabálkum er gefin sama merking. Sjá um ytri samræmisskýringu, Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 89-92. Sjá jafnframt Davíð Þór Björgvinsson: Lögskýringar. Kenningar, aðferðir og sjónarmið við skýringu og beitingu laga, bls. 97 og 116-121.

[20] Sjá Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 341-346. Sjá jafnframt Davíð Þór Björgvinsson: Lögskýringar. Kenningar, aðferðir og sjónarmið við skýringu og beitingu laga, bls. 179-181.

Til hliðsjónar má nefna að í Kristján Gunnar Valdimarsson: „Skattasniðganga“, bls. 223 og Helgi V. Jónsson: „Frádráttur frá tekjum við ákvörðun tekjuskattsstofns“, bls. 323, kemur fram að dómstólar hér á landi beiti almennt almennum lögskýringarsjónarmiðum við túlkun skattalaga. Skoðanir Kristjáns og Helga virðast vera í samræmi við norræn fræðiskrif. Sjá til dæmis Frederik Zimmer: Lærebok i skatterett. Ósló 2001, bls. 42, Jan Pedersen o.fl.: Skatteretten 1. Kaupmannahöfn 2004, bls. 124 og Christina Gyland: Skatterätt. Lundur 2007, bls. 17. Sjá þó Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 338-339.

[21] Sjá til hliðsjónar Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa, bls. 34. Sjá jafnframt til hliðsjónar Sigurður Líndal: „Um lagaskil og afturvirkni laga, bls. 21.

Meiðyrði á samfélagsmiðli – hugleiðingar um mál Egils Einarssonar gegn Íslandi

Eftir Maríu Rún Bjarnadóttur
Doktorsnema við háskólann í Sussex

Efnisyfirlit

  1. Inngangur
  2. Málsatvik
  3. Niðurstaða MDE
  4. Hugleiðingar
    1. Svigrúm til mats
    2. Áhrif birtingar á netinu
  5. Samantekt

Ágrip

Í greininni er fjallað um nýlegan dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Egils Einarssonar gegn Íslandi og helstu álitaefni sem dómstóllinn byggir niðurstöðu sína á rakin. Þá er sérstaklega fjallað um beitingu reglunnar um svigrúm til mats og hvort niðurstaðan geti haft víðtækari áhrif en í meiðyrðamálum hvað varðar birtingu efnis eða tjáningar á samfélagsmiðlum.

  1. Inngangur

Á dögunum gekk dómur Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) í máli Egils Einarssonar gegn Íslandi.[1] Dómurinn varðaði niðurstöðu Hæstaréttar í meiðyrðamáli sem kærandinn höfðaði fyrir íslenskum dómstólum vegna afbakaðrar myndar sem birt var af honum með textanum „fuck you rapist bastard“ á samfélagsmiðlareikningi ungs manns.[2] Málið og niðurstöður innlendra dómstóla sem og MDE hafa vakið nokkra umfjöllun.

Davíð Þór Björgvinsson, fyrrum dómari við MDE fjallaði um dóminn á vef sínum undir yfirskriftinni „fúkyrði eða fullyrðing”[3] og vísaði þar til kjarna hins lagalega álitaefnis sem MDE hafði til skoðunar; hvort að hin umdeildu ummæli teldust fúkyrði; gildisdómur sem kærandinn yrði að þola að sitja undir, eða hvort um væri að ræða fullyrðingu um refsiverða háttsemi kærandans sem fæli sér ólögmæta aðför að persónu hans í andstöðu við réttindi sem njóta verndar 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu (MSE) og 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 (STS). Davíð taldi hugsanlegt að niðurstaðan fæli í sér misvísandi skilaboð til íslenskra dómstóla með hliðsjón af þeim dómum sem fallið hafa í ærumeiðingar- og tjáningarfrelsismálum gegn Íslandi á umliðnum árum.[4] Vilhjálmur H. Vilhjálmsson hrl., lögmaður kæranda í málinu, hefur hafnað þessum athugasemdum Davíðs[5] og lýst því að niðurstaða MDE í málinu sé „hárrétt lögfræðileg niðurstaða“[6]. Þorbjörn Þórðarson lögfræðingur hafði áður tekið í sama streng og Vilhjálmur og taldi að hugtakið „nauðgari“, sem er íslensk þýðing hugtaksins „rapist“ sem var kjarni hinna umdeildu ummæla, gæti ekki verið undirorpið túlkun eðlis síns vegna.[7]

Hér verður fjallað um tvö lagaleg álitaefni sem dómurinn vekur hugleiðingar um. Annars vegar verður fjallað um beitingu MDE á reglunni um svigrúm til mats í málinu og hins vegar um hvort niðurstaðan geti haft víðtækari áhrif en í meiðyrðamálum hvað varðar birtingu efnis eða tjáningar á samfélagsmiðlum.

  1. Málsatvik

Kærandinn í málinu fyrir MDE hefur verið áberandi í íslensku samfélagi í rúman áratug. Hann hefur oft og tíðum vakið mikil viðbrögð vegna ummæla sinna varðandi jafnréttismál í víðu samhengi, hvort heldur sem er undir eigin nafni eða listamannsnöfnum.

Í lok árs 2011 lögðu tvær konur fram nauðgunarkæru gegn kæranda hjá lögreglu. Annað málið fékk mikla fjölmiðlaumfjöllun á meðan rannsókn þess stóð og eftir að lögregla tilkynnti kæranda um að ekki yrði gefin út ákæra á hendur honum vegna ónægra sönnunargagna. Í forsíðuviðtali við kæranda sem birtist skömmu síðar ræddi hann meðal annars upplifun sína af málinu.[8] Mikil umræða átti sér stað um viðtalið og efni þess, ekki síst á netinu þar sem ríflega 1000 manns studdu tillögu um að hvetja tímaritið til þess að afturkalla forsíðuna.[9]

Ungur maður tók forsíðumyndina af kæranda, brenglaði hana með því að teikna öfugan kross á enni hans, skrifa orðið „aumingi” yfir myndina og birti svo á Instagram-síðu sinni með myndatextanum „fuck you rapist bastard”. Kærandi taldi með þessu vegið að æru sinni og réttindum sem njóta verndar friðhelgi einkalífs sem fjallað er um í 72. gr. STS og 8. gr. MSE og höfðaði meiðyrðamál gegn manninum.

Í niðurstöðu sinni vísaði Héraðsdómur Reykjavíkur[10] til þeirra sjónarmiða sem MDE hefur stuðst við í dómaframkvæmd sinni við mat á árekstri tjáningarfrelsis og friðhelgi einkalífs. Með vísan til þessa taldi dómstóllinn að hin umdeildu ummæli væru innlegg í almenna þjóðfélagsumræðu og fúkyrði fremur en staðhæfing um staðreynd. Því var maðurinn sýknaður.

Kærandi áfrýjaði til Hæstaréttar sem komst að efnislega sömu niðurstöðu.[11] Hæstiréttur taldi að kærandi hefði hrundið af stað þjóðfélagsumræðu sem hann hefði getað búist við að fá hörð viðbrögð við, meðal annars með ögrandi ummælum í blaðaviðtalinu. Vegna þessa hefði maðurinn notið rýmkaðs frelsis til þess að tjá sig um kærandann og skoðanir hans. Hin umdeildu ummæli voru því talin gildisdómur en ekki staðhæfing um að kærandinn hefði gerst sekur um refsiverða háttsemi. Einn dómari skilaði sératkvæði í málinu og taldi ummælin fela í sér staðhæfingu um staðreynd sem ekki væri sönn og brytu þannig gegn réttindum kæranda.

  1. Niðurstaða MDE

Kærandinn leitaði til MDE þar sem hann taldi niðurstöðu Hæstaréttar fela í sér brot gegn friðhelgi einkalífs síns sem nyti verndar 8. gr. MSE. Meirihluti MDE, fimm af sjö dómurum, taldi svo vera.

Í niðurstöðu sinni fjallaði MDE um þau réttindi sem reyndi á í málinu, friðhelgi einkalífs annars vegar og tjáningarfrelsi hins vegar. Þá vísaði dómstóllinn til þeirra sjónarmiða sem mótast hafa í framkvæmd hans þegar þau rekast á (málsgrein 39 í dóminum) og að leggi innlendur dómstóll þau til grundvalar við efnislega niðurstöðu þurfi mikið að koma til svo að MDE endurmeti það mat. Því næst fjallaði MDE um helstu þætti matsins; það er stöðu og háttsemi kæranda áður en hin umdeildu ummæli voru látin falla, hvort ummælin gætu talist liður í almennri þjóðfélagsumræðu og loks form og afleiðingar tjáningarinnar. Í þessu samhengi skoðaði MDE hvort í ummælunum fælist staðhæfing um staðreynd eða hvort líta mætti á þau sem gildisdóm.

MDE taldi kjarna málsins vera þann hvort ummælin „fuck you rapist bastard“ væru gildisdómur eða staðhæfing um staðreynd (málsgrein 47). Þrátt fyrir að fallast á að það sé fyrst og fremst hins innlenda dómstóls að meta efnislegt inntak hinnar umdeildu tjáningar, minnti MDE á að það væri hlutverk hans að meta hvort að hinir innlendu dómstólar hafi haldið sig innan „staðreyndarlegs svigrúms til mats“ (málsgreinar 48 og 49). Að því sögðu taldi MDE að hugtakið „rapist“ væri hlutlægt hugtak sem vísaði til þess að aðili hefði gerst sekur um tiltekna refsiverða háttsemi. Þó svo að MDE féllist á að hugsanlegt væri að meta slíkt hugtak í huglægu samhengi og telja það þannig gildisdóm, yrðu sannfærandi rök að liggja til grundvallar slíku mati (málsgrein 50). Í því samhengi væri lykilatriði að líta til þess samhengis sem hinn innlendi dómstóll legði til grundvallar við matið. Í niðurstöðu sinni taldi MDE að mat Hæstaréttar í málinu tæki ekki nægjanlegt mið af tímaröð atburða frá niðurfellingu nauðungarkæra á hendur kæranda og hinnar umdeildu tjáningar. Þannig hefði Hæstiréttur lagt of mikla áherslu á fyrri yfirlýsingar kæranda og hans opinberu persónu í stað þess að skoða ummælin í samhengi við hina þá nýlega niðurfelldu sakamálarannsóknir (málsgreinar 50 og 51). Þá tiltók MDE að 8. gr. MSE verndaði einnig réttindi einstaklinga sem væru umdeildir á opinberum vettvangi þannig að þeir þyrftu ekki að þola að vera sakaðir um refsiverða háttsemi án sönnunar um slíka háttsemi. MDE taldi ummælin alvarleg og til þess fallin að skaða mannorð kærandans með þeim hætti að brotið hefði verið gegn réttindum hans til friðhelgi einkalífs samkvæmt 8. gr. MSE (málsgrein 52).

Niðurstaðan var ekki einróma. Belgíski dómarinn Lemmens skilaði sératkvæði um að ekki hefði verið brotið gegn réttindum kærandans með niðurstöðu Hæstaréttar í málinu. Þetta byggði hann fyrst og fremst á þeirri afstöðu að þar sem Hæstiréttur hefði beitt þeirri aðferðafræði sem MDE hefur mótað hvað varðar árekstur tjáningarfrelsis og friðhelgi einkalífs í málinu ætti ekki að ráðast í endurmat á efnislegu mati réttarins. Þá skilaði Mourou-Vikström, dómarinn frá Mónakó, einnig sératkvæði. Hún taldi að það hefði rúmast innan sigrúm íslenskra dómstóla til mats að ákveða hvaða samhengi væri rétt að miða hin umdeildu ummæli við. Þá taldi hún ummæli kærandans í viðtalinu og fyrri ummæli hans hafa verið þannig að hann gæti ekki notið verndar 8. gr. MSE í sama mæli og aðrir einstaklingar sem hefðu verið sakaðir um kynferðisbrot og ekki haft uppi eldfim ummæli um konur og kynferðisofbeldi. Því gat hún ekki fallist á að brotið hefði verið gegn réttindum kærandans.

  1. Hugleiðingar
    4.1 Svigrúm til mats

Dr. Oddný Mjöll Arnardóttir hefur lýst því að svigrúm ríkja til mats í málum þar sem reynir á mörk tjáningarfrelsis og friðhelgi einkalífs sé rýmra þegar innlendur dómstóll hefur beitt þeim viðmiðum sem MDE hefur mótað í framkvæmd. Þetta er þróun sem hefur verið lýst sem færslu frá efnislegu mati til formlegs mats.[12] Þróunarinnar gætir ekki aðeins í dómaframkvæmd MDE, heldur birtist hún einnig í uppfærslum á regluverki MSE. Þannig er 15. viðauka við MSE meðal annars ætlað að festa nálægðarregluna frekar í sessi, en í henni felst að aðildarríki MSE beri frumskyldu á að tryggja framkvæmd mannréttinda heima fyrir.[13]

Með því að fela ríkjum svigrúm til að meta það hvernig hagsmunir vegast á felst ákveðin viðurkenning á því að samfélagslegir þættir og viðmið séu ekki nákvæmlega þau sömu í öllum aðildarríkjum. Svigrúmið byggir á þeirri forsendu að innlendir dómstólar eigi að hafa skýrari innsýn í samfélagslega þætti og séu þannig í betri stöðu en MDE til þess að framkvæma efnislegt mat.[14] Á þessum stoðum byggir sú nálgun að þegar innlendir dómstólar beita formlegum viðmiðum um matið verði þeim treyst til þess að komast að efnislega ásættanlegri niðurstöðu sem tekur mið af samfélagslegum viðmiðum. MDE endurskoði ekki mat innlendra dómstóla nema eitthvað sérstakt komi til. Með hliðsjón af þessu og þeirri staðreynd að íslenskir dómstólar beittu viðmiðum sem MDE hefur sjálfur mótað í málinu er athyglivert að MDE telji nauðsynlegt að endurmeta það mat í málinu.

Ástæður þessa eru ekki sérstaklega skýrar í niðurstöðu MDE. Í niðurstöðu dómstólsins (málsgrein 51) er þó fjallað um að nauðsynlegt hafi verið að endurmeta samhengi tjáningarinnar þannig að matið tæki mið af þeirri umræðu sem skapaðist eftir að kæranda var tilkynnt um að nauðgunarkærurnar gegn honum yrðu felldar niður vegna ónógra sönnunargagna og þar til að hin umdeildu ummæli birtust, en ekki heildarsamhengi fyrri tjáningar kæranda hvort heldur undir eigin nafni eða listamannsnöfnum.[15] Þetta er áhugavert í ljósi þess að í niðurstöðu íslenskra dómstóla er á báðum dómstigum sérstaklega vísað til ummæla kærandans í viðtalinu. Þannig segir í dómi héraðsdóms að kærandi hafi tekið „virkan þátt í þeirri umræðu, m.a. með umræddu viðtali í Monitor og opinberum yfirlýsingum í kjölfar þess að rannsókn var hætt […] í viðtalinu […] lætur hann að því liggja að annar eða báðir kærendur hafi verið undir þrýstingi frá áhrifafólki um að leggja fram kæru og þær hafi mögulega verið hluti af pólitískum hráskinnaleik. Kvað hann gögn málsins hrópa á meinsæri og upplýsti að hann hefði lagt fram kæru þessa efnis.“ Hann hafi því sjálfur „efnt til opinberrar umræðu um sakargiftir á hendur sér og skotið fast til baka, bæði gagnvart kærendum og almennt að þeim ótilgreinda hópi manna sem hann telur standa að herferð gegn sér.“ Sambærileg sjónarmið koma fram í niðurstöðu Hæstaréttar, sem tiltekur einnig sérstaklega sama viðtal. Í ljósi þessa virðist mat MDE á tímalegu samhengi ummælanna ekki réttlæta þá ákvörðun að endurmeta niðurstöðu hins innlenda dómstóls.

Þá fjallaði MDE sérstaklega um hið efnislega inntak hugtaksins „rapist“ og taldi að hugtakið væri með hliðsjón af ákvæðum hegningarlaga um kynferðisbrot staðhæfing um staðreynd. Dómstóllinn taldi þó að hugtakið mætti hugsanlega túlka sem gildisdóm í þröngu samhengi sem tæki sannfærandi mið af huglægri og hlutlægri merkingu þess (málsgrein 50). Af niðurstöðu MDE má ljóst vera að dómstóllinn telur niðurstöðu Hæstaréttar ekki sannfærandi hvað þetta varðar. Því verður ekki varist að velta upp hvort hér leiki tungumál hlutverk við hið afdráttarlausa mat MDE á efnislegu inntaki hugtaks orðsins „rapist“ og hvort niðurstaða íslenskra dómstóla hefði orðið önnur hefði hinn umdeildi myndatexti birst á íslensku. Í þessu samhengi vísast sérstaklega til forsendna niðurstöðu Hæstaréttar í málinu þar sem segir að maðurinn hafi með ummælunum ekki haldið því fram að kærandinn „hefði brotið þannig af sér gegn einhverjum öðrum, nafngreindum eða ónafngreindum“. Orðalagið kallast á við  niðurstöðu Hæstaréttar í öðru meiðyrðamáli sem kærandinn höfðaði vegna ummæla sem látin voru falla á samfélagsmiðlum í framhaldi af forsíðuviðtalinu við hann og rétturinn hafði til meðferðar á svipuðum tíma.[16] Í því máli hafði kona skrifað „[þ]etta er líka ekki árás á mann fyrir að segja eitthvað rangt, heldur fyrir að nauðga unglingsstúlku … Það má allveg gagnrýna það að nauðgarar prýði forsíður fjölrita sem er dreyft út um allan bæ“ á opið svæði á samfélagsmiðlinum Facebook sem hafði þann tilgang að hvetja til þess að fjölmiðillinn sem birti viðtalið myndi taka umfjöllunina til baka. Hæstiréttur sagði í niðurstöðu sinni að þótt ,,sögnin „að nauðga“ hafi tvíþætta merkingu í íslensku f[æri] ekki á milli mála að sé tekið svo til orða að einhver hafi nauðgað stúlku er verið að fullyrða að sá hinn sami hafi haft samfarir eða önnur kynferðisleg mök við stúlkuna gegn vilja hennar. Því verður að líta svo á að [konan]hafi sakað [kærandann]um nauðgun” sem væri ósönn staðhæfing um staðreynd en ekki gildisdómur og hún því sakfelld fyrir ærumeiðandi aðdróttun í garð kæranda.  

Rökstuðningur MDE fyrir endurmati sínu á niðurstöðu Hæstaréttar í málinu hvað varðar tímalegt samhengi ummælanna annars vegar og bókstaflega efnislega merkingu þeirra virðist ekki rúmast vel innan reglunnar um svigrúm ríkja til mats. Í ljósi þessa verður hér tekið undir þau sjónarmið sem Davíð Þór Björginsson hefur sett fram um að niðurstaða MDE í málinu sendi óskýr skilaboð til íslenskra dómstóla með hliðsjón af fyrri dómaframkvæmd í málum varðandi mörk tjáningarfrelsis og friðhelgis einkalífs.

4.2 Áhrif birtingar á netinu

Í niðurstöðu sinni í máli kærandans tók MDE fram að netið geti haft jákvæð samfélagsleg áhrif, en vísaði einnig til niðurstöðu sinnar í svonefndu Delfi-máli varðandi hina miklu dreifingarmöguleika sem hin stafræna dreifing tjáningar býður upp á og að tjáning þar geti haft „enn alvarlegri afleiðingar en birting í fjölmiðlum“.[17]

Í málinu var um að ræða birtingu á notendasvæði einstaklings á samfélagsmiðlinum Instagram sem var með 100 fylgjendur. Hæstiréttur taldi ljóst að birtingin væri opinber í merkingu 2. mgr. 236. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 og MDE taldi enga ástæðu til þess að endurmeta þetta mat réttarins (málsgrein 46). Þetta gæti verið áhugavert fyrir notendur samfélagsmiðla á Íslandi sem eru um 92% fullorðinna einstaklinga.[18] Ljóst verður að telja að með niðurstöðu MDE hefur því verið slegið föstu að tjáning á samfélagsmiðli geti talist opinber birting í skilningi laga, þó ekki verði fullyrt um hvort öll samskipti sem eigi sér stað í gegnum samfélagsmiðla teljist opinber birting.[19]

Hins vegar má með hliðsjón af niðurstöðu MDE í málum sem varða ábyrgð lögaðila sem reka netsíður, telja líklegt að þeir hvatar sem liggi að baki dreifingunni geti haft nokkur áhrif í þessu samhengi.[20] Sérstaklega verði hugsað að umfangi starfseminnar sem er rekin á vefnum og hvort viðkomandi starfsemi sé rekin í hagnaðarskyni eða ekki eins og fjallað er um í fyrrgreindum Delfi dómi og MDE vísar til í niðurstöðu sinni í málinu. Þannig getur fjölmiðill á netinu, sem hefur fjárhagslega hagsmuni af mikilli netdreifingu efnis sem er umdeilt, frekar verið látinn sæta ábyrgð fyrir nafnlausar athugasemdir á síðunni sinni heldur en frjáls félagasamtök sem ekki hafa fjárhagslegan hvata af því að dreifa eldfimum ummælum.[21] Sambærileg sjónarmið um ólíka stöðu einstaklinga á netinu virðast ekki hafa verið tekin til skoðunar hjá MDE í máli kærandans þrátt fyrir að vísað hafi verið til sömu grunnsjónarmiða um það auka umfang dreifingar sem stafræn birting býður upp á.

Þá leggur MDE í málinu til grundvallar sömu aðferðafræði við mat á tjáningu sem birtist á notendasvæði einstaklings á samfélagsmiðli og þau sjónarmið sem lögð eru til grundvallar við mat á tjáningu sem birtist í fjölmiðlum eða ábyrgð aðila sem reka vefmiðla eins og fjallað er um í Delfi-málinu. Í þessu samhengi er rétt að geta þess að sú dómaframkvæmd MDE sem mótast hefur um mörk tjáningarfrelsis og friðhelgi einkalífs byggist að verulegu leyti á umfjöllun eða ummælum í fjölmiðlum. Fjölmiðlar hafa að gegna sérstöku hlutverki í lýðræðissamfélögum eins og MDE hefur ítrekað fjallað um.[22] Með þessari nálgun er hugsanlegt að MDE sýni mikla framsýni, enda hefur miðlun upplýsinga og auglýsinga sem áður áttu sér fyrst og fremst stað í gegnum fjölmiðla færst yfir til áhrifamikilla einstakra notenda á samfélagmiðlum. Það geta því verið rök fyrir því að ekki sé gerður greinarmunur á tjáningu á samfélagsmiðli eftir því hvort um sé að ræða einstakling eða fjölmiðil.

Niðurstöður Hæstaréttar og MDE fela í sér skýr skilaboð til íslenskra notenda samfélagsmiðla um að tjáning á slíkum miðli geti talist opinber birting í skilningi laga. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem allir dómstólar sem fjallað hafa um málið leggja ágreiningslaust til grundvallar má draga þá ályktun að ekki verði gerðar vægari kröfur til almennra notenda samfélagsmiðla en fjölmiðlamanna hvað varðar hugsanlegan ábyrgðargrundvöll vegna tjáningar sem um ræðir.

  1. Samantekt

Sú mikla umfjöllun sem málið hefur fengið þarf ekki að koma á óvart í ljósi stöðu kæranda og alvarleika þeirra ásakana sem málið varðar. Hér hefur verið leitast við að varpa ljósi á lagaleg álitaefni sem hafa fengið minni athygli en efnislegir þættir málsins í almennri umfjöllun.

Hvað varðar beitingu MDE á reglunni um svigrúm til mats verður tekið undir þá gagnrýni sem sett hefur verið fram á niðurstöðuna, m.a. af Davíð Þór Björgvinssyni, fyrrum dómara við MDE og birtist einnig í sératkvæði Lemmens í niðurstöðu MDE um að MDE hafi gengið langt í beitingu reglunnar í málinu.

Þá má ljóst vera að niðurstaða málsins felur í sér skýr skilaboð til íslenskra notenda samfélagsmiðla um að tjáning á slíkum miðli geti talist opinber birting í skilningi laga. Draga má þá ályktun að ekki verði gerðar vægari kröfur til almennra notenda samfélagsmiðla en fjölmiðlamanna hvað varðar hugsanlegan ábyrgðargrundvöll vegna tjáningar þeirra. Í ljósi mikillar notkunar samfélagsmiðla á Íslandi getur þetta reynst þýðingarmikið í annars konar málum en þeim sem varða ærumeiðingar á netinu, svo sem í málum sem varða annars konar röskun á friðhelgi einstaklinga í gegnum netið.

[1] MDE, Egill Einarsson gegn Íslandi, 17. nóvember 2017, (24703/15).

[2] Hrd. 20. Nóvember 2014 (214/2014).

[3] Davíð Þór Björgvinsson: “Fúkyrði eða fullyrðing”, https://uni.hi.is/davidth/2017/11/08/fukyrdi-eda-fullyrding/.

[4] Í nýlegri skýrslu Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands er fjallað um þau mál sem MDE hefur fjallað efnislega um http://mhi.hi.is/sites/mhi.hi.is/files/skyrsla_mhi_2017.pdf

[5] Vilhjálmur H. Vilhjálmsson: ”Davíð þó” http://www.visir.is/g/2017171119646.

[6] http://www.mbl.is/frettir/innlent/2017/11/07/harrett_logfraedileg_nidurstada/

[7] Þorbjörn Þórðarson: “Að kalla saklausan mann nauðgara og komast upp með það”, http://www.visir.is/g/2014141129290/ad-kalla-saklausan-mann-naudgara-og-komast-upp-med-thad

[8] Monitor 22. nóvember 2011, ,,Myndi frekar velja heilahimnubólgu”  http://www.mbl.is/folk/frettir/2012/11/22/myndi_frekar_velja_heilahimnubolgu/

[9] Facebook viðburðurinn ,,Gillz af forsíðunni – Krefjum Monitor um afsökunarbeiðni” var dagsettur 22. nóvember 2011, sama dag og viðtalið við kæranda kom út.  Ríflega 1000 manns lýstu sig ,,viðstödd” viðburðinn. Sjá nánar: https://www.facebook.com/events/490658044311812/

[10] Hérd. Rvk. 1. nóvember 2013 (E-4394/2012).

[11] Hrd. 20. nóvember 2014 (214/2014).

[12]  Oddný Mjöll Arnardóttir: „Organised Retreat? The Move from ‘Substantive’ to ‘Procedural’ Review in the ECtHR’s Case Law on the Margin of Appreciation“

[13] Viðauki 15 við Mannréttindasáttmála Evrópu. CETS 213. Viðaukinn hefur verið fullgiltur af hálfu íslenskra stjórnvalda sbr. lög nr. 118 frá 18. desember 2015 um breytingu á lögum um Mannréttindasáttmála Evrópu https://www.althingi.is/altext/stjt/2015.118.html. Hins vegar hefur viðaukinn ekki verið fullgiltur af tilskildum fjölda ríkja til þess að taka gildi og er gildistaka laga nr. 118/2015 bundin við gildistöku viðaukans. Nánar um inntak og þróun nálægðarreglunar sjá til dæmis: Alastair Mowbray: ,,Subsidarity and the European Convention on Human Rights” Human Rights Law Review, Volume 15, issue 2. 1 júní 2015, bls. 313-341.

[14] Sjá umfjöllun um regluna um svigrúm til mats á vefsvæði nefndar Evrópuráðsins um skilvirkni í réttarframkvæmd: https://www.coe.int/t/dghl/cooperation/lisbonnetwork/themis/echr/paper2_en.asp

[15] Dómstóllinn fjallaði ekki sérstaklega um hvaða fyrri ummæli átt sé við. Í niðurstöðum íslenskra dómstóla mátti þó merkja að horft væri til tjáningar kærandans í víðu samhengi. Það er því ekki óhugsandi að hér hafi verið vísað til afar umdeildra ummæla kæranda á vefsíðu hans á netinu frá árinu 2007, sem hann hefur bæði gert grín að og beðist afsökunar á, meðal annars í viðtalinu sem er til umfjöllunar í málinu.

[16] Hrd. 18. desember 2014 (215/2014).

[17] MDE, Delfi AS gegn Eistlandi, 16. júní 2015 (64569/09). Málsgrein 133.

[18] Samkvæmt samfélagsmiðlamælingu Gallup í nóvember 2017 nota 92% einstaklinga 18 ára og eldri samfélagsmiðilinn Facebook, sem er auking frá 89% í nóvember 2016. 62% nota Snapchat og 44% Instagram: https://www.gallup.is/frettir/samfelagsmidlamaeling/

[19] Hér verður þó að slá þann varnagla að af málsgögnum er ekki skýrt hvernig friðhelgistillingar reikningsins hafi verið og hvort að aðeins þeir sem voru fylgjendur viðkomandi gætu séð myndina í gegnum miðilinn. Því er ekki hægt að fullyrða um hvaða áhrif slíkt stilling myndi hafa á mat dómstóla varðandi hvort birtingin væri „opinber“ er friðhelgisstillingar hefðu verið þannig að aðeins fylgjendur viðkomandi reiknings gætu séð myndina.

[20] Helena Jäderblom, ”Hit och kränkningar på internet”, Norræna lögfræðingaþingið í Helsinki 2017. http://www.confedentevents.fi/@Bin/4870483/Referat+-+J%C3%A4derblom+-+Hot+och+kr%C3%A4nkningar+p%C3%A5+internet.pdf

[21] Sjá einnig: Dr. Eiríkur Jónsson og Halldóra Þorsteinsdóttir: ”Nýleg dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu um netmiðla”, https://ulfljotur.com/2017/10/16/nyleg-domaframkvaemd-mannrettindadomstols-evropu-um-netmidla/.

[22] Sjá til dæmis MDE, Goodwin gegn Bretlandi, 27 Mars 1996, (17488/90), málsgrein 39.

Abstract

The article concerns the recent judgment of the European Court of Human Rights in the case of Einarsson v. Iceland and the main issues the Court based its conclusions on. Further, it discusses two legal issues that arise from the findings of the Court. First the Court´s application of the principle of margin of appreciation in the case. Second, the article discusses the legal assessment of individuals expression on social media in the case and whether the outcome can have wider legal implications rather than just with regards to defamation cases.

Framkvæmd skráningar EES-launþega hér á landi á grundvelli 89. gr. útlendingalaga nr. 80/2016 í ljósi skuldbindinga samningsins um Evrópska efnahagssvæðið

Eftir Bjarnveigu Eiríksdóttur
Aðjúnkt við Háskóla Íslands og héraðsdómslögmann hjá VÍK lögmannsstofu.

Efnisyfirlit

  1. Inngangur
  2. Reglur EES-réttar um frjálsa för launþega og rétt til dvalar og lögfesting þeirra hér á landi
  3. Reglur EES-réttar um jafna meðferð.
  4. Hugtakið launþegi í frjálsri för
  5. Skilgreining launþegahugtaksins við skráningu EES-launþega hér á landi
  6. Lokaorð

Ágrip

Í greininni er fjallað um heimild EES-ríkja á grundvelli 8. gr. tilskipunar 2004/38/EB, sem lögfest er hér á landi með 89. gr. útlendingalaga, til að skrá EES-launþega í frjálsri för sem hafa rétt til dvalar í lengri tíma en 3 mánuði. Þjóðskrá Íslands annast þessa skráningu hér á landi. Eru í greinni leiddar líkur að því að við þá framkvæmd sé notast við þrengra hugtak á „EES-launþega í frjálsri för“ en kveðið er á um í reglum EES eins og þær hafa verið túlkaðar af Dómstóli ESB þannig að viðkomandi launþegi fær í því tilviki ekki skráð lögheimili og fær ekki kennitölu. Slíkt getur leitt til takmörkunar á réttindum hans hér á landi.

  1. Inngangur

Í meira en 20 ár hefur ríkisborgurum ríkja Evrópusambandsins (ESB) og EFTA-ríkjanna á Evrópska efnahagssvæðinu (EES) verið frjálst að sinna atvinnustarfsemi hvar sem er á EES-svæðinu, fara milli EES-ríkja í þessu skyni og setjast þar að. Þessa frelsis njóta launþegar, þeir sem leita að atvinnu, eru sjálfstætt starfandi, hafa nægjanlegt fé milli handanna, eru veitendur og þiggjendur þjónustu eða útsendir starfsmenn erlendra þjónustufyrirtækja.[1] Þrátt fyrir að festa sé komin í framkvæmd samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningsins) virðist þó sem í framkvæmd hér á landi sé ekki í öllum tilvikum ágreiningslaust hverjir geti notið réttinda sem EES-launþegar. Í þessari grein verður gerð grein fyrir reglum EES-réttar um frjálsa för launþega og hvernig framkvæmd stjórnvalda við skráningu EES-borgara sem koma til starfa á íslenskum vinnumarkaði er á skjön við gildandi reglur og til þess fallin að skapa óvissu um lagalega stöðu EES-launþega hér á landi.

  1. Reglur EES-réttar um frjálsa för launþega og rétt til dvalar og lögfesting þeirra hér á landi

Samkvæmt 28. gr. EES-samningsins,[2] sem er lögfestur hér á landi með lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, skal frelsi launþega til flutninga vera tryggt í aðildarríkjum EB (nú ESB) og EFTA-ríkjunum. Í 28. gr. segir að þetta frelsi feli í sér afnám allrar mismununar milli launþega í aðildarríkjum EB og EFTA-ríkjum sem byggð sé á ríkisfangi og lúti að atvinnu, launakjörum og öðrum starfs- og ráðningarskilyrðum. Réttindi launþega innan EES og afnám hindrana á frjálsri för þeirra skv. 28. gr. EES-samningsins eru nánar útfærð í reglugerð ESB nr. 492/2011 um frjálsa för launafólks innan Sambandsins (launþegareglugerðinni) sem lögfest er hér á landi með lögum nr. 105/2014 um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins og í tilskipun 2004/38/EB um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna Í 7.-10. gr. launþegareglugerðarinnar, sbr. lög nr. 105/2014, er m.a. kveðið á um að EES-launþegar og aðstandendur þeirra skuli njóta félagslegra réttinda og skattaívilnana í því ríki sem þeir setjast að eða vinna til jafns á við íslenska ríkisborgara, auk jafnræðis á vinnumarkaði, s.s. við ráðningar og vinnuskilyrði, veikindaréttar, launa í uppsagnarfresti og orlofsréttinda. Þá kveður tilskipun 2004/38/EB[3] eins og hún var tekin upp í EES-samninginn á um rétt EES-borgara til frjálsrar farar og dvalar í öðrum EES-ríkjum. Er í tilskipuninni gerð nánari grein fyrir skilyrðum þess að EES-borgari geti talist launþegi í frjálsri för á grundvelli 45 gr. SSE, sbr. og 28. gr. EES-samningsins, og megi dveljast hér á landi. Eins og nafnið bendir til á tilskipunin ekki aðeins við um launþega heldur einnig aðra hópa EES-borgara sem hafa rétt til frjálsrar farar og dvalar. Þessir hópar njóta þó mismikilla réttinda og er t.a.m. gerð sú krafa að aðrir en launþegar og sjálfstætt starfandi og aðstandendur þeirra, hafi nægan framfærslueyri og tryggingar. Krafan um framfærslueyri og tryggingar tekur ekki til launþega og sjálfstætt starfandi heldur nægir þeim að vera hér við störf.

Tiltekin ákvæði tilskipunar 2004/38/EB eru lögfest í XI. kafla útlendingalaga nr. 80/2016. Samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar skulu EES-borgarar og aðstandendur þeirra eiga rétt á að dvelja í öðru EES-ríki í allt að þrjá mánuði án þess að uppfylla önnur skilyrði eða formsatriði en að hafa gilt kennivottorð eða vegabréf. Er 6. gr. innleidd með 1. mgr. 83. gr. útlendingalaga á eftirfarandi hátt:

EES- eða EFTA-borgara sem framvísar gildu vegabréfi eða kennivottorði er heimilt að koma til landsins án sérstaks leyfis og dveljast hér á landi í allt að þrjá mánuði frá komu hans til landsins svo lengi sem vera hans verður ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar.

Með 1. mgr. 7. gr. og 1. og 2. mgr. 8. gr. tilskipunar 2004/38/EB er kveðið á um rétt EES-borgara til dvalar í öðru EES-ríki lengur en þrjá mánuði að uppfylltum tilteknum skilyrðum og kveðið á um heimild aðildarríkja til að kveða á um skráningu þeirra. Eru þessi ákvæði innleidd með 1. og 2. mgr. mgr. 84. gr. útlendingalaga á eftirfarandi hátt:

EES- eða EFTA-borgari hefur rétt til dvalar hér á landi lengur en þrjá mánuði ef hann fullnægir einhverju af eftirtöldum skilyrðum: 

  1. er launþegi eða sjálfstætt starfandi einstaklingur hér á landi,
  2. ætlar að veita eða njóta þjónustu hér á landi og uppfyllir jafnframt skilyrði c-liðar, eftir því sem við á,
  3. hefur nægilegt fé fyrir sig og aðstandendur sína til að verða ekki byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar á meðan á dvöl stendur og fellur undir sjúkratryggingu sem ábyrgist alla áhættu meðan dvöl hans hér á landi varir,
  4. er innritaður í viðurkennda námsstofnun með það að meginmarkmiði að öðlast þar menntun eða starfsþjálfun, fellur undir sjúkratryggingu sem ábyrgist alla áhættu meðan dvöl hans hér á landi varir og getur sýnt fram á trygga framfærslu. 

Krefja má EES- eða EFTA-borgara um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og gögnum sem staðfesta að hann uppfylli skilyrði a-, b- eða c-liðar 1. mgr., sbr. þó 4. mgr. 81. gr. Þá má krefja borgarann um að framvísa fullnægjandi ferðaskilríkjum og sýna fram á með yfirlýsingu eða jafngildum aðferðum að hann uppfylli skilyrði d-liðar 1. mgr., sbr. þó 4. mgr. 81. gr. 

Fram kemur í 8. gr. tilskipunarinnar að heimilt er að krefjast þess að EES-borgari sem dvelst lengur en þrjá mánuði í viðkomandi ríki skrái sig hjá viðeigandi yfirvöldum. Orðalag 5. mgr. 5. gr., 2. mgr. 8. gr. og 3. mgr. 9. gr. tilskipunar 2004/38/ESB ber með sér að rétturinn til dvalar sé þó svo afdráttarlaus að ekki þurfi að veita EES-borgaranum sérstakt leyfi til staðfestingar á honum þó svo að það megi skylda viðkomandi til að skrá sig og jafnvel beita viðurlögum við vanrækslu.[4] Að sambandsrétti hefur þessi túlkun verið staðfest af Evrópudómstólnum.[5] Skráningarskylda EES-borgara er lögfest í 89. gr. útlendingalaga en Þjóðskrá Íslands (Þjóðskrá) sér um skráninguna á grundvelli laga nr. 21/1990 um lögheimili.[6]  Er framkvæmd skráningar nánar lýst í kafla 5 hér að neðan.

  1. Reglur EES-réttar um jafna meðferð

Jafnræðisregla 4. gr. EES-samningsins kveður á um að hvers konar mismunun á grundvelli ríkisfangs sé bönnuð á gildissviði samningsins nema annað leiði af einstökum ákvæðum hans. Þessi meginregla kemur fram í 2. mgr. 28. gr. EES-samningsins um afnám mismununar gagnvart EES-launþegum og er nánar útfærð í 7.-10. gr. launþegareglugerðarinnar, sbr. lög nr. 105/2014, og 1. mgr. 24. gr. tilskipunar 2004/38/EB.[7] Í þessum ákvæðum felst að EES-launþegar skuli frá fyrsta degi njóta réttinda til jafns á við launþega sem eru ríkisborgarar gistiríkisins.[8] Á þetta ekki einungis við um skattaleg og félagsleg réttindi sem þeir launþegar sem eru ríkisborgarar gistiríkis fá sem launþegar heldur einnig réttindi sem launþegar þessir fá sökum þess að þeir eru búsettir í viðkomandi ríki.[9] Þá er einnig ljóst að ekki má binda þessi réttindi við að launþeginn sé heimilisfastur í vinnuríkinu.[10]

  1. Hugtakið launþegi í frjálsri för

Skilgreining á því hvað felst í launþegahugtakinu er sótt til evrópuréttarins. Af því leiðir að einstök ríki geta ekki uppá sitt eindæmi skilgreint hugtakið launþegi í frjálsri för þannig að fari í bága við hugtakið eins og það er skilgreint í evrópuréttinum, sbr. Hoekstra málið.[11] Í dómum Evrópudómstólsins kemur fram að launþegasamband feli í sér að launþeginn láti af hendi þjónustu fyrir og undir leiðsögn annars aðila í tiltekinn tíma gegn endurgjaldi.[12] Sökum þess að hugtakið felur í sér réttindi samkvæmt einni af grunnreglum ESB-réttar ber einnig að skýra það rúmri skýringu, sbr. Levin málið.[13] Hefur Evrópudómstóllinn vísað til þess að hver sá sem stundar vinnu sem er virk og raunveruleg (e. effictive and genuine) teljist vera launþegi í skilningi 45 gr. SSE og einnig að undanskilin séu tilvik þegar vinnuframlag er svo óverulegt (e. small scale) að það uppfyllir vart lágmarkskröfur (e. marginal) og hefur ekki sjálfstæðan tilgang (e. ancillary).[14] Meta þarf í hverju tilviki fyrir sig hvort starf launþega uppfylli þessi viðmið.[15]

Álitamál um hvort einstaklingur telst launþegi í frjálsri för og megi þ.a.l. dvelja við störf hér á landi lengur en þrjá mánuði geta m.a. risið þegar viðkomandi sinnir óhefðbundinni, lítilli eða stopulli vinnu. Í Levin málinu,[16] sem fjallaði um launþega í 50% starfi, féllst Evrópudómstóllinn ekki á krefjast mætti þess að viðkomandi þyrfti að afla tekna sem samsvaraði lágmarksframfærsluviðmiði í vinnuríkinu til að mega teljast launþegi í frjálsri för. Í málinu kom einnig fram að það skipti ekki máli í þessu sambandi hvort viðkomandi hefði aðrar tekjur eða eignir sér til framfærslu eða hvort hann léti sér nægja þessi lágu laun. Í rökstuðningi dómsins kom fram að fyrir marga væri hlutastarf eini möguleikinn á að bæta kjör sín. Í umfjöllun dómsins endurspeglast það viðhorf að fyrir ríkisborgara eins ríkis geti lágmarkslaun í öðru ríki þar sem meiri velmegun ríkir virkað rífleg. Ekki er gerð krafa um að endurgjald fyrir vinnu sé í formi peningagreiðslu og er t.d. talið nægjanlegt, sbr. dóm í Steyman málinu[17] að vinnuveitandi láti viðkomandi launþega í té endurgjald í formi hlunninda, s.s. fæðis, húsnæðis og vasapeninga. Í máli Ninni-Orasche[18] kemur einnig fram að tímabundinn vinnusamningur, í því tilviki 10 vikur, útilokar ekki að viðkomandi geti talist vera launþegi í frjálsri för í skilningi 45. gr. SSE að því gefnu að um sé að ræða vinnu sem er virk og raunveruleg og ekki af því tagi að uppfylli ekki lágmarkskröfur og kröfu um sjálfstæðan tilgang.[19] Evrópudómstóllinn hefur þó tekið undir það að ástæða geti verið til að gæta varúðar þegar EES-borgari sem aðeins hefur starfað í viðkomandi ríki í stuttan tíma óskar þess að njóta félagslegra réttinda, s.s. námslána, og einnig að t.d. megi skoða sérstaklega vinnusamband þar sem fyrir liggur að vinnuframlag er takmarkað og óreglulegt með það fyrir augum að meta hvort starfið uppfylli lágmarkskröfur og hafi sjálfstæðan tilgang.[20]

Eins og áður er komið fram er 28. gr. EES efnislega samhljóða 45. gr. SSE. Þá hefur launþegareglugerðinni í heild sinni verið veitt lagagildi hér á landi með lögum nr. 105/2014. Tilskipun 2004/38/EB var hins vegar tekin upp í EES samninginn með töluverðum aðlögunum m.a. sökum þess að hugtakið „ríkisfang í Evrópusambandinu“ kemur ekki fyrir í EES-samningnum.[21] Tilskipunin hefur að hluta til verið innleidd með ákvæðum útlendingalaga. Það leiðir af 6. gr. EES að með fyrirvara um þróun dómsúrlausna í framtíðinni ber við framkvæmd og beitingu ákvæða EES-samningsins að túlka ákvæði hans í samræmi við úrskurði Evrópudómstólasins sem máli skipta og kveðnir hafa verið upp fyrir undirritunardag EES-samningsins, sem eru efnislega samhljóða samsvarandi reglum SSE (áður stofnsáttmála ESB og stofnsáttmála Kola- og stálbandalagsins) og gerðum sem samþykktar hafa verið vegna beitingar sáttmálans. Af þessu leiðir að við beitingu áðurnefndra ákvæða EES-samningsins er lúta að frjálsri för launþega ber samningsaðilum að líta til dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins sem varða ákvæði SSE sem eru efnislega samhljóða.[22] Í framkvæmd hefur verið gott samræmi milli dómaframkvæmdar EFTA-dómstólsins og Evrópudómstólsins að því er lýtur að efnislega samhljóða ákvæðum samninganna og hefur sá síðarnefndi litið til dóma EFTA-dómstólsins þó ekki sé beinlínis mælt fyrir um það í EES-samningnum.[23] Þrátt fyrir að í tilskipun 2004/38/EB séu nú tiltekin ákvæði sem ekki hafa verið tekin upp í EES rétt[24] þá varða þau ákvæði ekki skilgreiningu á kjarna launþegahugtaksins sem lýst hefur verið hér að framan. Verður því að telja að tilvitnaðir dómar Evrópudómstólsins um inntak launþegahugtaksins hafi fordæmisgildi í réttarframkvæmd hér á landi.

  1. Skilgreining launþegahugtaksins við skráningu EES-launþega hér á landi

Eins og að framan greinir er EES-ríkjum heimilt samkvæmt ákvæðum 8. gr. tilskipunar 2004/38/ESB að krefjast þess að EES-borgari sem dvelst lengur en þrjá mánuði í viðkomandi ríki skrái sig hjá viðeigandi yfirvöldum. Ákvæði um slíka skráningu er lögfest í 89. gr. útlendingalaga en þar kemur fram, sbr. a-lið 2. mgr., að EES-borgara sem er launþegi og hyggst dvelja hér á landi lengur en þrjá mánuði beri að skrá sig og að við slíka skráningu skuli hann leggja fram, auk kennivottorðs eða vegabréfs, staðfestingu á ráðningu frá vinnuveitanda. Þegar viðkomandi hefur lagt fram þessi gögn á hann rétt á því að gefið verði út skráningarvottorð, sbr. 2. og 3. mgr. tilskipunar 2004/38/ESB, sbr. og 1. mgr. 89. gr. útlendingalaga.

Framkvæmd skráningar EES-borgara er í höndum Þjóðskrár og fer fram samkvæmt ákvæðum laga um lögheimili. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna skal hver sá „sem dvelst eða ætlar að dveljast á Íslandi í sex mánuði eða lengur […] eiga lögheimili samkvæmt því sem fyrir er mælt í lögum þessum. Sá sem dvelst eða ætlar að dveljast í landinu vegna atvinnu eða náms í þrjá mánuði eða lengur má þó eiga lögheimili hér.“

Við skráningu lögheimilis EES-borgara sem hyggst starfa hér á landi lengur en þrjá mánuði hefur Þjóðskrá krafist þess að viðkomandi leggi fram staðfestingu vinnuveitanda eða afrit af ráðningarsamningi þar sem fram kemur að hann sé ráðinn til a.m.k. þriggja mánaða og að laun hans nái lágmarksframfærsluviðmiði.[25] Í þeim tilvikum sem laun samkvæmt ráðningarsamningi ná ekki framfærsluviðmiði er viðkomandi EES-borgara heimilað að sýna fram á aðrar leiðir til framfærslu, t.d. innistæðu á bankareikningi sem samsvarar lágmarksframfærslu. Er vísað til þess að aðrar tekjur eða eigið fé þurfi samanlagt að ná lágmarksframfærslu og er í upplýsingum frá Þjóðskrá vísað til 42. gr. eldri útlendingareglugerðar nr. 53/2003 þar sem kveðið var á um að útlendingur sem óskaði dvalarleyfis skyldi sýna fram á trygga framfærslu.[26] Samkvæmt upplýsingum Þjóðskrár geta umsækjendur stuðst við fleiri en eina „tegund“ af framfærslu svo lengi sem að heildarupphæðin nær yfir framfærslulágmark. Nái umsækjandi ekki að sýna fram á lágmarksframfærslu samkvæmt framangreindum viðmiðum er synjað um skráningu lögheimilis hjá Þjóðskrá. Í því tilviki fær viðkomandi ekki kennitölu.[27]

Fram kemur í Cristini málinu sem vísað er til í 3. kafla að launþegi í frjálsri för skuli frá fyrsta degi njóta réttinda til jafns á við launþega sem eru ríkisborgarar gistiríkisins. Eins og lýst er í kafla 4 er hugtakið launþegi í frjálsri för sótt til evrópuréttarins og geta einstök ríki ekki uppá sitt eindæmi skilgreint það á annan hátt en þar kemur fram og þá með þeim afleiðingum að viðkomandi fær ekki notið þeirra réttinda sem fylgja stöðu launþega. Það leiðir af dómi í Levin málinu að ekki er heimilt að gera kröfu um að EES-launþegi afli sér tekna er samsvari lágmarksframfærsluviðmiði í vinnuríkinu. Í Ninni-Orasche málinu segir að tímabundinn ráðningarsamningur útiloki ekki að viðkomandi teljist launþegi í frjálsri för. Tímabundnir ráðningarsamningar eru tíðkaðir í sumum starfsgreinum þar sem álag er mismikið eftir árstíðum. Ekki er útilokað að EES-launþegi hyggi á lengri dvöl við störf hér á landi þó svo að honum bjóðist e.t.v. ekki nema stuttur samningur í byrjun. Krafa Þjóðskrár um þriggja mánaða ráðningu og viðmið um lágmarksframfærslu felur í sér einhliða túlkun á hugtakinu launþegi í frjálsri för sem sem er til þess fallin að takmarka réttindi EES-launþega og mismuna þeim. Slíkar hindranir eru í andstöðu við 28. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, launþegareglugerðina, sbr. lög nr. 105/2014, einkum 7. og 10. gr. tilskipunar 2004/38/EB eins og þau eru lögfest í II. kafla útlendingalaga., sbr. og ákvæði 1. mgr. 24. gr. tilskipunarinnar um jafna meðferð.[28]

Þeirrar afstöðu gætir hjá Þjóðskrá að réttur EES-borgara til dvalar hér á landi velti á útgáfu skráningarvottorðs.[29] Rétturinn til dvalar er eins og greinir í kafla 2 svo afdráttarlaus að ekki þarf að veita EES-borgaranum sérstakt leyfi til honum staðfestingar.[30] Á þetta var bent þegar dráttur á úthlutun kennitölu og útgáfu dvalarleyfa hindraði EES-launþega í að njóta félagslegra réttinda sem þeir áttu kröfu til á grundvelli þágildandi launþegareglugerðar, sbr. þágildandi lög nr. 47/1993 um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, en börn þessara launþega fengu ekki að hefja skólagöngu.[31]

Þjóðskrá annast skráningu EES-borgara sem vísað er til í 89. gr. útlendingalaga. Það leiðir af eðli máls að stofnunin getur lagt mat á það hvort viðkomandi EES-borgari sem til hennar leitar er launþegi í skilningi EES-réttarins, s.s. hvort viðkomandi muni sinna raunverulegu starfi en ekki t.d. námi, endurhæfingu eða raunverulegu sjálfboðastarfi sem ekki er af efnahagslegum toga. Skiptir talsverðu máli að réttilega sé staðið að skráningum m.a. sökum þess munar sem er á réttindum EES-launþega og sjálfstætt starfandi hér á landi annars vegar og annarra EES-borgara hins vegar. Ljóst er samkvæmt ofangreindu að þau viðmið um lágmarksframfærslu og tímalengd ráðningasamninga sem stofnunin hefur sett sér við meðferð slíkra skráninga eru fortakslaus þannig að ekki er svigrúm til mats eins og gert er ráð fyrir í dómafordæmum þeim sem vísað hefur verið til. Er vandséð við hvaða lagaheimild slík þrenging á inntaki ákvæða um skráningu EES-launþega hér á landi styðst. Tilvísun Þjóðskrár til 42. gr. eldri reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga um dvalarleyfi er torskilin í ljósi þess að EES-launþegar hafa rétt til dvalar án þess að sérstakt skírteini um þann rétt sé gefið út, auk þess sem það er útlendingastofnun, sbr. 52. gr. útlendingalaga sem tekur ákvörðun um veitingu dvalarleyfis.[32]

Sú skráningarskylda sem að framan er vísað til kemur aðeins til þegar EES-borgari hyggst dvelja hér á landi lengur en þrjá mánuði. EES- borgarar geta komið hingað til lands og dvalið hér í allt að þrjá mánuði án þess að skrá sig. Þrátt fyrir að þessir aðilar séu ekki skráningarskyldir sjálfir hvíla margvíslegar skyldur á vinnuveitendum þeirra fari svo að þessir EES-borgarar sinni störfum af efnahagslegum toga hér á landi, s.s. að fá kerfiskennitölu,[33] skila staðgreiðslu, launatengdum gjöldum og slysatryggja þá.

  1. Lokaorð

Tilhögun skráninga hjá Þjóðskrá felur í sér takmarkanir á réttindum EES-launþega sem fá ekki samrýmst reglum EES-samningsins. Þessi framkvæmd veldur óvissu um stöðu EES-launþega hér á landi því takmarkanir á kennitöluskráningu eru til þess fallnar að torvelda þeim að sækja um og njóta þeirra réttinda sem fylgja stöðu þeirra sem launþega í frjálsri för. Þessi framkvæmd veikir einkum stöðu EES-borgara sem koma hingað til lands til að sinna óhefðbundnum störfum eða árstíðabundnum, m.a. störfum þar sem endurgjald er í formi hlunninda.

Alþýðusamband Íslands (ASÍ) hefur vakið athygli á því að undanfarin ár hafi færst í aukana að atvinnurekendur hafi fengið til sín starfsfólk í ólaunaða vinnu, s.s. í ferðaþjónustu, landbúnað og í blönduð störf á sveitabýlum.[34] Ýmist séu þessir starfsmenn kallaðir „sjálfboðaliðar“ eða „starfsnemar“ sem fái ekki greitt í samræmi við kjarasamninga á vinnumarkaði og greiði ekki skatta. Yfirleitt séu þeir hvergi skráðir, ekki með kennitölu og alveg ótryggðir sem geti reynst dýrt spaug ef slys verði á vinnustað.[35] Slíkt fyrirkomulag sé í reynd efnahagsleg starfsemi og skapi eigendum starfseminnar ósanngjarnt og ólöglegt samkeppnisforskot á markaði. Þessi starfsemi geti jafnframt falið í sér við nánari skoðun frekari brot, s.s. gegn skattalögum.[36]

Af könnun ASÍ á auglýsingum um sjálfboðaliðastörf má sjá að fjölmargir atvinnurekendur hafa slíka sjálfboðaliða á sínum snærum og sumir jafnvel með á annan tug slíkra starfsmanna í vinnu.[37] Óhætt er að fullyrða að margvíslegra aðgerða er þörf til að minnka umfang ólaunaðrar vinnu í efnahagslegri starfsemi eins og kallað hefur verið á.[38] Það væri spor í rétta átt að skilgreina í lögum hlutverk Þjóðskrár við skráningu EES-borgara eins og stofnunin sjálf hefur kallað á og endurskoða tilhögun skráninga á EES-launþegum.[39]

 

 

 

[1] Ríkisborgarar ESB-ríkja njóta einnig sérstakra réttinda samkvæmt ákvæðum sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (SSE) um sambandsborgara sem ekki hafa verið tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn).

[2] Fyrirmynd 28. gr. EES er þágildandi ákvæði í 48. gr. Rómarsáttmálans, nú 45. gr SSE um frjálsa för launþega.

[3]Tilskipunin er birt á íslensku í EES viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 54, 25.9.2014, bls. 909-922. Hún var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 158/2007 sem er birt í EES viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 26, 8.5.2008, bls. 17. Í ákvörðuninni er að finna töluverðar aðlaganir sem taldar voru nauðsynlegar sökum þess að tilskipunin veitir Sambandsborgurnum víðtækari rétt innan ESB en ætlunin er að EES-borgarar njóti í EES-ríkjum.

[4] Sbr. athugasemdir við 22. og 23. gr. í frumvarpi sem varð a lögum nr. 86/2008 um breyting á þágildandi lögum um útlendinga nr.  96/2002. Frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 96/2002 um útlendinga. Þskj. 572 – 337. mál. Vefútgáfa Alþingistíðinda, slóð: http://www.althingi.is/altext/135/s/0572.html (skoðað 30. október 2017).

[5] EBD, mál 48/75 Royer, ECLI:EU:C:1976:57, 33. mgr. Í dóminum sem kveðinn var upp áður en sambandsborgarahugtakið varð til í ESB-rétti kemur fram að ekki sé heimilt að vísa viðkomandi úr landi vegna þess eins að hann hafi ekki gilda skráningu. Dómurinn er um túlkun á ákvæðum tilskipunar 68/360/EBE um afnám takmarkana á ferðum og búsetu gagnvart launþegum aðildarríkjanna og fjölskyldum þeirra. Tilskipunin var í viðauka V við EES-samninginn þar til tilskipun 2004/38/ESB var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar sem vísað er til hér að ofan. Ákvæði tilskipunar 68/360/EBE er nú að finna í tilskipun 2004/38/ESB. Sjá umfjöllun í: Steiner J, Woods L og Twigg-Flesner C, EU Law (9. útgáfa OUP 2006), bls. 423, en þar segir m.a.: „As long as the worker is a worker, he will be entitled to reside in the host Member State without formalities.“

[6] Sbr. athugasemdir við 89. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 80/2016 um útlendinga.

[7] Um tengsl 4. gr. og 28. gr. EES, sjá Páll Hreinsson, General Principles. (Baudenbacher ed.) The Handbook of EEA Law. (Springer 2016), bls. 349-389, sjá bls. 361-362.

[8] EBD, mál 39/86 Lair v Universität Hannover, ECLI:EU:C:1988:322, 42. mgr.

[9] EBD, mál 32/75 Fiorini (née Cristini) v SNCF, ECLI:EU:C:1975:120,  13. mgr.

[10] EDB, mál C-57/96 Meints v Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ECLI:EU:C:1997:564, 51. mgr. Sjá hér einnig 5. lið aðfararorða launþegareglugerðarinnar, sbr. lög nr. 105/2014, er þar segir: „Launafólk sem er í fastri vinnu, vinnur við árstíðabundin störf eða sækir vinnu yfir landamæri, svo og þeir sem sinna þjónustustörfum skulu, njóta slíks réttar án mismununar.“

[11] EBD, mál 75/63 Hoekstra (née Unger), ECLI:EU:C:1964:19.

[12] EDB mál 66/85 Lawrie-Blum, ECLI:EU:C:1986:284, 17. mgr.

[13] EBD, mál 53/81 Levin v Staatsecretaris van Justice, ECLI:EU:C:1982:105, 16. mgr.

[14] M.a. EBD, mál C-337/97 Meeusen v Hoofddirectie Beheer Groep, ECLI:EU:C:1999:284, 13. mgr. og C-456/02 Trojani v CAPS, ECLI:EU:C:1982:105.

[15] Sjá nánar um launþegahugtakið: Kjartan Bjarni Björgvinsson, Free Movement of Persons. (Baudenbacher ed.) The Handbook of EEA Law. (Springer 2016), bls. 473-500, sjá bls. 475-477.

[16] EBD mál 53/81 Levin. Sjá einnig sameinuð mál C-22-23/08 Vatsouras and Koupantantze, ECLI:EU:C:2009:344.

[17] EBD, mál 196/87 Udo Steyman v Staatsecretaris van Justitie, ECLI:EU:C:1988:475.

[18] EBD mál C-413/01 Franca Ninni  v Bundesminister für Wissenschaft, Verkehr und Kunst, ECLI:EU:C:2003:600.

[19] EDB mál C-413/01, sjá 25. og 26. mgr.

[20] Sjá nánar umfjöllun og dóma tilgreinda í: Kjartan Bjarni Björgvinsson, The Handbook of EEA Law. (Springer 2016), bls. 476-477. Í máli C- 46/12 L.N. v Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte, ECLI:EU:C:2013:97, 51. mgr., kom fram að meðan að launþegi væri í starfi sem uppfyllti kröfur bandalagsréttar um að vera virkt og raunverulegt gæti hann átt rétt á aðstoð vegna náms.

[21] Sjá ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 158/2007 sem vísað er til hér að ofan.

[22] Davíð Þór Björgvinsson, EES-réttur og landsréttur. (Reykjavík 2006), bls. 306.

[23] Carl Baudenbacher, The Relationship between the EFTA Court and the Court of Justice of the European Communities. The Handbook of EEA Law. (Baudenbacher ed.) (Springer 2016), bls. 179-194.  Sjá einnig Vassilios Skouris, The Role of the Court of Justice of the European Union in the Development of the EEA Single Market: Advancement through Collaboration between the EFTA Court and the CJEU. EFTA Court (ed) The EEA and the EFTA Court: Decentered Integration. (2014) Hart Publishing, Oxford and Portland, bls. 3-12, bls. 6.

[24] Sjá dóm EFTA-dómstólsins í máli E-26/13 íslenska ríkið gegn Atla Gunnarssyni, [2014]EFTA Ct. Rep. 254 , 80. mgr. Þar kemur einnig fram að réttindi sem EES-borgarar höfðu öðlast á grundvelli eldri tilskipana hafi verið tekin upp í tilskipun 2004/38/EB þó svo að Evrópudómstóllinn byggi þessi réttindi nú á ákvæðum 21. gr. SSE. Upptaka tilskipunarinnar skapi hins vegar engin ný réttindi er byggi á Sambandsborgarahugtakinu.

[25] Sjá heimasíðu Þjóðskrár https://skra.is/einstaklingar/flutt-til-islands-/eg-er-ees-efta-rikisborgari/er-med-vinnu-a-islandi/ (skoðað 18. október 2017). Samkvæmt svörum Þjóðskrár 26. júní 2015 í tilefni af fyrirspurn greinarhöfundar er miðað við lágmarksframfærslu eins og hún er ákveðin hjá Reykjavíkurborg. Fyrirspurnin var gerð í tilefni af athugun greinarhöfundar á framkvæmd launþegahugtaksins á vegum sérfræðinganefndar FreSsco (Free Movement and Social Security Experts) sem starfar fyrir framkvæmdastjórn ESB, sjá heimasíðu nefndarinnar:  http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1098&langId=en (sótt 14.11.2017). Óskað var staðfestingar frá Þjóðskrá á þessum upplýsingum og bárust uppfærðar upplýsingar sem þó staðfestu óbreytta framkvæmd 31.10.2017.

[26] Reglugerðin var felld úr gildi 19. júní 2017. 1. mgr. 42. gr. var svohljóðandi: „Útlendingur sem sækir um dvalarleyfi skal sýna fram á að framfærsla hans sé trygg þann tíma sem hann sækir um að fá að dveljast hér á landi. Lágmarksframfærsla skal miðuð við útgefinn framfærslustuðul félagsþjónustu sveitarfélags á hverjum stað og á því tímamarki sem umsókn ásamt fullnægjandi fylgigögnum er lögð fram.“ Ekki er samsvarandi ákvæði í núgildandi reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 en samkvæmt 55. gr., sbr. 56. gr. útlendingalaga nr. 80/2016 skulu umsækjendur um dvalarleyfi skv. VI.-IX. kafla laganna sýna fram á framfærslu. Um EES-útlendinga gilda hins vegar ákvæði XI. kafla.

[27] Svar Þjóðskrár 26. júní 2015 við fyrirspurn greinarhöfundar. Fram kemur í uppfærðum svörum Þjóðskrár að umsækjendur fái bréf ef laun ná ekki framfærsluviðmiði þar sem bent sé á að því þurfi að ná. Skili umsækjandi engum gögnum til að uppfylla þessi skilyrði skráningarinnan 30 daga frá því bréfið var sent sé beiðni hafnað.

[28] Ekki verður séð að ákvæði 24. gr. tilskipunar 2004/38/EB um jafna meðferð hafi verið sérstaklega innleitt í íslenskan rétt. Ákvæðið er hins vegar útfærsla á 4. og 28. gr EES-samningsins um jafnan rétt sem eru innleiddar með lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið.

[29] Umsögn Þjóðskrár Íslands um frumvarp til laga um útlendinga. 13 maí 2016.  145. löggjafarþing. Dbnr. 1515.  Í umsögninni segir: „Í dag tekur Þjóðskrá ákvarðanir um rétt EES-og EFTA-borgara til dvalar á Íslandi umfram 3 mánuði og ef skilyrði eru uppfyllt þá gefur stofnunin út skráningarvottorð (bréfleg staðfesting).“ Sjá http://www.althingi.is/altext/erindi/145/145-1515.pdf (skoðað 25. október 2017).

[30] Athugasemdir við 22. gr. í frumvarpi sem varð a lögum nr. 86/2008 um breyting á þágildandi lögum um útlendinga nr.  96/2002. Frumvarp til laga um breyting á lögum um útlendinga nr. 96/2002. Þskj. 572 – 337. mál. Vefútgáfa Alþingistíðinda, slóð: http://www.althingi.is/altext/135/s/0572.html (skoðað 30. október 2017).

[31] UA 2. nóvember 2006  (4838/2006, 4839/2006, 4840/2006 og 4841/2006).

[32] Svo var einnig í gildistíð eldri laga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 39. gr. reglugerðar um útlendinga nr.  53/2003.

[33] Sjá upplýsingar á heimasíðu Þjóðskrár: https://skra.is/einstaklingar/eg-og-fjolskyldan/eg-i-thjodskra/um-kennitolur/um-kerfiskennitolur/ (skoðað 30. október 2017).

[34] Minnisblað ASÍ 22. janúar 2016.  „Um ólaunaða vinnu og undirboð á íslenskum vinnumarkaði.“ http://www.asi.is/media/312714/minnisblad-um-olaunada-vinnu_mmn_hg.pdf (skoðað 25. október 2017).

[35] Bændablaðið 21. júlí 2016, bls. 4. „Lögbrot að reka efnahagslega starfsemi með sjálfboðaliðum.“

[36] Minnisblað ASÍ 22. janúar 2016.  Sjá tilvísun hér að ofan.

[37] Bændablaðið 21. júlí 2016, bls. 4. Sjá tilvísun hér að ofan.

[38] Minnisblað ASÍ 22. janúar 2016.  Sjá tilvísun hér að ofan.

[39] Umsögn Þjóðskrár Íslands um frumvarp til laga um útlendinga. 13 maí 2016.  145. löggjafarþing. Dbnr. 1515. http://www.althingi.is/altext/erindi/145/145-1515.pdf (skoðað 25. október 2017).

Abstract

The article addresses the right of EES-states in accordance with Article 8 of directive 2004/38/EC, that is implemented in Iceland by Article 89 of the Act on Foreigners,  to require EEA-workers that have a right of residence for more than three months to register with the relevant authorities. Register Iceland (RI) is responsible for the registration in Iceland. The article suggests that RI uses for the purpose of the registration a more restrictive concept of „worker“ than is laid down in the relevant EEA rules as interpreted by the CJEU with the effect that the relevant EEA- worker is not able to register his/her legal residence and obtain national ID number which may lead to limitation of the worker‘s enjoyment of rights based on EEA-law.

Útlendingalög – Evrópuréttur – Hugtakið launþegi í frjálsri för – Tilskipun 2004/38/EB The Act on foreigners – EEA Law – The concept of worker – Directive 2004/38/EU